15. 9. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopkih za preizkus pobude Tadeja Rajglja, Kranj, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška družba Završek & Šnajder, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 15. septembra 2022

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. točke prvega odstavka 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 142/20 in 88/21), kolikor se nanaša na visokošolske zavode in študentske domove, se zavrne.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti:

– 11. in 12. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni Iist RS, št. 152/20);

– 11. in 12. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni Iist RS, št. 181/20);

– 11. in 12. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni Iist RS, št. 183/20, 190/20 in 195/20);

– 8. in 9. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni Iist RS, št. 204/20, 2/21 in 5/21);

– 8. in 9. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni Iist RS, št. 9/21);

– 8. in 9. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni Iist RS, št. 12/21, 14/21 in 15/21);

– 5. in 6. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 20/21, 25/21 in 27/21);

– druge alineje, kolikor se nanaša na visokošolske zavode, in tretje alineje prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 30/21, št. 35/21, 40/21 in 43/21);

– 8. in 9. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 47/21);

– druge alineje, kolikor se nanaša na visokošolske zavode, in tretje alineje prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 53/21 in 60/21)

se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

Pobudnici in pobudniki v tej zadevi (v nadaljevanju pobudniki) so študentje različnih fakultet. V uvodu pobude navajajo, da izpodbijajo 39. člen Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) in Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih, ne da bi ga konkretno določili. Iz obrazložitve pobude izhaja, da 39. členu ZNB pobudniki dejansko nasprotujejo le v delu, v katerem se nanaša na prepoved zbiranja v visokošolskih zavodih in študentskih domovih, in da izpodbijajo vse odloke Vlade, s katerimi je bilo v obdobju od razglasitve epidemije nalezljive bolezni COVID-19 na območju Republike Slovenije v oktobru 2020 pa do konca veljavnosti ukrepov prepovedi zbiranja v visokošolskih zavodih in študentskih domovih začasno prepovedano zbiranja ljudi v teh institucijah. Glede na to je Ustavno sodišče štelo, da pobudniki izpodbijajo 3. točko prvega odstavka 39. člena ZNB, kolikor se nanaša na visokošolske zavode in študentske domove, ter v izreku navedene določbe odlokov Vlade. Pobudniki zatrjujejo, da je izpodbijana ureditev v neskladju z 2. in 3. členom, drugim odstavkom 14. člena ter 21., 35., 36., 42., 57., 58. in 153. členom Ustave. Odloki naj bi bili tudi v neskladju s 6. členom Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14, 75/16 in 65/17 – ZViS).

B.

Po drugem odstavku 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) Ustavno sodišče pobudo zavrne, če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja. Ko gre za oceno ustavnosti zakona oziroma oceno ustavnosti ali zakonitosti podzakonskega predpisa, sprejme pobudo za začetek takega postopka Ustavno sodišče torej le tedaj, če bo lahko na njeni podlagi odločilo o pomembnem ustavnopravnem vprašanju. Po oceni Ustavnega sodišča pobuda ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj.

3.Bistveno, kar očitajo pobudniki 3. točki prvega odstavka 39. člena ZNB, je, da ne pomeni zadostne zakonske podlage za odreditev vladnih ukrepov o začasni prepovedi zbiranja ljudi v visokošolskih zavodih in študentskih domovih. O ustavnosti 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB z vidika, ali pomeni zadostno zakonsko podlago za ukrepe, ki jih lahko sprejme Vlada na njeni podlagi, je Ustavno sodišče že odločalo. Z odločbo št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21) je presodilo, da je 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB, s katero se daje Vladi pooblastilo za sprejetje ukrepov, s katerimi se izvorno posega v človekovo pravico do zbiranja in združevanja iz prvega in drugega odstavka 42. člena Ustave, v neskladju s tretjim odstavkom 42. člena Ustave, ker ne določa zadostne vsebinske podlage za izvrševanje takšnega pooblastila (1. točka izreka ter 91. do 96. točka obrazložitve). V odločbi št. U-I-445/20, U-I-473/20 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 167/21) je ugotovilo tudi to, da 3. točka prvega odstavka 39. člena ZNB ne pomeni zadostne vsebinske podlage za podelitev pooblastila Vladi, da sprejema ukrepe, s katerimi se posega v človekovo pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave, in je zato tudi v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave (32. točka obrazložitve). Odločanje o skladnosti 3. točke prvega odstavka 39. člena ZNB z Ustavo še posebej z vidika, ali pomeni ta zakonska določba zadostno podlago za sprejetje ukrepov o začasnem zaprtju visokošolskih zavodov in študentskih domov, kolikor tudi ti ukrepi pomenijo izvoren poseg v kakšno človekovo pravico in temeljno svoboščino, tako ne dosega pomembnosti v smislu drugega odstavka 26. člena ZUstS. Zato je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrnilo (1. točka izreka). Pri tem se ni opredeljevalo do vprašanja, ali so sploh izkazane procesne predpostavke za presojo pobude v tem delu.

