Jedro

Glede na dejstvo, da je izvršba uvrščena v posebno poglavje GZ, kot je v posebno poglavje uvrščen inšpekcijski nadzor, je zakonodajalec postopek izvršbe štel za poseben postopek, kot je tudi uporabil terminologijo v drugem in tretjem odstavku 106. člena GZ. Tudi ob uporabi analogije z določbami ZUP, po katerih je postopek izvršbe poseben postopek, urejen v samostojnem poglavju ZUP, postopka izvršbe ni šteti za nadaljevanje in del postopka inšpekcijskega nadzora.

Upravni organ ni povsem prost pri izbiri načina izvršbe. Omejen je namreč z določbo prvega odstavka 285. člena ZUP, ki v skladu s temeljnim načelom varstva pravic strank (tretji odstavek 7. člena ZUP) nalaga tako izbiro načina in sredstva, ki je za zavezanca najmilejše, a se z njim doseže namen izvršbe. Ob upoštevanju teh dveh kriterijev mora upravni organ navesti razloge, s katerimi obrazloži izbiro načina izvršbe.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ), je s sklepom o dovolitvi izvršbe št. 06122-610/2017-18 z dne 1. 10. 2020, v 1. točki izreka odločil, da je odločba gradbenega inšpektorja inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana št. 06122-610/2017-10-35204, z dne 2. 7. 2019, dopolnjena z drugostopenjsko odločbo Ministrstva RS za okolje in prostor št. 0612-189/2019/2 z dne 31. 8. 2020, s katero je bilo zavezancu (tožniku) odrejeno, da mora v roku 30 dni po vročitvi odločbe na lastne stroške na obstoječem objektu skladiščne stavbe A. na zemljišču s parcelno številko 526/22, k.o. ... odstraniti medetažno konstrukcijo iz armiranobetonske plošče v tlorisni izmeri 12,29 m x 3,39 m, nadzidavo v višini od 0,1 m pri pod slemenski legi do 1,4 m pri kolenčnem zidu ter vzpostaviti desno krilo strešine od kapi do pod slemenske lege pod kotom 25', v takem naklonu, kakor je na zahodnem krilu strešine objekta, dne 9. 10. 2019 v 2. točki izreka postala izvršljiva in se dovoljuje njena izvršba. V 2. točki izreka je prvostopenjski organ odločil, da se zavezanca iz 1. točke izreka tega sklepa opozori, da mora do 15. 11. 2020, odrejeno obveznost iz 2. točke odločbe št. 06122-610/2017-10-35204 z dne 2. 7. 2019 izpolniti, sicer bo kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v upravni izvršbi v znesku 10.000 EUR. V 3. točki izreka je prvostopenjski organ odločil, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži izvedbe izvršbe, v 4. točki izreka pa, da bo o morebitnih stroških izvršilnega postopka odločeno s posebnim sklepom. V obrazložitvi je navedel, da je bilo pri inšpekcijskem ogledu objekta dne 9. 9. 2020 ugotovljeno, da inšpekcijski zavezanec v določenem roku ni izpolnil kar mu je bilo naloženo, zato se dovoljuje izvršba in se določi način izvršbe. Uporabljen je bil ukrep upravne izvršbe s prisilitvijo, saj gre za dejanje, ki ga lahko izvrši samo zavezanec, saj bi izvršba po drugi osebi lahko vplivala na konstrukcijsko stabilnost legalnega dela objekta. Novi rok do 15. 11. 2020 za izpolnitev obveznosti je primeren, saj je odstranitev in vzpostavitev prejšnjega stanja možno opraviti v takem času, v kateremkoli letnem času. Izvršbo s prisilitvijo določa Gradbeni zakon (GZ) v 91. členu.

