10. 4. 2003

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude mag. Jurija Toplaka iz Maribora in drugih na seji dne 10. aprila 2003

s k l e n i l o :

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega in četrtega odstavka 20. člena Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 in 60/95) ter 3. in 4. člena Zakona o določitvi volilnih enot za volitve poslancev v Državni zbor (Uradni list RS, št. 46/92) se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Pobudniki izpodbijajo določbe drugega in četrtega odstavka 20. člena Zakona o volitvah v Državni zbor (v nadaljevanju ZVDZ) ter določbe 3. in 4. člena Zakona o določitvi volilnih enot za volitve poslancev v Državni zbor (v nadaljevanju ZDVEDZ), ker naj bi bile v nasprotju z načelom enake volilne pravice, določenem v 43. členu Ustave.

2.Navajajo, da se volilne enote razlikujejo v številu prebivalcev v takšni meri, da to pomeni kršitev načela enake volilne pravice. Poudarjajo, da izpodbijane določbe diskriminirajo glasove volivcev severovzhodne Slovenije, zlasti volivce pete (Celje), sedme (Maribor) in osme (Ptuj) volilne enote. Razlika med največjo in najmanjšo volilno enoto (deviacija) naj bi bila po navedbah pobudnikov 12,25%. Trdijo, da so razlike v velikosti med volilnimi enotami severovzhodne Slovenije (sem štejejo volilne enote št. 5, 6, 7 in 8) in ostalimi volilnimi enotami tolikšne, da ima severovzhodni del Slovenije na vsakih volitvah enega poslanca manj glede na število prebivalcev. Dalje menijo, da je razlika v velikosti volilnih enot v višini petih odstotkov, ki jo je Ustavno sodišče sprejelo v sklepu št. U-I-128/92 z dne 27. 10. 1992 (Uradni list RS, št. 53/92 in OdlUS I, 75), občutno prevelika. Po njihovem mnenju naj bi bile tolikšne razlike pri oblikovanju volilnih enot v letu 1992 upravičene z dejstvom, da so se upoštevala območja takratnih občin. Z ustanovitvijo novih občin (gre za večje število manjših občin) pa naj bi bilo možno oblikovati volilne enote in volilne okraje, ki bi bistveno bolj upoštevali načelo enake volilne pravice. Načelo enake volilne pravice naj bi bilo kršeno tudi z določbo, da se pri oblikovanju volilnih enot upošteva število prebivalcev (drugi odstavek 20. člena ZVDZ) in ne število državljanov (pod pojmom prebivalcev so zajeti tudi tujci, ki nimajo volilne pravice). Menijo tudi, da bi takšno odstopanje bilo morda upravičeno pri enočlanskih volilnih enotah, nikakor pa ne pri veččlanskih.

3.Pobudniki menijo, da tudi razlike v številu prebivalcev med posameznimi volilnimi okraji znotraj posamezne volilne enote pomenijo kršitev načela enake volilne pravice, predvsem pasivne volilne pravice. Posamezni kandidati z iste liste naj bi bili v neenakopravnem položaju, oziroma naj bi kandidati, ki kandidirajo v manjših volilnih okrajih (po številu prebivalcev) imeli prednost pred kandidati v večjih volilnih okrajih. Razlike v številu prebivalcev med posameznimi volilnimi okraji naj bi bile posledica strogega spoštovanja meja občin ob oblikovanju volilnih okrajev v letu 1992, kar naj bi zahteval četrti odstavek 20. člena ZVDZ. Ker naj bi dosledno spoštovanje te določbe povzročilo protiustavno oblikovanje volilnih okrajev, naj bi torej bila v nasprotju z 43. členom Ustave. Zaradi tega naj bi bile protiustavne tudi določbe 3. in 4. člena ZDVEDZ, ki na podlagi navedenih meril določajo volilne okraje.

B. - I.

4.Predloga pobudnika mag. Jurija Toplaka za razpis javne obravnave Ustavno sodišče ni sprejelo, ker je dejansko stanje, ki je podlaga za oceno ustavnosti izpodbijanih določb, dovolj pojasnjeno in dodatno pojasnjevanje udeležencev ni potrebno.

