Jedro

ZCes-1 nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v prostor varovalnega pasu občinske ceste. Zaradi tega je za presojo zakonitosti postavitve tožnikovega objekta za oglaševanje v varovalnem pasu občinske ceste treba uporabiti zakon, veljaven v času postavitve, to pa je ZJC in ne kasnejši ZCes-1. Prvostopenjski organ pa je začel in izvedel inšpekcijski postopek na podlagi ZCes-1. Tožeči stranki bi lahko naložil odstranitev objekta za oglaševanje le, če bi ZCes-1 tudi za objekte, ki so bili postavljeni pred njegovo uveljavitvijo, izrecno določil obveznosti pridobitve soglasja iz 97. člena v zato določenem prehodnem obdobju, po neuspešno pretečenem roku pa bi predvidel inšpekcijsko ukrepanje.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se odločba Inšpektorata Mestne občine Ljubljana št. 061-914/2018-24 z dne 12. 2. 2020 odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 313,50 EUR, povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je tožeči stranki odredil odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje - ogrodja z oglasnim platnom v območju občinske ceste kategorije LG odsek 211032 Tržaška cesta, ki je postavljen na fasadi objekta ... v varovalnem pasu občinske ceste kategorije LG odsek 211032 Tržaška cesta, določil ji je 30 dnevni rok za izvršitev odstranitve ter da mora tožeča stranka o odpravljenih nepravilnostih takoj obvestiti inšpektorja.

2. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je prvostopenjski organ po uradni dolžnosti uvedel inšpekcijski postopek v zvezi s postavitvijo navedenega objekta. Postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje je poseg, za katerega je treba pridobiti soglasje upravljalca občinskih cest, kot to določa drugi odstavek 97. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), zato je bil ob izvedbi nadzora izveden vpogled v zbirko dokumentarnega gradiva Mestne občine Ljubljana, iz katerega ni razvidno, da bi bilo izdano soglasje upravljalca cest. Drugi odstavek 97. člena ZCes-1 določa, da je raba prostora v varovalnem pasu občinske ceste omejena, posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste pa so dovoljeni le s soglasjem upravljalca občinske ceste. Upravljalec občinskih cest v skladu s tretjim odstavkom 97. člena ZCes-1 izda soglasje za poseg, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovane občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza. Tožeča stranka je bila seznanjena z ugotovitvami opravljenega pregleda in pozvana na posredovanje pripomb ter za posredovanje vseh izdanih dovoljenj ali soglasij upravljalca občinskih cest. Izjavila je, da je bil oglas na stavbi postavljen, preden je začel veljati predpis, ki bi omejeval postavitve. Postavljen je bil še pred letom 2008, potrditvah tožeče stranke pa tudi ne moti voznikov. Poleg tega je za ta postopek po njenem mnenju pristojna gradbena inšpekcija. Zatrjevala je tudi kršitev Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence, zahtevala je izločitev inšpektorice - le ta zahteva je bila zavrnjena. Nadalje je v obrazložitvi odločbe navedeno, da 112. člen ZCes-1 določa, da inšpekcijski nadzor nad izvajanjem ZCes-1 na občinskih in nekategoriziranih cestah, ki se uporabljajo za javni promet, opravlja občinski inšpekcijski organ. V 6. točki prvega odstavka 118. člena ZCes-1 je določeno, da inšpektor za ceste z opozorilom, če oceni, da je to zadosten ukrep, ali z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji izdanega soglasja. Ker je bilo v inšpekcijskem pregledu ugotovljeno, da se sporni objekt nahaja na višini 4,4 metre neposredno ob in pravokotno na pločnik kategorizirane ceste kategorije LG odsek 211032 Tržaška cesta, gre za poseg v 10 metrski varovalni pas občinske ceste brez soglasja upravljalca občinskih cest, in sicer za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki s svojim namenom posredovanja oglasnih vsebin voznikom odvrača pozornost in tako predstavlja element, ki ovira varni potek vožnje, je bilo treba zaradi varovanja javnega interesa po varnem odvijanju prometa na občinskih cestah na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1 odločiti, da se objekt odstrani. Tožeča stranka za postavitev predmetnega objekta ni pridobila ustreznega soglasja, v postopku pa tudi ni predložila drugih dokazil, iz katerih bi izhajalo, da ni tako. Ni pravilno stališče tožeče stranke, da naj bi bil objekt postavljen zakonito, ker je bil postavljen pred veljavnostjo sedanje zakonodaje. Prepoved retroaktivnosti in načelo varstva zaupanja v pravo namreč varujeta le pred posegi zakonodajalca v pravice in pravna razmerja, ki so že nastala pod veljavo prejšnjega prava in še vedno obstajajo, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre. Tožeča stranka je imela vse možnosti, da bi pridobila ustrezno soglasje upravljalca pod enakimi pogoji, kot veljajo za vse ostale subjekte. Prav tako ne drži, da je presoja postavitve objekta v pristojnosti gradbenega inšpektorja. Skladnost s posegom v 10 metrski varovalni pas občinske ceste je v pristojnosti občinskega inšpektorata. Prav tako so neutemeljene trditve o omejevanju konkurence.

