Jedro

ZAID v šestem odstavku 55. člena določa materialni prekluzivni rok za vložitev vloge za uveljavitev pravice, s potekom katerega ugasne sama pravica. Zato tega roka ni mogoče podaljšati in se izteče na zakonsko določen dan (1. 12. 2018).

Sodišče ni sledilo tožnikovemu predlogu za prekinitev konkretnega postopka in začetek postopka za oceno ustavnosti, saj je presodilo, da ureditev iz petega oziroma šestega odstavka 55. člena ZAID ni v neskladju z Ustavo.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ Inženirska zbornica Slovenije (v nadaljevanju IZS) je zavrgel vlogo prosilca (sedaj tožnika) za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev, ki jo je ta vložil 5. 6. 2019, pri čemer se je sklicevala na peti odstavek 55. člena Zakona o arhitekturni inženirski dejavnosti (v nadaljevanju ZAID). Poudaril je, da iz predloga predlagatelja izhaja, da bi kot strojni tehnik pogoje za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev lahko izpolnjeval zgolj na temelju pridobljenih pravic po Zakonu o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), vendar pa je bil rok za vložitev take vloge 6 mesecev po začetku uporabe ZAID, to je 1. 12. 2018. Iz vloge je razvidno, da jo je predlagatelj oddal s priporočeno pošiljko 3. 6. 2019, to je po izteku zakonsko določenega roka, zato jo je v skladu 129. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrgel. 2. Drugostopenjski organ je ob pritožbi spremenil zgolj izrek izpodbijanega sklepa, tako da se zavrže tožnikova vloga za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev na podlagi pridobljenih pravic po določbah petega in šestega odstavka 55. člena ZAID kot prepozna. Meni, da mora biti iz izreka točno razvidno, katera vloga je bila zavržena. In sicer samo vloga za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev z omejenim pooblastilom na podlagi navedenih predhodnih določb 55. člena ZAID, ne pa tudi vloga za vpis v imenik na podlagi drugih določb ZAID. Sicer pa je pritožbo zavrnil, saj je po njegovi presoji prvostopenjski organ pravilno uporabil prehodne določbe petega in šestega odstavka 55. člena ZAID. Tožnik je vlogo vložil 3. 6. 2019, navedeno pa pomeni, da je bila vloga za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev vložena po poteku zakonsko določenega prekluzivnega roka, ki ga ni mogoče podaljšati.

3. Tožnik v tožbi predlaga, da sodišče sproži spor za presojo ustavnosti v skladu z 22. in 23. členom Zakona o ustavnem sodišču, in sicer presojo ustavnosti ZAID iz razlogov, ker je neenako obravnavani status oseb, ki niso vpisana v IZS in tistih, ki so že vpisana in jim status miruje. Izpostavlja, da navedena določba posega v načelo zaupanja v pravo, ker posega v pridobljene pravice pravnih subjektov, saj je namreč nedopustno posegati v razmerja z učnikom za nazaj (kršitev 2. in 155. člena Ustave RS, v nadaljevanju Ustava). Peti odstavek 55. člena ZAID jasno določa pravilo nastopanja kot odgovorni nadzornik, šesti odstavek pa v nasprotju z Ustavo posega v pridobljene pravice tožnika in za tožnika učinkuje retroaktivno, s čemer je kršena pravica do svobodne izbire poklica iz 49. člena Ustave, prepoved retroaktivne veljavnosti predpisov iz 155. člen Ustave ter pravica tožnika do svobode podjetniške pobude iz 74. člen Ustave. Tožnik se je leta 2012 upokojil in se je približno dve leti pred upokojitvijo izpisal iz imenika inženirske zbornice, saj članstvo v zbornici zaradi opravljanja gradbenega nadzora takrat ni bilo potrebno. Tožnik je imel do uveljavitve ZAID ves čas pravico, da se ponovno včlani oziroma vpiše v imenik IZS, tega pa zaradi zdravstvenih razlogov ni storil in je nedopustno ravnanje zakonodajalca, ki je z učnikom za nazaj sprejel ZAID in s tem navedeno pravico tožniku odvzel in mu na opisan način onemogočil opravljanje dela oziroma pridobitne dejavnosti. Z ureditvijo, da tiste, ki so pa vpisani v imenik IZS po določbi tretjega in četrtega odstavka 55. člena ZAID, v primeru zamude roka zadane sankcije izdane odločbe o mirovanju statusa, nevpisanim pa v identičnem primeru sledi izguba pravic ter fikcija, da ne izpolnjujejo več pogojev za vpis v imenik IZS, pomeni neenakopravno obravnavanje in kršitev pravic do enakosti pred zakonom 14. člen Ustave, enakega varstva pravic 22. člen Ustave, ter do svobodne izbire poklica 49. člen Ustave, 155. ter 74. člen Ustave. Takšno obravnavanje je nedopustno in diskriminatorno.