B. - II.

5.Ustava v 43. členu določa, da je volilna pravica splošna in enaka ter da ima vsak državljan, ki je dopolnil 18 let, pravico voliti in biti voljen. V prvem odstavku 80. člena določa, da sestavljajo Državni zbor poslanci državljanov. V petem odstavku 80. člena pa določa, da se poslanci, razen poslancev narodnih skupnosti, volijo po načelu sorazmernega predstavništva ob štiriodstotnem volilnem pragu za vstop v Državni zbor, pri čemer imajo volivci odločilen vpliv na dodelitev mandatov kandidatom (Ustavni zakon o dopolnitvi 80. člena Ustave Republike Slovenije - UZ80). Navedenim ustavnim načelom sledi ZVDZ, ki v 2. členu določa, da se poslanci volijo po volilnih enotah in po načelu, da se en poslanec voli na približno enako število prebivalcev.

Določbe 20. člena ZVDZ in določbe 3. ter 4. člena ZDVEDZ določajo število volilnih enot in volilnih okrajev ter njihova območja in število poslancev, ki se volijo v posamezni volilni enoti.[1]

6.Načelo enake volilne pravice je bilo že večkrat predmet obravnave pred Ustavnim sodiščem (glej sklep št. U-I-128/92 z dne 27. 10. 1992, Uradni list RS, št. 53/92 in OdlUS I, 75; odločbo št. U-I-44/96 z dne 13. 6. 1996, Uradni list RS, št. 36/96 in OdlUS V, 98; odločbo št. U-I-106/95 z dne 25. 1. 1996, Uradni list RS, št. 14/96 in OdlUS V, 12; odločbo št. U-I-265/96 z dne 31. 7. 1996, Uradni list RS, št. 43/96 in OdlUS V, 125; odločbo št. U-I-256/96 z dne 19. 12. 1996, Uradni list RS, št. 1/97 in OdlUS V, 178 in odločbo št. U-I-354/96 z dne 9. 3. 2000, Uradni list RS, št. 31/2000 in OdlUS IX, 53).

7.O vprašanju kršitve načela enake volilne pravice kot načela, da se en poslanec voli na približno enako število prebivalcev, je Ustavno sodišče odločalo zlasti v sklepu. št. U-I-128/92. V tej zadevi je pobudnik zatrjeval kršitev načela enake volilne pravice zaradi različnega števila prebivalcev v volilnih enotah. V obrazložitvi sklepa je Ustavno sodišče navedlo, da načelo enake volilne pravice pomeni, da mora biti glas vsakega volivca enakovreden. To načelo bi bilo kršeno, če volilne enote ne bi bile oblikovane v skladu z njim, tj. da se en poslanec voli na približno enako število prebivalcev. Ustavno sodišče pa je menilo, da petodstotno odstopanje (takšno odstopanje je bilo ugotovljeno) od povprečne velikosti volilne enote zagotavlja spoštovanje načela enake volilne pravice. Na dopustno mejo pet odstotnega odstopanje od povprečne (idealne) velikosti pri oblikovanju volilnih enot se je Ustavno sodišče sklicevalo tudi v odločbah št. U-I-265/96 in št. U-I-256/96.

8.Iz podatkov Republiške volilne komisije (na katere se sklicujejo tudi pobudniki) izhaja, da je bilo na volitvah leta 1992 največje relativno odstopanje +5,96%. Odstopanje med najmanjšo in največjo volilno enoto pa 11,38%. Po podatkih iz leta 1999 (podatki veljajo za referendum za TET3, vendar so volilni upravičenci za referendum isti kot za volitve poslancev) je znašalo največje relativno odstopanje +4,81%. Odstopanje med najmanjšo in največjo volilno enoto pa 8,70%. Odstopanje od povprečne velikosti volilne enote se je zmanjšalo. Trend zmanjševanja razlike (deviacije) se je pokazal tudi na referendumu za vstop Slovenije v Evropsko Unijo leta 2003.

Največje relativno odstopanje je bilo +3,81 %. Odstopanje med najmanjšo in največjo volilno enoto je bilo 6,69 %. Izračuni kažejo, da se odstopanja (tako relativna kakor absolutna) zmanjšujejo in so manjša, kot so bila v času sprejetja sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-128/92. Vsa odstopanja pa so izračunana na podlagi števila volilnih upravičencev in ne števila prebivalcev.