3. Tožeča stranka se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. 4. Tožeča stranka v tožbi navaja, da ni razvidno, zakaj ji je bil izrečen predmetni ukrep. Iz obrazložitve odločbe ni razvidno, ali je bil izrek izrečen, ker je bilo ugotovljeno, da za predmetni poseg ni bilo izdano soglasje upravljalca občinskih cest, ali pa zato, ker se je prvostopenjski organ postavil na stališče, da naj bi vsak objekt ali situacija v vplivnem območju vozišča odvračala pozornost od same vožnje in pripomogla k nastanku prometne nezgode. Po eni strani prvostopenjski organ zahteva soglasje upravljalca občine za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje, po drugi strani pa se postavlja na stališče, da so za varno odvijanje prometa pomembni le strokovno-tehnični elementi ceste z ustrezno postavljeno prometno signalizacijo. Obrazložitev odločbe je sama s sabo v nasprotju in se odločbe ne da preizkusiti. Prvostopenjski organ je sam ugotavljal namen oziroma smisel objektov za obveščanje in oglaševanje v območju cest in sprejemal strokovne zaključke, za katere nima ustreznega in potrebnega znanja. Gre za tako strokovno zahtevna vprašanja, da bi jih tožena stranka lahko ugotavljala le s pomočjo izvedenca ustrezne stroke. V kolikor objekti za obveščanje in oglaševanje odvračajo pozornost voznikov od vožnje, bi morali potemtakem ukiniti vse radijske postaje oziroma prepovedati poslušanje radia v vozilih med vožnjo, saj ti tudi z oglasnimi sporočili odvračajo pozornost voznikov in zmanjšujejo koncentracijo le-teh. Predmetni oglasni objekt ne predstavlja nevarnosti. Poslovni interes tožene stranke je oddati čim več lastnih površin ter doseči najvišjo možno ceno za oddajo posamezne oglasne površine. Oglaševanje na občinskih površinah tako konkurenčno tekmuje z oglaševanjem na zasebnih površinah. Tožene stranke očitno ne motijo oglasi konkurenčnega podjetja. Tožena stranka ima dejansko neomejeno možnost vplivanja na trg oglaševanja, poleg tega pa preko svojih oglasov onemogoča ostale konkurente. S tem povzroča omejevanje konkurence, kar izhaja tudi iz mnenja Javne agencije RS za varstvo konkurence. V dokaz svojih navedb je tožeča stranka pribavila tudi mnenje Inštituta za javno upravo. Poleg tega je tožeča stranka že pred prvostopenjskim organom trdila, da je bil predmetni objekt postavljen pred letom 2008, torej več let pred začetkom uveljavitve ZCes-1. V času veljavnosti postavitve je veljal Zakon o javnih cestah (ZJC), ki soglasja za postavitev objekta ni določal. Gre za očitno retroaktivno uporabo zakona in je glede spornega stališča pred Vrhovnim sodiščem RS v teku revizija, saj je Vrhovno sodišče RS dopustilo revizijo glede vprašanja, ali bi moralo Upravno sodišče RS zakonitost postavitve reklamnega objekta v varovalni pas občinske ceste presojati z uporabo določb zakona, ki je veljal v času postavitve objekta, to je ZJC. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Tožeča stranka je v navedeni zadevi tudi predlagala izdajo začasne odredbe, s katero naj bi sodišče zadržalo izvršitev prvostopenjske odločbe v delih, ki nalagajo odstranitev navedenega objekta. Upravno sodišče je s sklepom I U 1075/2020-8 z dne 6. 8. 2020 zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da je bila tožeča stranka seznanjena s tekom inšpekcijskega postopka in ugotovitvami, ki jih je prvostopenjski organ pridobil po uradni dolžnosti in omogočil tožeči stranki, da se izjasni v zvezi s predmetom nadzora. Temeljna načela splošnega upravnega postopka tožeči stranki niso bila kršena. Prvostopenjski organ je ugotovil, da tožeča stranka za poseg v varovalni pas ni pridobila soglasja upravljalca občinske ceste, česar tožeča stranka tudi ne zanika. Nobenega dvoma ni, da gre za kršitev posega v varovalni pas ceste brez soglasja upravljalca ceste. Z vročitvijo zapisnika je bila tožeča stranka seznanjena z ugotovljenim dejanskim stanjem, z obvestilom in pozivom je bila pozvana, da poda izjavo o dejstvih in okoliščinah, kar je tudi storila. Tožbena novota pa je oporekanje zmotne uporabe materialnega prava. V zvezi z očitkom retroaktivnosti tožena stranka navaja, da kljub temu, da je bil objekt postavljen pred uveljavitvijo ZCes-1, je treba pridobiti soglasje za postavitev objekta v varovalni pas ceste. Z dnem uveljavitve ZCes-1 je prenehal veljati stari zakon, novi zakon pa v prehodnih določbah ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene pred 1. 4. 2011, zato tudi zanje velja nova ureditev. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi med drugim navaja, da je v tožbi obširno in s sklicevanjem na strokovno literaturo pojasnila, zakaj konkretni objekt za obveščanje in oglaševanje nima vpliva na varnost prometa. Predložila je več pravnih mnenj Inštituta za javno upravo ter mnenje Javne agencije RS za varstvo konkurence. Tožena stranka tudi očita tožeči stranki, da gre pri očitku zmotne uporabe materialnega prava za tožbene novote. Določila Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ki urejajo prekluzije, vežejo prepoved navajanja le na nova dejstva in dokaze, nikakor pa se prekluzija ne veže na materialnopravna naziranja strank. Tožbene novote niso navedbe strank, ki pomenijo njihova pravna naziranja.