2. Zoper sklep prvostopenjskega organa je tožnik vložil pritožbo, Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je z odločbo št. 0612-189/2019/5, z dne 17. 6. 2021, napačno ugotovljen datum izvršljivosti 9. 10. 2019 v predzadnji vrstici 1. točke izreka sklepa prvostopenjskega organa nadomestilo s pravilnim datumom 9. 8. 2019, v ostalem pa pritožbo zavrnilo. Drugostopenjski organ je dodatno pojasnil, da izdani sklep o dovolitvi izvršbe pomeni podlago za pričetek izvršbe inšpekcijske odločbe. Izvršljivost inšpekcijske odločbe in datum izvršljivosti upravni organ ugotovi in določi na podlagi določb Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), način izvršbe pa na podlagi določb ZUP in GZ, čeprav je bila inšpekcijska odločba izdana na podlagi določb prej veljavnega Zakona o graditvi objektov (ZGO-1). Sklep o dovolitvi izvršbe in s tem določitev načina izvršbe je bil izdan v času veljavnega GZ. Prvostopenjski organ je uporabil pravilno pravno podlago in uporabil grožnjo z denarno kaznijo v najnižjem predpisanem znesku in svojo odločitev za vrsto zagrožene kazni tudi obrazložil. Predmet sklepa o dovolitvi izvršbe je določitev načina izvršitve inšpekcijske odločitve, če je zavezanec ne izvrši sam do odrejenega datuma. Prvostopenjski organ je odredil izvršbo s prisilitvijo – denarno kaznijo. Kot razlog za izbiro je obrazložil, da gre za dejanje, ki ga lahko izvrši samo zavezanec, saj bi izvršba po drugi osebi lahko vplivala na konstrukcijsko stabilnost legalnega dela objekta. Cilj opredelitve načina izvršbe - grožnja z denarno kaznijo, je odstranitev objekta, ki pomeni obveznost, ki bi jo zavezanec v skladu z določbami inšpekcijske odločbe moral uresničiti že v letu 2019 in je še ni uresničil do izdaje sklepa. Določitev grožnje izvršbe z denarno kaznijo ne pomeni denarne kazni, temveč razlog za čim hitrejšo izvedbo obveznosti. Gradbeni inšpektor odstranitve objekta ni določil po drugih osebah, saj objekt sam in posege vanj najbolje pozna inšpekcijski zavezanec. Ob izvedbi odstranitve delov objekta je tveganje škode za osnovni objekt v primeru izvršbe po drugih osebah, iz navedenih razlogov večje, zato je, upoštevaje dejansko stanje, izbral najprimernejši in najmilejši način izvedbe izvršbe. Uporabo določb GZ je v izvršilnih postopkih opredelila tudi sodna praksa (sodba Upravnega sodišča RS Št. I U 2357/2018-9 z dne 4. 2. 2020).

