Jedro

Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka po četrtem odstavku 135. člena ZUP in 28. členu ZIN temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi po uradni dolžnosti, zaradi odsotnosti javnega interesa ni več potrebno. Tak sklep torej ne pomeni meritorne odločitve o zahtevku stranke in ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Ob izdaji navedenega sklepa ostane pravna situacija nespremenjena, saj inšpektor ne poseže v pravni položaj zavezanca in drugih oseb in v izreku tega sklepa ničesar ne ugotavlja, niti ne nalaga in tudi ne zavrača kakšnega zahtevka. Zato posledično tak sklep o ustavitvi postopka ne predstavlja akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, s katerim se odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

Pritožnica lahko svoj zasebni interes v zvezi z varovanjem pravic in koristi, ki se nanašajo na ukrepe zmanjšanja emisij hrupa na njeno nepremičnino uveljavlja v za to namenjenem sodnem postopku pred sodiščem splošne pristojnosti. Inšpekcijski postopek namreč ni namenjen reševanju sporov med strankami.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijan sklep.

II. Tožeča stranka je dolžna v roku 15 dni od vročitve tega sklepa stranki z interesom povrniti stroške tega postopka v višini 382,50 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožničino tožbo zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka, št. 06122-3942/2018-9 z dne 30. 11. 2018, in sklep o zavrženju pritožbe zoper sklep o ustavitvi postopka, št. 06122-3942/2018-13 (39277) z dne 4. 2. 2019, ter na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo tožničino tožbo zoper sklep o zavrnitvi priznanja statusa stranske udeležbe v inšpekcijskem postopku, št. 06122-3942/2018-8 (39277) z dne 20. 11. 2018. 2. V obrazložitvi sodišče prve stopnje navaja, da je bilo treba tožbo zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka, št. 06122-3942/2018-9 z dne 30. 11. 2018, zavreči, saj na podlagi ustaljene sodne prakse Vrhovnega sodišča sklep o ustavitvi postopka ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Enako pa velja tudi za sklep o zavrženju pritožbe, vložene zoper sklep o ustavitvi postopka, saj tudi ta ne oblikuje in ne spreminja pravnega položaja oseb oziroma ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev, zato tožnica tudi tega sklepa v upravnem sporu ne more izpodbijati. V zvezi s tožbo, s katero tožnica izpodbija sklep o zavrnitvi priznanja statusa stranske udeležbe v inšpekcijskem postopku, št. 06122-3942/2018-8 (39277) z dne 20. 11. 2018, pa je sodišče prve stopnje ugotovilo, da tožnica ne izkazuje več pravnega interesa za vodenje upravnega spora po tej tožbi, saj ne uveljavlja svoje pravice ali pravne koristi. Tožnica si svojega položaja zaradi ustavitve postopka tudi ne more več izboljšati, saj kot oseba, ki zatrjuje, da je stranski udeleženec, ustavitve inšpekcijskega postopka, ki se vodi po uradni dolžnosti, ne more preprečiti in zato tudi ne more take odločitve izpodbijati s tožbo.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper navedeni sklep vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da je odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju obeh tožb nepravilna, saj je v nasprotju z odločitvijo Ustavnega sodišča v zadevi Up-2411/06 z dne 22. 5. 2008, kjer je Ustavno sodišče zavzelo stališče, da tudi izdaja sklepa o ustavitvi postopka pomeni ukrep inšpektorja, ki lahko poseže v pravice, dolžnosti ali pravne koristi posameznika, ki uveljavlja stransko udeležbo. Meni, da je sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka take vrste akt, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu, saj je javnopravni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, in je tudi vsebinska odločitev, s katero je bil postopek končan, ker ga skladno s 28. členom Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) inšpektor lahko izda le, če v postopku ugotovi, da zavezanec ni storil kršitve gradbenih predpisov. S takšno vsebinsko odločitvijo je bilo poseženo v njen pravni interes, saj ji je bila odvzeta možnost varovati pravice, ki ji gredo po predpisih o graditvi kot lastnici neposredno meječe stavbe. Poseženo pa je bilo tudi v javni interes in v njene pravice iz 22., 23., 33. in 67. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS). Sklep o ustavitvi postopka z dne 30. 11. 2018 pa je tudi nezakonit in materialno pravno napačen. Glede zavrženja tožbe zoper sklep o nepriznanju pravice do stranske udeležbe pa navaja, da je pravni interes izkazala, saj je s pravočasnimi pravnimi sredstvi izpodbijala tudi sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka in je prav zato utemeljena tudi njena tožba zoper sklep o nepriznanju stranske udeležbe. Meni pa tudi, da sodišče prve stopnje pri svojem odločanju v zvezi s to tožbo ne bi smelo upoštevati sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka, saj bi bil v primeru priznanja njene stranske udeležbe izid inšpekcijskega postopka lahko drugačen, ker bi inšpektor moral upoštevati tudi dokaze, ki bi jih predložila.