4. Tožnik opozarja, da je 6 mesečni rok določen v šestem odstavku 55. člena ZAID občutno prekratek, saj je navedena določba ne predvideva položaja, v kakšnem se je znašel tožnik in mu tako zakon neposredno posega v njegov položaj in pridobljene pravice. Da je rok prekratek, je opozorila že IZS, kar dodatno pomeni poseg v pridobljene pravice. Tožnik predlaga, da se ga vpiše v imenik pooblaščenih inženirjev z omejenim pooblastilom, in sicer z nadzornega inženirja s področja strojništva, podredno pa predlaga odpravo odločbe in vrnitev v ponovno obravnavo.

5. Tožena stranka je v zadevi posredovala upravni spis, odgovora na tožbo ni podala.

**Glede neoprave glavne obravnave**

6. Sodišče je v zadevi razpisalo glavno obravnavo. Obe stranki sta sodišču posredovali podpisano pisno soglasje, da sodišče o sporu odloči na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov brez glavne obravnave na podlagi 279 a. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s 22. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče je na podlagi navedenega v zadevi odločilo na podlagi listin v upravnem in sodnem spisu ter o zadevi odločilo prednostno (tretji odstavek 279. a. člena ZPP). Glede na navedeno izrecno soglasje tako sodišče ni zaslišalo tožnika in pribavljalo objavljene odločitve IZS ter zapisnike sej UO IZS. Izvedba navedenih dokazov pa je bila za razsojo sicer nerelevantna.

**K I. točki izreka:**

7. Tožba ni utemeljena.

8. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato sodišče v celoti sledi njeni obrazložitvi in ponovno ne navaja razlogov za svojo odločitev (drugi odstavek 71. člena ZUS-1), v zvezi z navedbami v tožbi pa še dodaja:

9. Pravna podlaga za odločanje v zadevi je v 55. členu ZAID, ki v petem odstavku določa, da se šteje, da ima posameznik, ki z dnem začetka uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1 pravico nastopati kot odgovorni nadzornik ali odgovorni nadzornik posameznih del in ni vpisan v imenik IZS, izpolnjuje pogoje za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev z omejenim pooblastilom in sicer za nadzornega inženirja za tisto strokovno področje, za katerega ima opravljen strokovni izpit po ZGO-1 in za objekte iste stopnje zahtevnosti kot po ZGO-1. Šesti odstavek pa pravi, da mora posameznik iz prejšnjega odstavka vložiti zahtevo za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev in zahtevi predložiti dokazila o pravici nastopati kot odgovorni nadzornik ali odgovorni nadzornik posameznih del po ZGO-1 ter dokazilo o načinu opravljanja poklicnih nalog iz tretjega odstavka 5. člena tega zakona in dokazilo o sklenjenem zavarovanju odgovornosti za škodo iz 15. člena tega zakona. Če posameznik v roku šestih mesecev po začetku uporabe tega zakona ne vloži zahteve za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev, po poteku tega roka ne izpolnjuje več pogojev za izvajanje storitev nadzora nad gradnjo. Ti posamezniki ne smejo uporabljati poklicnega naziva pooblaščeni inženir.

10. Predmet tega upravnega spora je zavržba tožnikove zahteve za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev na podlagi petega in šestega odstavka 55. člena ZAID, zato, ker je v zadevi potekel materialni prekluzivni rok. Med strankama ni sporno, da je ZAID, ki je stopil v veljavo s 17. 11. 2017 in se uporablja od 1. 6. 2018, določil šestmesečni rok za vpis v šestem odstavku 55. člena ZAID, ki pa je potekel s 1. 12. 2018. Nadalje ni sporno, da je tožnik vložil vlogo za vpis v imenik 3. 6. 2019. 11. Po presoji sodišča zakon v šestem odstavku 55. člena ZAID določa materialni prekluzivni rok za vložitev vloge za uveljavitev pravice, s potekom katerega ugasne sama pravica. Zato tega roka ni mogoče podaljšati in se izteče na zakonsko določen dan.1

12. Sodišče ni sledilo tožnikovemu predlogu za prekinitev konkretnega postopka in da naj začne postopek za oceno ustavnosti, saj je presodilo, da ureditev iz petega oziroma šestega odstavka 55. člena ZAID, ni v neskladju z Ustavo.