8. Tožena stranka v svoji pripravljalni vlogi med drugim navaja, da tožeča stranka ne osporava ugotovitve prvostopenjskega organa glede pridobitve soglasja upravljalca občinskih cest. Navedbe v zvezi z omejevanjem konkurence pa so nerelevantne za predmetni postopek.

K točki I izreka:

9. Tožba je utemeljena.

10. Sodišče v obravnavani zadevi ugotavlja, da med strankama ni sporno, da tožeča stranka ni pridobila soglasja iz 97. člena ZCes-1. Tožena stranka tudi ne oporeka navedbam tožeče stranke, da je bil obravnavani objekt postavljen še pred uveljavitvijo ZCes-1. Navedena dejstva po presoji sodišča torej med strankama niso sporna. Sporno pa med drugim ostaja vprašanje, ali kljub temu, da je bil objekt postavljen še pred uveljavitvijo ZCes-1, veljajo za tožečo stranko določila ZCes-1, konkretno določilo 97. člena ZCes-1, kot je to zaključil prvostopenjski organ.

11. V obravnavani zadevi je bil inšpekcijski ukrep izrečen na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1. Ta določa, da pristojni inšpektor za ceste z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji z izdanim soglasjem ali se uporablja v nasprotju s pogoji izdanega soglasja. Obveznost pridobitve soglasja je določena v drugem odstavku 97. člena ZCes-1, po katerem so posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljalca občinske ceste. Navedeni zakon je začel veljati 1. 4. 2011, uporabljati pa se je začel 1. 7. 2011. 12. V skladu s prvim odstavkom 154. člena Ustave RS morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati. Namen te določbe je, da se naslovniki seznanijo z določbami predpisa in z njimi uskladijo svoje bodoče ravnanje. V tem pogledu ne more biti dvoma, da se materialnopravno obveznost iz 97. člena ZCes-1, da izvajalec za postavitev oglasnih tabel v varovalni pas občinske ceste pridobi soglasje upravljalca ceste, nanaša na ravnanja po uveljavitvi zakona. V teh primerih ima pristojni inšpektor zaradi odprave nepravilnosti tudi pooblastilo za ukrepanje v skladu s 118. členom ZCes-1. 13. V zvezi z morebitno uporabo 97. člena ZCes-1 pa je pomembna določba prvega odstavka 155. člena Ustave RS, ki določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne smejo imeti učinka za nazaj. ZCes-1 nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v prostor varovalnega pasu občinske ceste. Zaradi tega je za presojo zakonitosti postavitve tožnikovega objekta za oglaševanje v varovalnem pasu občinske ceste treba uporabiti zakon, veljaven v času postavitve, to pa je ZJC in ne kasnejši ZCes-1. Prvostopenjski organ pa je začel in izvedel inšpekcijski postopek na podlagi ZCes-1. Tožeči stranki bi lahko naložil odstranitev objekta za oglaševanje le, če bi ZCes-1 tudi za objekte, ki so bili postavljeni pred njegovo uveljavitvijo, izrecno določil obveznosti pridobitve soglasja iz 97. člena v zato določenem prehodnem obdobju, po neuspešno pretečenem roku pa bi predvidel inšpekcijsko ukrepanje. Podobno stališče je zavzelo tudi Vrhovno sodišče RS v sodbi X Ips 60/2020 z dne 22. 10. 2020 v povsem primerljivi zadevi.

14. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava. Zadeve ni vrnilo v ponoven postopek prvostopenjskemu organu, saj ta ni bil uveden zaradi nadzora nad spoštovanjem predpisov, veljavnih v času postavitve tožnikovega objekta.

15. Ker je sodišče odločbo odpravilo zaradi navedene kršitve materialnega prava, se do drugih navedb strank v postopku ni opredeljevalo. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

K točki II izreka:

16. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožeča stranka v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu. V skladu z drugim odstavkom 3. člena navedenega pravilnika se tožeči stranki priznajo stroški v višin 285 EUR, v skladu s 4. členom navedenega pravilnika pa še 10 % zneska, določenega v 3. členu. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožečo stranko pa zastopa pooblaščenec, ki je odvetnik, tožnik pa je stvar še dodatno pojasnjeval z obrazloženo pripravljalno vlogo.