9.Glede na navedeno ni razlogov, ki bi utemeljevali spremembo dosedanje ustavnosodne presoje glede ustavno dopustne meje odstopanja od povprečne velikosti volilne enote. Tudi navedba pobudnikov, da so bile tako velike razlike posledica majhnega števila velikih občin in da je ustanovitev velikega števila novih manjših občin okoliščina, ki naj bi utemeljila drugačno odločitev, ni utemeljena. Samo dejstvo, da se je število občin v državi povečalo, ne vpliva neposredno na določitev volilnih enot. Državni zbor pri oblikovanju volilnih enot ni vezan na meje občin. Upošteval naj bi le geografsko zaokroženost ter skupne kulturne in druge značilnosti območja (tretji odstavek 20. člena ZVDZ). Načelo enakosti ne pomeni matematične enakosti, ne pomeni, da je treba število vseh prebivalcev v državi z matematično natančnostjo deliti s številom osem, kolikor je po prvem odstavku 20. člena volilnih enot v državi, in glede na ugotovljeni rezultat določiti območja volilnih enot. Načelo pomeni, da se en poslanec voli na približno enako število prebivalcev, kar tudi omogoča zakonodajalcu, da pri oblikovanju volilnih enot ne ustvarja povsem umetnih tvorb, temveč lahko upošteva tudi geografsko zaokroženost ter skupne kulturne in druge značilnosti območja. Seveda pa odstopanje ne sme biti bistveno, prekomerno. Tako je Ustavno sodišče v 11. točki obrazložitve odločbe št. U-I-354/00 navedlo: " Načelo enake volilne pravice torej zahteva, da vsak volivec prinese na volišče enako število glasov z enako vrednostjo, četudi se nato pri delitvi mandatov zgodi, da se glasovi nekaterih volivcev ne upoštevajo oziroma, da imajo manjšo težo za volilni izid...

Kršitev enakosti volilne pravice pa bi bila podana npr. tedaj, ko bi bilo zaradi bistvene neenake velikosti volilnih enot (merjeno s številom volilnih upravičencev) že pred glasovanjem oziroma ob glasovanju jasno, da glas enega volivca (volivca iz ene volilne enote) pomeni manj kot glas drugega volivca (volivca iz druge volilne enote)." Na spremembo stališča ne more vplivati niti zatrjevanje, da so bili pri oblikovanju volilnih enot upoštevani vsi prebivalci in ne le državljani, saj ta okoliščina, kakor je razvidno iz točke 9 obrazložitve, nima večjega vpliva na odstopanja. Tudi trditev, da pomeni v veččlanskih volilnih enotah takšno odstopanje že kršitev načela enake volilne pravice, ni utemeljena. V veččlanski volilni enoti se voli več poslancev.

Tudi v takem primeru je treba zagotoviti, da se na približno enako število prebivalcev, voli enako število poslancev. Ni mogoče sprejeti sklepanja pobudnikov, da odstotek odstopanja v veččlanski volilni enoti, ki preračunan v mandat predstavlja polovico mandata, pomeni 50 % odstopanje (deviacijo). Gre za napačno sklepanje, da približno 5 % odstopanje v volilni enoti, kar sicer pri enajstčlanski enoti pomeni pol mandata, pomeni dejansko 50 % odstopanje od idealnega povprečja. Upoštevati je treba, da se v volilni enoti voli enajst poslancev in da je zato relativno odstopanje enako za volilno enoto kot celoto in, če jo matematično razdelimo na enajst enakih enot, tudi za posameznega poslanca. Glas volilnega upravičenca ima v obeh primerih približno enako težo. Načelo enake volilne pravice je spoštovano. Zato pobudnikovi razlogi ne utemeljujejo zahteve po spremembi stališča, da pet odstotno odstopanje od povprečne velikosti volilne enote ni bistveno in ne predstavlja kršitve načela enakosti volilne pravice. Pobuda je v tem delu očitno neutemeljena.

