Jedro

Ker že sodelovanje javnosti samo po sebi ni predpostavka za veljavnost uredbe, je tudi morebitna opustitev pisne navedbe razlogov za obravnavanje uredbe brez pritegnitve javnosti in nasploh opustitev seznanitve javnosti do 28. 11. 2012 brez vpliva na samo veljavnost uredbe.

Če se je pričakovanje izjalovilo, to še ne pomeni, da je bilo ravnanje Agencije protipravno.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

II. Pritožnica sama krije svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Z uvodoma navedeno sodbo je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbeni zahtevek na plačilo 15.948,08 EUR z obrestmi (I. točka izreka) in tožeči stranki naložilo, da toženi stranki povrne 702,27 EUR pravdnih stroškov (II. točka izreka).

2. Zoper takšno sodbo se je zaradi zmotne ugotovitve dejanskega stanja ter napačne uporabe materialnega prava pritožila tožeča stranka. Predlagala je spremembo oziroma razveljavitev izpodbijane sodbe. Priglasila je pritožbene stroške.

3. Toženi stranki je bila pritožba vročena, vendar nanjo ni odgovorila.

4. Pritožba ni utemeljena.

5. Tožeča stranka je od tožene stranke zahtevala plačilo odškodnine v višini 15.948,08 EUR.

6. Trdila je, da je lastnica dveh naprav za proizvodnjo električne energije. Odškodnino je zahtevala zato, ker je po njenem mnenju tožena stranka na protipraven način znižala podporo za gradnjo elektrarn na obnovljive vire. Konkretno, tožena stranka naj bi kršila Poslovnik Vlade RS (ker javnost ni bila povabljena k pripravi uredbe in minister ni pisno obrazložil, zakaj je nujna obravnava gradiva brez javnosti) in zavajala (Javna agencija RS za energijo jo je ustno obvestila, da spremembe cen v letu 2012 niso predvidene). Tožena stranka je temu nasprotovala.

7. Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek zavrnilo z obrazložitvijo, da ni podana protipravnost ravnanja tožene stranke, kot tudi ne vzročna zveza med ravnanjem tožene stranke in škodo, ki naj bi nastala tožeči stranki.

8. Tožeča stranka v pritožbi navaja, da uredba ne sme biti sprejeta mimo vnaprej predpisanega postopka. Ta je lahko predpisan z zakonom ali s poslovnikom vlade. Poslovnik Vlade RS pa naj ne bi dovoljeval ustne obrazložitve ministra za izvedbo nujnega postopka brez sodelovanja javnosti. Iz samega gradiva tudi naj bi ne izhajalo, da gre za nujen ukrep, zaradi česar bi bila upravičena uporaba izjeme iz šestega odstavka 9. člena Poslovnika Vlade RS. Tožena stranka naj bi namerno prikrivala informacije, zato, da se zaradi znižanja podpor ne bi znižale naložbe v sončne elektrarne. Tudi ni želela, da bi potencialni naložbeniki z naložbami pohiteli in tako prehiteli znižanje podpor. Javna agencija RS za energijo (v nadaljevanju Agencija za energijo) naj bi preslepila tožečo stranko, da se cena električne energije v letu 2012 ne bo spremenila. Protispisna naj bi bila ugotovitev sodišča prve stopnje, da je pritožnica izvedela za odgovor Agencije za energijo najprej 23. 11. 2012. Posledično je nepravilna tudi ugotovitev sodišča prve stopnje, da med očitanimi ravnanji in nastalo škodo ni vzročne zveze. Dodaja še, da protipravnost ravnanja naj bi ne bila predpostavka za odškodninsko odgovornost, ker je 131. člen Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) ne navaja kot predpostavke za odgovornost. 9. Pritožba ni utemeljena.

10. O podobnih zadevah je že odločalo VS RS (npr. opr. št. X Ips 433/2014, X Ips 293/2014) in Višje sodišče v Ljubljani (npr. opr. št. I Cpg 775/2017, I Cpg 540/2018, I Cpg 780/2018).

11. Najpomembnejši in najdaljši del pritožbe se nanaša na vprašanje, ali je bilo ravnanje tožene stranke protipravno. Višje sodišče se strinja s sodiščem prve stopnje, da niti ravnanje tožene stranke, niti Agencije E., ni bilo protipravno.