3. Tožnik se z odločitvijo toženke ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da je bila tožniku z izpodbijanim sklepom o dovolitvi izvršbe naložena v plačilo denarna kazen. Tožnik je šele iz odločbe tožene stranke razbral, da naj bi bila pravna podlaga izpodbijanemu aktu GZ in ne ZGO-1. Upravni organ je uporabil napačno pravno podlago svoji odločitvi, ni moč uporabiti GZ pač pa ZGO-1. Konkretni postopek se je začel po določbah ZGO-1 in ta tudi še teče. Izdaja sklepa o dovolitvi izvršbe je vezana na pravnomočni izvršilni naslov, zato je izvršba nadaljevanje rednega postopka. Ni mogoče odločati po različnih pravnih podlagah v isti zadevi. V vseh postopkih, ki so se pričeli pred uveljavitvijo GZ, je potrebno uporabiti ZGO-1 in ne GZ. Enako je tudi stališče Upravnega sodišča RS iz sodbe št. I U 2044/2017-10 z dne 24. 1. 2019. Prisilna izvršba inšpekcijskih ukrepov, izdanih v skladu z določbami ZGO-1, se opravlja po določbah ZUP, če ZGO-1 ne določa drugače. V predmetni zadevi gre za izvršbo nedenarne obveznosti, ta pa se opravi po drugih osebah, ali s prisilitvijo. Inšpektor ni navedel nobenega odločilnega dejstva v opravičilo izdaje izpodbijanega sklepa z denarno prisilitvijo, ne pa po drugi osebi, zaradi česar se ga ne da preizkusiti in uveljavlja absolutno bistvena kršitev pravil upravnega postopka. Če je mogoče opraviti izvršbo na več načinov in z raznimi sredstvi, se opravi izvršba na tak način in s takim sredstvom, ki sta za zavezanca najmilejša, pa se z njima vendarle doseže namen izvršbe. Glede na obrazložitev prvostopenjski organ z izvršbo po drugih osebah zoper tožnika ni niti poskusil, pač pa mu preprosto izrekel denarno kazen 10.000,00 EUR. Glede na odločbo Ustavnega sodišča RS Up-1092/07 z dne 21. 6. 2017 v konkretnem primeru tudi ne gre za dejanje, ki bi ga lahko opravil samo tožnik. Pogoji za izvršbo s prisilitvijo torej sploh niso izpolnjeni. Izvršba z izrekanjem denarnih kazni je primerna samo takrat, kadar je to edini način s katerim se lahko doseže cilj. Gradbeni inšpektor se je kar vnaprej odločil, da izvršba po drugih osebah ni mogoča. Zakaj naj bi bil tožnik bolj kvalificiran za odstranitev domnevno nelegalne gradnje od druge osebe (gradbenega podjetja) iz izpodbijanega akta ne izhaja. Odločitev za izvršbo s prisilitvijo je povsem samovoljna, je tudi nesorazmerna, saj je odstranitev mogoče doseči z milejšimi sredstvi. Gradbeni inšpektor je določil izvršbo s prisilitvijo, da bi pritožnika denarno kaznoval. Inšpekcijski organ ima na voljo milejši ukrep. V postopku so bile kršene določbe procesnega zakona (izpodbijane odločitve ni mogoče preizkusiti), dejansko stanje ni bilo pravilno ugotovljeno, in nepravilno je bil uporabljen materialni predpis (uporaba GZ namesto ZGO-1). Navedene kršitve je tožnik izpostavil že v pritožbi, na pravilno uporabo materialnega prava pa je toženka dolžna paziti po uradni dolžnosti in ni potrebe, da bi bila v pritožbi na to izrecno opozorjena. Tožnik predlaga, da sodišče izpodbijani akt odpravi in o zadevi meritorno odloči, oziroma podredno, da izpodbijani akt odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženki pa naloži plačilo stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravni spis.

**K I. točki izreka:**

5. Tožba ni utemeljena.

6. V obravnavani zadevi sta sporna uporaba določb ustreznega zakona ter uporaba ustreznega sredstva in načina izvršbe.

7. Sodišče je v okviru tožbe najprej obravnavalo, ali je prvostopenjski organ izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe pravilno oprl na določbe GZ, ki je v času izdaje izpodbijanega sklepa z dne 1. 10. 2020 že bil v veljavi, saj je stopil v veljavo dne 1. 6. 2018. 8. V zvezi s pravilnostjo uporabe ZGO-1 je relevantna predvsem prehodna določba - prvi odstavek 106. člena GZ. Ta določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona, na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1. Vendar pa inšpekcijskega postopka ni ustrezno enačiti s postopkom izvršbe, čemur sledi tudi sodna praksa1. Po terminologiji GZ gre namreč za dve vrsti postopkov, to pa izhaja iz drugega in tretjega odstavka 106. člena GZ, ki naštevata tako inšpekcijske kot postopke izvršbe. Torej je podlaga za razlago, da gre za dva različna postopka, že v gramatikalni razlagi določbe 106. člena GZ.