10.Pobudniki izpodbijajo ustavnost določb četrtega odstavka 20. člena ZVDZ ter 3. in 4. člena ZDVEDZ v delu, ki se nanaša na oblikovanje volilnih okrajev znotraj posameznih volilnih enot. Četrti odstavek 20. člena ZVDZ naj bi bil protiustaven zato, ker je z določitvijo pogoja, da volilni okraj lahko obsega območje ene občine, območje dveh ali več občin, ali območje dela občine, dejansko povzročil določitev volilnih okrajev (3. in 4. člen ZDVEDZ), ki so protiustavno oblikovani, ker povzročajo neenakopraven položaj med kandidati, s tem pa kršijo načelo enake pasivne volilne pravice (43. člen Ustave). Pobudniki sicer dodajajo, da je 4. člen ZDVEDZ protiustaven ne le zaradi tega, ker temelji na protiustavnem četrtem odstavku 20. člena ZVDZ, temveč tudi sam po sebi, saj bi bilo mogoče, ne glede na spornost tega člena, oblikovati volilne okraje, skladne z načelom enake volilne pravice.

11.Odgovoriti je treba na vprašanje, ali je kršeno načelo enakosti volilne pravice z oblikovanjem različno velikih volilnih okrajev glede na število volilnih upravičencev. Ustavno sodišče je o enakem vprašanju že odločalo s sklepom. št. U-I-128/92. V navedeni zadevi so pobudniki izpodbijali ustavnost oblikovanja volilnih okrajev, češ da zaradi velikih razlik v njihovi velikosti krši načelo enake volilne pravice. Ustavno sodišče pobude ni sprejelo, v obrazložitvi pa je navedlo: "Različna velikost volilnih okrajev (celo v razmerju 1:3) ne krši načela enake volilne pravice, ker se volilni rezultati kandidatnih list izračunavajo po volilnih enotah, med katerimi so razlike v velikosti minimalne, in ne po volilnih okrajih. Ni važno, ali je bil glas za določeno kandidatno listo oddan v majhnem ali velikem volilnem okraju znotraj volilne enote - vsi ti glasovi se seštevajo in imajo torej pri izračunavanju volilnega izida za posamezno kandidatno listo (koliko mandatov je osvojila) vsi ti glasovi povsem enako težo.... Volilni izid po posameznih volilnih okrajih vpliva le na to, kateri izmed kandidatov neke kandidatne liste, ki je v volilni enoti npr. osvojila enega izmed skupno enajstih mandatov, je izvoljen. Mandat je bil osvojen z glasovi, ki so bili za to kandidatno listo oddani v vseh enajstih volilnih okrajih, v vsakem praviloma za drugega kandidata - izvoljen pa ni tisti, ki je med njimi dobil absolutno največje število glasov (le ob taki ureditvi bi morali biti volilni okraji enako veliki), temveč tisti, ki je v svojem okraju dobil večji delež (odstotek) glasov kot drugi kandidati iz iste kandidatne liste v drugih okrajih. Pri tem pravilu, ki je določeno v drugem odstavku 91. člena ZVDZ, imajo torej načeloma enake možnosti za izvolitev kandidati v majhnih in velikih okrajih in niso eni ali drugi (in s tem njihovi volivci) niti privilegirani niti diskriminirani... Poslanec je izvoljen z glasovi v vseh enajstih volilnih okrajih, ne le v svojem." Iz navedenega sklepa Ustavnega sodišča je razvidno, da je sodišče presojalo pobudo tako z vidika morebitne kršitve aktivne kot pasivne volilne pravice. Pobudnik v konkretni zadevi navaja, da je v večjem volilnem okraju treba prepričati več volivcev, porabiti več sredstev in podobno. To je sicer res, vendar te okoliščine ne pomenijo posega v načelo enake volilne pravice. Razen tega pa uresničevanje pasivne volilne pravice predpostavlja, da vsak, ki sicer ima pravico biti voljen (pasivno volilno pravico), lahko tudi kandidira. Postopke kandidiranja pa natančno določa ZVDZ. Okoliščine, ki jih navajajo pobudniki, ne kršijo načela enake pasivne volilne pravice, ki je v tem, da ima vsak poslovno sposoben polnoleten slovenski državljan ne glede na osebne okoliščine pravico biti voljen.