12. Res je, da prvi odstavek 131. člena OZ izrecno ne navaja protipravnost ravnanja kot ene od predpostavk odgovornosti tožene stranke. Vendar prvi odstavek 131. člena OZ ni pravni temelj za odgovornost tožene stranke. Pravni temelj za odločitev o odgovornosti tožene stranke je prvi odstavek 26. člena Ustave RS, ki posebej ureja odgovornost tožene stranke in s tem izključuje uporabo prvega odstavka 131. člena OZ. Omenjeni člen Ustave RS pa izrecno določa, da odgovarja Republika Slovenija za protipravno ravnanje. Domnevni oškodovanec mora zato trditi in dokazati, da je bilo ravnanje tožene stranke protipravno. Sicer pa je razmerje med nedopustnostjo in protipravnostjo jasno. Nedopustno je ravnati protipravno. Kdor ravna protipravno, ravna hkrati na nedopusten način.

13. Pravni temelj za odmero podpore proizvajalcem elektrike v sončnih (fotovoltaičnih) elektrarnah je Uredba o podporah električni energiji, proizvedenih iz obnovljivih virov energije. Uredba je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 37/2009, in nato večkrat spremenjena. Spor se nanaša predvsem na spremembo navedene uredbe, ki je bila objavljena v Uradnem listu RS št. 90/2012 z dne 30. 11. 2012 (v nadaljevanju Uredba št. 90/2012). Sprememba je začela veljati 1. 12. 2012. Z njo so se podpore znižale. Sprememba navedene uredbe je bila na spletni strani Vlade Republike Slovenije objavljena 28. 11. 2012. Prej (v času med 9. 6. 2012 in 1. 12. 2012) so se podpore obračunavale na temelju spremembe uredbe, kot je bila objavljena v Uradnem listu RS št. 43/2012 z dne 8. 6. 2012 (v nadaljevanju Uredba št. 43/2012).

14. Zahtevki tožeče stranke se nanašajo na dve fotovoltaični elektrarni, in sicer v B. in N. Agencija E. je dne 28. 5. 2013 in 4. 6. 2013 izdala odločbi, s katerima je tožeči stranki podelila podporo za 15 let. Podpora ji je bila odmerjena po Uredbi št. 90/2012. Zaradi nižje podpore, kot bi jo lahko prejela po Uredbi št. 43/2012, je tožeča stranka menila, da ji je nastala škoda. Zato je zahtevala od tožene stranke odškodnino v zgoraj navedeni višini.

15. Tožeča stranka je svoj zahtevek utemeljila na dveh medsebojno nepovezanih dejanskih stanjih. Obema je skupno le, da očita toženi stranki protipravno ravnanje, vendar v zvezi z vsakim dejanskim stanjem bistveno drugačno.

16. Najprej je tožeča stranka trdila, da ji je škoda nastala zaradi protipravnega postopanja tožene stranke pri sprejetju Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije. Trdila pa je tudi, da ji je škoda nastala zato, ker jo je Agencija za energijo preslepila z dajanjem nepravilnih podatkov o predvidenih odkupnih cenah električne energije.

Sprejetje uredbe kot razlog za domnevno protipravnosti:

17. Vlada RS ni postopala protipravno pri sprejetju Uredbe o podporah električni energiji, proizvedenih iz obnovljivih virov energije št. 90/2012. Protipravnosti ni, četudi javnosti do sprejetja Uredbe št. 90/2012 (do 28. 11. 2012) ni obvestila o nameravanem sprejetju navedene uredbe.

18. Glede protipravnosti postopanja pri sprejemanju Uredbe št. 90/12 je bila izdana že vrsta odločb VS RS. Npr. odločba opr. št. X Ips 293/2014, v kateri je VS RS presodilo, ali je bilo ravnanje tožene stranke protipravno (glej navedeno odločbo, tč. 12 do 15). VS RS je obrazložilo, da Poslovnik Vlade RS v drugem odstavku 9. člena določa, da predlagatelj predpisa povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi predpisa s splošnim vabilom, kateremu je priložen osnutek predpisa, na spletnih straneh. V skladu s šestim odstavkom 9. člena Poslovnika pa se javnosti ne povabi k sodelovanju pri pripravi predlogov predpisov v primerih, ko po naravi stvari to ni mogoče (ukrepi, ki se sprejemajo po nujnem postopku, ukrepi, ki morajo biti sprejeti in uveljavljeni nemudoma, z določenim začetkom veljavnosti brez predhodne seznanitve javnosti). Nadaljnje izjeme od sodelovanja javnosti določa sedmi odstavek 9. člena Poslovnika. Poslovnik Vlade RS torej po presoji VS RS predvideva, da se v določenih primerih javnosti ne povabi k sodelovanju pri pripravi predlogov predpisov, in tako je bilo tudi v tej zadevi. Protipravnosti ravnanja VS RS pri takšnem postopanju Vlade RS ni ugotovilo.