4. Toženka na pritožbo ni odgovorila.

5. Stranka z interesom v odgovoru na pritožbo navaja, da je odločitev sodišča prve stopnje v izpodbijanem sklepu pravilna in v skladu z ustaljeno in obsežno sodno prakso, zato predlaga, da Vrhovno sodišče pritožbo zavrne kot neutemeljeno in potrdi izpodbijani sklep v celoti. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

**K I. točki izreka:**

6. Pritožba ni utemeljena.

7. V obravnavani zadevi je sporno, ali je sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka, v katerem je gradbeni inšpektor na pobudo tožnice obravnaval sum neskladne gradnje terase v prvem nadstropju in odprtine na podstrešju, skozi katero je mogoč dostop na ravno streho na parceli št. 1111 k. o. ..., v lasti zavezanca A. A., lahko predmet upravnega spora ter če pritožnica izkazuje pravni interes za presojo pravilnosti in zakonitosti sklepa, s katerim ji je bila zahteva za udeležbo v navedenem inšpekcijskem postopku zavrnjena.

8. Po 2. členu ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Upravni akt je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

9. Odločitev prvostopenjskega sodišča, da izpodbijani sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ni upravni akt oziroma drug akt, ki ga je dopustno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1), je po presoji Vrhovnega sodišča pravilna in zakonita. Taka je tudi ustaljena upravnosodna praksa Vrhovnega sodišča.1

10. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka po četrtem odstavku 135. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in 28. členu ZIN namreč temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi po uradni dolžnosti, zaradi odsotnosti javnega interesa ni več potrebno. Tak sklep torej ne pomeni meritorne odločitve o zahtevku stranke in ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako pa tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Ob izdaji navedenega sklepa ostane pravna situacija nespremenjena, saj inšpektor ne poseže v pravni položaj zavezanca in drugih oseb in v izreku tega sklepa ničesar ne ugotavlja, niti ne nalaga in tudi ne zavrača kakšnega zahtevka. Zato posledično tak sklep o ustavitvi postopka ne predstavlja akta iz drugega odstavka 2. člena ZUS-1, s katerim se odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

11. Ker je inšpektor s tem procesnim sklepom torej ustavil inšpekcijski upravni postopek, ki se je vodil zoper A. A., ker je ocenil, da ni javnega interesa za njegovo vodenje oziroma nadaljevanje, s tem aktom ni bilo odločeno o zahtevi (ali interesu) A. A. kot stranke tega postopka, prav tako pa ne o zahtevku ali interesu pritožnice kot potencialne stranske udeleženke v tem postopku. Zato tudi pritožnica kot morebitna stranska udeleženka v tem postopku z odločitvijo inšpektorja o ustavitvi postopka ne more biti prizadeta v svojem pravnem položaju. Prvostopenjsko sodišče je zato tožbo zoper sklep o ustavitvi postopka na podlagi 4. točke 36. člena ZUS-1 utemeljeno zavrglo.

12. Po navedenem in v zvezi s tem je zato neutemeljeno sklicevanje pritožnice na odločbo Ustavnega sodišča v zadevi Up-2411/06 z dne 22. 5. 2008. Res je, da je Ustavno sodišče v omenjeni zadevi zavzelo stališče, da tudi izdaja sklepa o ustavitvi inšpekcijskega postopka lahko pomeni ukrep inšpektorja, ki poseže v pravice, dolžnosti ali pravne koristi posameznika, vendar pa je bila ta odločitev Ustavnega sodišča vezana na specifično dejansko stanje presojanega primera, ki pa ni primerljivo z dejanskim stanjem v obravnavanem primeru. V zadevi Up-244/06, ki jo je presojalo Ustavno sodišče, namreč prvostopenjski inšpekcijski organ v postopku sploh ni ugotavljal, ali je pritožnik izpolnjeval pogoje za stranskega udeleženca v postopku inšpekcijskega nadzorstva. Posledično je bila z zavrženjem pritožnikove pritožbe zaradi molka organa in z odločbami, ki so to odločitev potrdile, ter v odsotnosti izdaje sklepa o ustavitvi postopka pritožniku odvzeta možnost, da bi sodeloval v postopku, s tem pa je bila pritožniku kršena pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. V obravnavanem primeru pa je pritožnica v inšpekcijskem postopku zahtevala, da se ji prizna status stranske udeleženke, njen predlog pa je bil dokončno zavrnjen, ker je inšpekcijski organ ugotovil, da ne izpolnjuje pogojev za stransko udeležbo v inšpekcijskem postopku. To odločitev pa je potrdil tudi drugostopenjski organ. Zato zadeva Up 2411/06 še toliko bolj ni primerljiva z obravnavano zadevo.