9. Enak rezultat, da gre za dva postopka, izhaja tudi iz sistematične razlage, ki daje odgovor glede na sestavo pravnega akta, torej, kako je zakonodajalec oblikoval pravna določila v ožje ali širše enote, ki sestavljajo predpis. V zvezi s tem je ugotoviti, da je izvajanje inšpekcijskega nadzora uvrščeno v prvo poglavje 7. dela, izvršba pa v četrto poglavje. Glede na dejstvo, da je izvršba uvrščena v posebno poglavje GZ, kot je v posebno poglavje uvrščen inšpekcijski nadzor, je po mnenju sodišča zakonodajalec postopek izvršbe štel za poseben postopek, kot je tudi uporabil terminologijo v drugem in tretjem odstavku 106. člena GZ. Tudi ob uporabi analogije z določbami ZUP, po katerih je postopek izvršbe poseben postopek, urejen v samostojnem poglavju ZUP, postopka izvršbe ni šteti za nadaljevanje in del postopka inšpekcijskega nadzora.

10. Glede na navedeno je prvostopenjski organ pravilno uporabil 106. člen GZ in posledično tudi 91. člen GZ, ko je izpodbijani sklep o dovolitvi izvršbe (s sklepom o dovolitvi izvršbe se izvršba po uradni dolžnosti začne - 290. člen ZUP) z dne 1. 10. 2020, oprl na določbe GZ.

11. V nadaljevanju pa je sodišče obravnavalo tožbo še v delu, ki se nanaša na vprašanje ali je upravni organ uporabil pravilen način izvršbe za izpolnitev naložene nedenarne obveznosti oziroma ali je ustrezno pojasnil razloge za izbiro sredstva oz. načina izvršbe, tj. izvršbe s prisilitvijo.

12. Izvršbo v upravnem postopku urejajo določbe 282. do 305. člena ZUP. Na podlagi 296. člena ZUP se izvršba za izpolnitev zavezančevih nedenarnih obveznosti opravlja po drugih osebah ali s prisilitvijo. Izvršba s prisilitvijo je urejena v 298. členu ZUP. Prvi odstavek določa, da če je zavezanec dolžan kaj storiti, dopustiti ali kaj trpeti, pa ravna v nasprotju s to obveznostjo, ali če je predmet izvršbe kakšno zavezančevo dejanje, ki ga ne more namesto njega opraviti nihče drug, ali če narava izvršbe to terja, ali če izvršba po drugih osebah ni bila uspešna ali ni primerna, prisili organ, ki opravlja izvršbo, zavezanca k izpolnitvi obveznosti z denarno kaznijo. Skladno z drugim odstavkom tega člena organ, ki opravlja izvršbo, zagrozi najprej zavezancu, da bo uporabil denarno kazen, če ne bo izpolnil svoje obveznosti v danem roku. Odreditev denarne kazni, ki je bila zagrožena s sklepom o dovolitvi izvršbe, zakon veže na okoliščino, da je tudi naknadni, v sklepu o dovolitvi izvršbe postavljen rok za prostovoljno izpolnitev obveznosti iz izvršilnega naslova, potekel brez uspeha.

13. V 296. členu ZUP sta načina izvršbe, tj. izvršba po drugih osebah in izvršba s prisilitvijo, določena alternativno z besedo „ali“. To pomeni, da izvršba po drugih osebah, čeprav je v zakonu navedena na prvem mestu, ne pomeni primarnega načina izvršbe nedenarnih obveznosti, ki bi ga moral upravni organ obvezno uporabiti v primeru, ko zavezanec prostovoljno ne izpolni obveznosti, ki mu je naložena z izvršilnim naslovom.2 Izvršba s prisilitvijo po nasprotnem razlogovanju ne pride v poštev le podrejeno, če prvi način izvršbe ni uspešen, ampak sta oba načina glede na zakonsko besedilo enakovredna.