19. Tožena stranka je v postopku navajala, da je minister predložil gradivo Vladi RS zaradi nujnosti. Takšno ravnanje ministra je bilo v skladu s prvim odstavkom 11a. člena Poslovnika Vlade RS. Da je sodelovanje mogoče izključiti, je že bilo obrazloženo, polje proste presoje je pri tem zelo široko. Če minister ne obrazloži pisno, zakaj je zadeva nujna, tako da sodelovanje javnosti pri obravnavi ni mogoče, minister s tem krši drugi odstavek 11a. člena Poslovnika Vlade RS. Vendar njegova dolžnost obrazložitve obstaja le v razmerju do Vlade RS, ne pa tudi do tretjih, med katere sodi tudi tožeča stranka (tako tudi VSL I Cpg 775/2017, tč. 12). Že zato takšno ravnanje ni bilo protipravno v razmerju do tožeče stranke. Vendar to niti ni edini razlog, zaradi katerega ravnanje resornega ministra niti Vlade RS, ni bilo protipravno.

20. Poslovnik Vlade RS je akt, ki ga sprejme Vlada RS in po pravni hierarhiji aktov ni nadrejen Uredbi št. 90/12. Je organizacijski predpis, ki ureja notranje delovanje Vlade RS kot dela državne uprave in njenih delov. Od tega akta lahko Vlada odstopi z drugim aktom, če je to takšen akt, da ga sprejme sama. Prav takšen akt je bila Uredba št. 90/12. S tem ko jo je Vlada RS sprejela, se je odločila, da sodelovanje javnosti v tej zadevi ni bilo mogoče. Na to je očitno mislilo tudi VS RS v že prej navedeni odločbi, v kateri protipravnega ravnanja tožene stranke pri tem ni ugotovilo.

21. Zgoraj pojasnjeno stališče je tudi v skladu s pravnim mnenjem VS RS v zadevi opr. št. X Ips 433/2014, tč. 24 in 25. VS RS je v tej odločbi, ki se je nanašala na sprejetje Uredbe št. 90/2012, še dodatno obrazložilo, zakaj izključitev javnosti pri sprejemanju podzakonskih predpisov (9. člen in nasl. Poslovnika Vlade RS) ne vodi do njegove protipravnosti. Presodilo je, da osebno in vsakokratno seznanjanje določenih adresatov (naslovnikov norme) ni ne konkretni namen ne vsebina takega postopka. Obrazložilo je še tole: _"temeljna dolžnost Vlade in drugih organov izvršne veje oblasti [je], da s ciljem učinkovitega varstva javnega interesa sprejemajo podzakonske predpise, posamične akte in druge ukrepe, za to pa imajo tudi potrebno demokratično legitimacijo in odgovornost. Postopek, ki omogoča sodelovanje javnosti pri oblikovanju predpisov, je lahko koristen za večjo kakovost njihove vsebine in pridobitev potrebnih informacij za vrednotenje njihovih posledic, vendar pa ne sme ovirati navedene temeljne funkcije organov izvršne veje oblasti. Celo nasprotno - do neustavnosti ureditve sodelovanja javnosti pri sprejemanju podzakonskih predpisov bi prišlo v primeru, če za varstvo javnega interesa zaradi tovrstnih procesnih omejitev Vlada ne bi mogla pravočasno reagirati z ustrezno spremembo podzakonskega predpisa. Tudi zato opustitev takega postopka ne pomeni ne neustavnosti in ne nezakonitosti Uredb ..."_. 22. Ker že sodelovanje javnosti samo po sebi ni predpostavka za veljavnost uredbe, je tudi morebitna opustitev pisne navedbe razlogov za obravnavanje uredbe brez pritegnitve javnosti in nasploh opustitev seznanitve javnosti do 28. 11. 2012 brez vpliva na samo veljavnost uredbe.