12.V proporcionalnem volilnem sistemu, ki se uporablja tudi v Republiki Sloveniji, volivci glasujejo o listah, ki jih določijo politične stranke oziroma volivci (v nadaljevanju Predlagatelji). Predlagatelji določijo tudi vrstni red posameznih kandidatov na listi (če predstavlja država eno volilno enoto) ali listah po posameznih volilnih enotah (če je država razdeljena na več volilnih enot). Volivci glasujejo o listi (listah) v celoti in praviloma nimajo vpliva na izvolitev posameznega kandidata. Na volitvah pridobljeni mandati se dodelijo kandidatom po vrstnem redu, kot so določeni na listi. Nekatere pravne ureditve, med njimi tudi Ustava, določajo, da morajo imeti volivci (odločilen) vpliv tudi na izvolitev posameznih kandidatov z list. To se dosega predvsem z možnostjo oddaje glasu tudi posameznemu kandidatu(om), ki ga volivec preferira (t. i. preferenčni glas). Za omogočanje vpliva volivcev na izvolitev posameznega kandidata z liste pa ZVDZ ne določa sistema preferenčnega glasu, temveč določa, da mora predlagatelj razporediti kandidate po posameznih volilnih okrajih znotraj posamezne volilne enote (drugi odstavek 51. člena). Tako je tudi glasovnica sestavljena tako, da je ob imenu posamezne liste zapisano tudi ime kandidata te liste v konkretnem volilnem okraju. Po drugem odstavku 91. člena ZVDZ so z liste kandidatov izvoljeni kandidati po vrstnem redu dobljenega deleža glasov v skupnem številu glasov v volilnem okraju. Tako je izvoljen tisti, ki je v svojem okraju dobil večji delež (odstotek) glasov kot drugi kandidati z iste kandidatne liste v drugih okrajih. Oblikovanje volilnih okrajev in razporeditev posameznih kandidatov naj bi omogočalo predvsem vpliv volivcev na izvolitev posameznega kandidata z iste liste, čeprav posledično vodi tudi do tekmovanja med kandidati z iste liste.

Zato je tudi razporeditev kandidatov v volilne okraje pristojnost predlagatelja liste. Katerega kandidata bo razporedil v določen volilni okraj in zakaj, ocenjuje predlagatelj. Pri tem najbrž izhaja predvsem iz ocene kolikšno podporo uživata politična stranka in kandidat med volivci v konkretni volilni enoti. Ali je takšna ureditev vplivanja volivcev na izvolitev konkretnega kandidata najustreznejša, ni ustavnopravno vprašanje. Zato tudi sama razporeditev kandidata v posamezni volilni okraj, ki jo opravi predlagatelj, ne krši načela enake pasivne volilne pravice. Pri tem mora predlagatelj vedno upoštevati prvi odstavek 43. člena ZVDZ, tj. kandidate mora določiti po postopku, določenem z njegovimi pravili in s tajnim glasovanjem. Zato je pobuda tudi v tem delu očitno neutemeljena.

C.

13.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - ZUstS) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj.

P r e d s e d n i ca

dr. Dragica Wedam Lukić

20. člen ZVDZ se glasi: "(1)Za volitve poslancev državnega zbora se oblikuje osem volilnih enot. V vsaki volilni enoti se voli enajst poslancev. (2)Volilne enote se oblikujejo v skladu z načelom, da se en poslanec voli na približno enako število prebivalcev. (3)Pri oblikovanju volilnih enot in volilnih okrajev je treba upoštevati geografsko zaokroženost ter skupne kulturne in druge značilnosti teh. (4)Volilni okraj lahko obsega območje ene občine, območje dveh ali več občin, ali območje dela občine. (5)Vsaka volilna enota se razdeli na enajst volilnih okrajev, tako da je v vsakem volilnem okraju približno enako število prebivalcev. V vsakem volilnem okraju se glasuje za enega kandidata. (6)Za volitve poslancev italijanske oziroma madžarske narodne skupnosti se na območjih, kjer ti skupnosti živita, oblikujeta posebni volilni enoti." 3. člen ZDVEDZ se glasi: "V vsaki volilni enoti iz prvega odstavka prejšnjega člena se določi enajst volilnih okrajev, ki obsegajo območje ene ali dveh občin oziroma dele območij občine." 4. člen ZDVEDZ pa določa območja volilnih enot in volilnih okrajev ter njihove sedeže.