14. Navedeno pa ne pomeni, da je upravni organ povsem prost pri izbiri načina izvršbe. Omejen je namreč z določbo prvega odstavka 285. člena ZUP, ki v skladu s temeljnim načelom varstva pravic strank (tretji odstavek 7. člena ZUP) nalaga tako izbiro načina in sredstva, ki je za zavezanca najmilejše, a se z njim doseže namen izvršbe. Iz sodne prakse3 izhaja, da mora ob upoštevanju teh dveh kriterijev upravni organ navesti razloge, s katerimi obrazloži izbiro načina izvršbe. Te razloge pa po oceni sodišča vsebujeta tako izpodbijani sklep prvostopenjskega organa, kot tudi odločba drugostopenjskega organa, ki je razloge prvostopenjskega še dopolnila.

15. V izpodbijanem sklepu je prvostopenjski organ utemeljil določitev izvršbe s prisilitvijo s tem, da gre za dejanje, ki ga lahko izvrši samo zavezanec, saj bi izvršba po drugi osebi lahko vplivala na konstrukcijsko stabilnost legalnega dela objekta. Tožnik je temu ugovarjal, in v svojih trditvah navedel, da ne gre za dejanje, ki bi ga lahko opravil samo tožnik. Sodišče tožnikovi navedbi sicer pritrjuje, da gre v primeru odstranitev nezakonito zgrajenih objektov po naravi praviloma za nadomestne storitve4, vendar pa to ne pomeni, da zaradi tega niso izpolnjeni pogoji za izvršbo s prisilitvijo, ki ga je kot enega izmed možnih ukrepov izbral organ. Razloge za odločitev prvostopenjskega organa je dopolnil drugostopenjski z obrazložitvijo, da gradbeni inšpektor odstranitve objekta ni določil po drugih osebah, saj objekt sam in posege vanj najbolje pozna inšpekcijski zavezanec sam, ob izvedbi odstranitve delov objekta, ki jih odreja inšpekcijska odločitev, pa je tveganje škode za osnovni objekt v primeru izvršbe po drugih osebah iz navedenih razlogov večje. Da temu ni tako, tožnik niti pavšalno ne ugovarja.

16. Upravni organ je po oceni sodišča ustrezno obrazložil odločitev o izbranem načinu izvršbe. Sodišče ocenjuje, da je na tej podlagi možen preizkus načina izvršbe, ali je organ pri njegovi izbiri upošteval za zavezanca najmilejši način. V tem delu tudi ne gre pritrditi tožniku, da je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

17. Po presoji sodišča je upravni organ v zadevnem primeru tudi ravnal v korist tožnika, saj je skladno z 285. členom ZUP izbral tak način izvršbe, ki je za tožnika kot zavezanca milejši in s tem ugodnejši, čemur sledi tudi sodna praksa5. V sferi tožnika je, da obveznost, ki mu je bila naložena sam izvrši, s tem omeji stroške izvršitve ter se tudi izogne zagroženi denarni kazni.

18. Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega akta pravilen, ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

19. Ker so se stranke v upravnem sporu odpovedale glavni obravnavi, je Upravno sodišče na podlagi 279.a člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 odločilo na podlagi njunih pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave.

**K II. točki izreka:**

20. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Glej sodbo I U 2357/2018-9 z dne 4. 2. 2020, 7. točka obrazložitve. 2 Glej sodbo I U 1249/2020 z dne 17. 1. 2023, 9. točka obrazložitve. 3 Glej sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 196/2014 z dne 25. 5. 2016 ter sodbi Upravnega sodišča RS II U 66/2019 z dne 20. 10. 2021 in I U 2316/2017 z dne 19. 2. 2019. 4 Glej tudi Kerševan, E. v Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), ur. Kovač, P. in Kerševan, E., Uradni list, 2020, 2. knjiga, str. 846. 5 Glej sodbo I U 276/2012 z dne 24. 5. 2012, 11. točka obrazložitve.