13. Prvostopenjsko sodišče je tudi pravilno presodilo, da pritožnica, zaradi ustavitve inšpekcijskega postopka, v katerega je želela vstopiti, ne izkazuje več pravnega interesa za presojo pravilnosti in zakonitosti sklepa o zavrnitvi udeležbe v inšpekcijskem postopku, saj si tudi z morebitnim uspehom v tem upravnem sporu ne bi mogla izboljšati svojega pravnega položaja.

14. Na podlagi četrtega odstavka 24. člena ZIN ima položaj stranke v inšpekcijskem postopku le zavezanec, ne pa tudi vlagatelj pobude. Po določbi prvega odstavka 43. člena ZUP pa ima pravico udeleževati se inšpekcijskega postopka tudi oseba, ki izkaže, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi, torej oseba, ki izkaže, da so z ukrepom inšpekcijskega nadzorstva prizadete njene pravice ali pravne koristi. Zato tudi če bi pritožnica v tem smislu izkazala svoj pravni interes za vstop v predmetni inšpekcijski postopek (da ukrep inšpekcijskega nadzorstva posega v njene pravice ali pravne koristi), v obravnavanem primeru do tega posega zaradi ustavitve postopka sploh ni moglo priti. Glede na navedeno vsebinska obravnava predmetne tožbe ne bi mogla privesti do izboljšanja njenega položaja, zato je po presoji Vrhovnega sodišča pravilna in zakonita tudi odločitev o zavrženju pritožničine tožbe zoper sklep o zavrnitvi zahteve za udeležbo v postopku inšpekcijskega nadzora.

15. Neutemeljene so tudi pritožbene navedbe, da je bila pritožnici z izpodbijanimi sklepi odvzeta zadnja možnost varovati pravice, ki ji gredo po predpisih o graditvi kot lastnici neposredno meječe stavbe. Pritožnica za take trditve ni navedla pravne podlage. Poleg tega lahko pritožnica svoj zasebni interes v zvezi z varovanjem pravic in koristi, ki se nanašajo na ukrepe zmanjšanja emisij hrupa na njeno nepremičnino uveljavlja v za to namenjenem sodnem postopku pred sodiščem splošne pristojnosti. Inšpekcijski postopek namreč ni namenjen reševanju sporov med strankami.2

16. Glede pritožbenega očitka kršitve ustavnih pravic iz 22., 23., 33. in 67. člena Ustave RS pa Vrhovno sodišče ugotavlja, da tožnica ne konkretizira vsebine zatrjevanih kršitev, ampak z njimi zgolj izraža posplošeno nestrinjanje z odločitvijo sodišča prve stopnje. Njen očitek je torej vsebinsko nekonkretiziran, zato se Vrhovno sodišče do njega ne more opredeliti.

17. Ker pritožbene navedbe niso utemeljene in niso podani razlogi, na katere mora sodišče paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v zvezi z 82. členom ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

**K II. točki izreka:**

18. Odločitev o stroških pritožbenega postopka, ki jih je priglasila stranka z interesom, temelji na prvem odstavku 154. člena in prvim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, odmerjeni pa so skladno s priloženim stroškovnikom in Odvetniško tarifo (OT), upoštevaje, da gre za neocenljivo zadevo, in sicer v višini: 625 točk za odgovor na pritožbo (4. točka tar. št. 30 OT) in 2 % materialnih stroškov v višini 12,5 točk (11. člen OT). Skupaj je tako Vrhovno sodišče priznalo stranskemu udeležencu 637,5 točk oziroma 382,50 EUR stroškov in jih naložilo v plačilo pritožnici.

1 Sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016, X Ips 40/2016 z dne 23. 11. 2016, I Up 58/2019 z dne 9. 10. 2019, I Up 17/2020 z dne 30. 9. 2020. 2 Tako dr. Erik Kerševan v Inšpekcijski nadzor, razprave, sodna praksa in komentar zakona, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 2016, str. 55.