4.Vsi v 2. točki izreka tega sklepa navedeni odloki Vlade, razen zadnje navedenega, so prenehali veljati že pred vložitvijo pobude. Tudi zadnje navedeni odlok Vlade je nehal veljati le nekaj dni po vložitvi pobude. Če se izpodbija predpis, ki v času vložitve zahteve ali pobude ne velja več, oziroma, če izpodbijani predpis med postopkom pred Ustavnim sodiščem preneha veljati, Ustavno sodišče v skladu s 47. členom ZUstS odloči o njegovi ustavnosti oziroma zakonitosti, če so izkazani pogoji iz prvega odstavka 47. člena ZUstS, tj., če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti in nezakonitosti. Gre za obstoj t. i. pravovarstvene potrebe za presojo ne več veljavnega predpisa. Obstoj takšnih posledic, če gre za predpis, ki ne velja več že ob vložitvi pobude, mora pobudnik izkazati že v pobudi (drugi odstavek 24.b člena ZUstS v zvezi s peto alinejo prvega odstavka istega člena in deveto alinejo 1. točke II. poglavja priloge Poslovnika (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20 – v nadaljevanju Poslovnik) v zvezi z drugim odstavkom 34. člena Poslovnika). Če gre za predpis, ki preneha veljati med postopkom pred Ustavnim sodiščem, pa mora obstoj navedenih posledic pobudnik izkazati v odgovoru na poziv Ustavnega sodišča, naj izkaže te posledice.

5.V obravnavani zadevi Ustavno sodišče ni posebej ugotavljalo, ali so pobudniki v pobudi izkazali, da niso bile odpravljene posledice protiustavnosti in nezakonitosti že v času vložitve pobude ne več veljavnih odlokov, niti ni pobudnikov pozivalo, naj izkažejo, da niso bile odpravljene posledice protiustavnosti in nezakonitosti odloka, ki je nehal veljati med postopkom pred Ustavnim sodiščem. Škodljivih posledic, ki so pobudnikom morebiti nastale zaradi prepovedi zbiranja ljudi v visokošolskih zavodih in študentskih domovih, namreč tudi s sprejetjem morebitne odločitve Ustavnega sodišča o protiustavnosti izpodbijanih predpisov že po naravi stvari ne bi bilo mogoče odpraviti. Zato pobudniki pravovarstvene potrebe za presojo izpodbijanih predpisov ne morejo izkazati.

6.Vsebinske presoje ustavnosti izpodbijanih odlokov pobudniki tudi ne morejo doseči s sklicevanjem na to, naj Ustavno sodišče te odloke obravnava na podlagi t. i. doktrine precedenčnosti. V zvezi s predpisi, ki po naravi stvari veljajo le kratek čas in se kot takšni izmikajo ustavnosodni presoji ter je razumno mogoče pričakovati, da se bodo ponovili, je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da je pod določenimi pogoji sicer mogoče odstopiti od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS, po katerem je presoja neveljavnih predpisov mogoča le v primeru, da pobudniki za to izkazujejo t. i. pravovarstveno potrebo. Iz ustavnosodne presoje tako izhaja, da je to izjemo mogoče utemeljiti v primeru obstoja posebej izraženega javnega interesa po vsebinski presoji ne več veljavnih določb predpisov. Ta je po stališču Ustavnega sodišča podan, če pobuda odpira posebej pomembna precedenčna ustavnopravna vprašanja sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti.[1] Vendar pa takšni pogoji v tej zadevi niso izpolnjeni.

7.Ustavnemu sodišču se v zvezi s tem niti ni treba opredeliti do tega, ali so vprašanja o ustavnosti začasnega zaprtja visokošolskih zavodov in študentskih domov, ki se zastavljajo v tej zadevi, posebno pomembna precedenčna ustavnopravna vprašanja. Izpolnjen ni namreč že drugi pogoj, ki lahko utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS, in sicer pogoj, da je po razumni oceni mogoče pričakovati, da se bo posebno pomembno precedenčno vprašanje lahko ponovilo v aktu enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejetim v prihodnosti.

8.Vse od konca aprila 2021, ko je nehal veljati zadnji Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih, se splošno zaprtje visokošolskih zavodov in študentskih domov ni več ponovilo. To stanje traja že več kot eno leto, čeprav je bil virus SARS-CoV-2 ves ta čas prisoten v Republiki Sloveniji in so bili v bolj ali manj intenzivni obliki v državi ves ta čas v veljavi številni ukrepi, s katerimi se je poskušalo preprečiti oziroma zajeziti širjenje virusa SARS-CoV-2. Glede na to Ustavno sodišče ocenjuje, da po razumni oceni ni več mogoče pričakovati, da bo Vlada širjenje virusa SARS-CoV-2 v visokošolskih zavodih in študentskih domovih še vedno poskušala zamejiti s tako strogimi ukrepi, kot so izpodbijani v tej zadevi. Zato je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih odlokov zavrglo (2. točka izreka).

C.

9.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

dr. Rok Čeferin Podpredsednik

Gre za doktrino precedenčnosti oziroma doktrino obstoja izjemne pravovarstvene potrebe. Ustavno sodišče jo je razvilo v odločbi št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20, in OdlUS XXV, 17), 43. točka obrazložitve, in jo nato uporabilo še v odločbah št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20, in OdlUS XXV, 18), 27. točka obrazložitve, št. U-I-79/20, 61. do 65. točka obrazložitve, št. U-I-445/20, U-I-473/20, 16. in 17. točka obrazložitve, št. U-I-155/20 z dne 7. 10. 2021 (Uradni list RS, št. 178/21), 10. in 11. točka obrazložitve, ter št. U-I-210/21 z dne 29. 11. 2021 (Uradni list RS, št. 191/21), 11. in 12. točka obrazložitve.