23. Pritožnica navaja, da naj bi tožena stranka ne želela, da bi se morebitni investitorji pravočasno seznanili z morebitno spremembo uredbe. Kot dokaz navaja pripravljalno vlogo tožene stranke z dne 9. 3. 2018. Tudi s takšno navedbo tožeča stranka ne more biti uspešna. Tožeča stranka namreč iz te pripravljalne vloge navaja le, kar gre njej v korist. Izpustila pa je pojasnilo za energijo pristojnega ministrstva, da so razmere na trgu omogočale špekulacijo investitorjev (česar pritožnica ne izpodbija) in da je to (upravičeno) morala preprečiti.

Ravnanje Agencije E. kot razlog za domnevno protipravnost:

24. Agencija nikoli ni dala nobenega jamstva, da se podpore ne bodo znižale; na vprašanje tožeče stranke je odgovorila, da to ni predvideno in ne, da se ne bo dogodilo. Izrazila je torej pričakovanje, zagotovila pa s tem ni še ničesar. Če se je pričakovanje izjalovilo, to še ne pomeni, da je bilo ravnanje Agencije protipravno.

25. Povsem mimo ugotovitev sodišča prve stopnje je pritožbena navedba, da naj bi bila Agencija E. že oktobra 2012 seznanjena s spremembami uredbe, najkasneje pa 17. 11. 2012. Takrat je bila lahko kvečjemu seznanjena s predlogom Uredbe št. 90/2012, saj je bila uredba sprejeta šele 28. 11. 2012. Če je bila seznanjena z vsebino predloga te uredbe, pa to še ne pomeni, da je vedela, kdaj bo takšna uredba sprejeta oziroma da bo uredba sprejeta še v letu 2012. Zakaj konkretno bi Agencija E., ki je samostojna pravna oseba, ločena od Vlade Republike Slovenije (nasprotni pritožbeni očitki so neutemeljeni, prim. šesti odstavek 2. člena Zakona o javnih agencijah in https://www.agen-rs.si/o_agenciji), kaj takšnega sploh lahko predvidevala, tožeča stranka v pritožbi tudi ni pojasnila.

26. Ker tožena stranka v postopku sprejemanja Uredbe št. 90/12 ni ravnala protipravno, je brez vsakega temelja očitek, da je ravnala špekulativno. Ne glede na to bo višje sodišče odgovorilo še na te očitke tožeče stranke.

27. Da je tožena stranka želela, da pridobi "čim več elektrike za čim manj denarja" je pravno pravilno ravnanje. Tožena stranka je kot pravna oseba javnega prava zavezana k gospodarnemu ravnanju s svojim denarjem. Nanjo lahko letijo upravičeni očitki šele, če ne ravna tako. Sicer pa višje sodišče verjame, da želi gospodarno ravnati s svojim denarjem tudi tožeča stranka. Če ne bi bilo tako, tega postopka ne bi bila nikoli začela, ne glede na to, da v njem ni imela uspeha.

28. Tožena stranka ni nikoli, v nobenem predpisu, jamčila za nespremenljivost podpor; takšnega jamstva ni bilo v takrat veljavnem EZ, niti v katerikoli od obeh uredb. Razkritje načrtov v zvezi z znižanjem podpor dalj časa pred njihovim znižanjem bi lahko pripeljalo do tega, da bi graditelji sončnih elektrarn pospešili njihovo gradnjo (v primerjavi s prvotnimi terminskimi načrti) izključno zato, da bi prišli do višje podpore, kot bi jo sicer lahko prejeli, če bi gradili po prvotnih načrtih. S tem, ko je tožena stranka takšen razvoj preprečila, je zasledovala dovoljene cilje. S tem je višje sodišče odgovorilo na očitke tožeče stranke, ki so se nanašali na namerno zavajanje investitorjev.

29. Ker odgovornost tožene stranke že zaradi pomanjkanja protipravnosti na strani tožene stranke ni podana, za nastale posledice tožena stranka v nobenem primeru ne odgovarja. Višje sodišče se zato do pritožbenih očitkov o (ne)obstoju vzročne zveze med ravnanjem tožene stranke in zatrjevano škodo ni bilo dolžno ukvarjati (prvi odstavek 360. člen ZPP).

30. Glede na navedeno pritožba ni utemeljena. Ker višje sodišče tudi ni našlo kršitev, na katere skladno z drugim odstavkom 350. člena ZPP pazi po uradni dolžnosti, je pritožbo zavrnilo in sodbo sodišča prve stopnje potrdilo (353. člen ZPP).

31. Ker pritožba ni bila uspešna, pritožnica ni upravičena do povrnitve pritožbenih stroškov (prvi odstavek 154. člena ZPP).