13. Zakon o graditvi objektov ( v nadaljevanju ZGO-1) je v prehodnih določbah uredil položaj oseb, ki so opravljale dela vodenja del in strokovnega nadzora po ZGO. Tako je v prvem odstavku 230. člena določil, da se šteje, da osebe, ki so z dnem uveljavitve tega zakona vpisane v imenik pooblaščenih inženirjev v skladu z določbami ZGO in imajo opravljen strokovni izpit po sedanjih predpisih, izpolnjujejo pogoje za odgovornega vodjo del in odgovornega nadzornika nad vsemi vrstami gradenj. Izjemi, na kateri se nanaša peti odstavek 55. člena ZAID, sta bili dopuščeni v drugem in tretjem odstavku 230. člena ZGO-1. Drugi odstavek je določal, da ne glede na določbe prejšnjega odstavka lahko tehnik, ki je pred 9. novembrom 1996 izpolnjeval pogoje za strokovno vodstvo pri gradnji objektov občanov in civilnih pravnih oseb v skladu s 84. členom Zakona o graditvi objektov (Uradni list SRS, št. 34/84) in je opravil strokovni izpit pred uveljavitvijo navedenega zakona ter je imel 9. novembra 1996 najmanj dvajset let delovnih izkušenj, nastopa tudi kot odgovorni nadzornik in odgovorni vodja del pri zahtevnih gradnjah. Tretji odstavek pa je določal, da lahko ne glede na določbe prvega odstavka inženir z višjo univerzitetno izobrazbo, opravljenim strokovnim izpitom in najmanj petimi leti delovnih izkušenj pri gradnjah nastopa kot odgovorni nadzornik in odgovorni vodja del pri gradnjah manj zahtevnih in enostavnih objektov, če je pred 9. novembrom 1996 izpolnjeval pogoje za strokovno vodstvo pri gradnji objektov občanov in civilnih pravnih oseb v skladu z 51. členom zakona o graditvi objektov (Uradni list SRS, št. 34/84). Poleg tega je pogoje za opravljanje del odgovornega nadzornika oziroma gradbenega nadzora nad gradnjami manj zahtevnih objektov določal tudi 86. člen ZGO-1. Sklicujoč se na pogoje za odgovornega vodjo del po 77. členu ZGO-1, je dopuščal vodenje del oziroma nadzor v zvezi z nezahtevnimi gradnjami tudi osebam z višjo ali srednjo izobrazbo, strokovnim izpitom in ustreznimi delovnimi izkušnjami.

14. Osebam iz prej citiranih določb ZGO-1 je torej omogočeno, da še naprej opravljajo določena dela nadzora, če izpolnjujejo pogoje iz petega odstavka 55. člena ZAID, tj. pogoje za vpis v imenik pooblaščenih inženirjev z omejenim pooblastilom.

15. Iz predloga ZAID2 izhaja, da je cilj zakona na novo določiti pogoje za opravljanje reguliranih poklicev na področju prostorskega načrtovanja in graditve objektov. Namen zakona je dvig pogojev za opravljanje storitev v zvezi s projektiranjem, pri prostorskem načrtovanju pa je cilj zakona delna deregulacija pogojev za opravljanje storitev (opustitev regulacije za izdelavo strateških načrtov – planov) in hkrati upoštevati tudi pravno ureditev večine evropskih držav. Cilj zakona je tudi uvedba mehanizmov in inštrumentov, s katerimi bi se zagotovila večja kakovost izvajanja storitev na področju prostorskega načrtovanja in graditve, s katerimi bi nadomestile dosedanjo ureditev oblik opravljanja storitev. Navedeno je za razumen razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu oziroma s cilji, ki jih zasleduje sprememba zakonodaje. Dodati je tudi, da je tudi Ustavno sodišče že v odločbi U-I-14/97 z dne 19. 11. 1998 zavzelo stališče, da je izboljšava kvalitete graditve objektov ustavno dopusten cilj in da lahko zakonodajalec zaradi varovanja javne koristi (dvig kvalitete projektiranja, večja varnost, oblikovna skladnost objektov, večja kakovost graditve) zviša izobrazbene pogoje za projektante in na novo uredi pogoje in način projektiranja objektov. Tudi v odločbi U-I-152/00 z dne 25. 9. 2003, kjer je bila presojana določitev dodatnih pogojev za projektante, in sicer je drugi odstavek 45. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02) določal kot enega od pogojev za opravljanje nalog odgovornega projektanta tudi vpis v ustrezen imenik, ki ga vodi IZS. Z dnem vpisa v imenik pridobi posameznik status pooblaščenega inženirja (drugi odstavek 128. člena ZGO-1). Drugi odstavek 45. člena pa določa, kdo je lahko imenovan za odgovornega projektanta po prvem odstavku 45. člena ZGO-1. Ustavno sodišče je zapisalo, da ta določba ne pogojuje statusa odgovornega projektanta s članstvom v IZS, temveč z vpisom v poseben imenik. Res pa je, da ZGO-1 določa obvezno članstvo v IZS za odgovorne projektante (drugi odstavek 113. člena v povezavi s prvim odstavkom 125. člena). Vendar to ne predstavlja kršitve 49. člena Ustave. Pogoj za opravljanje določenega dela je izpolnjevanje predpisanih pogojev, kar se ugotavlja ob vpisu v ustrezen imenik pri IZS. Vpis v ustrezen imenik pomeni, da posameznik izpolnjuje predpisane pogoje in da lahko opravlja z zakonom določene naloge, saj z vpisom pridobi status pooblaščenega inženirja (drugi odstavek 129. člena ZGO-1).

16. Ustavno sodišče je že večkrat zavzelo stališče, da Ustava izrecno varuje pridobljene pravice le zoper zakonske posege z retroaktivnim učinkom. Šele zmanjšanje pravic za čas pred uveljavitvijo zakona bi pomenilo pravo retroaktivnost, kakršna po drugem odstavku 155. členu Ustave ni dopustna. S tem poseže v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bila zaključena v času veljavnosti prejšnje pravne norme.3 Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona oziroma po spremembi odločb, izdanih na podlagi takšne ureditve. Glede na navedeno je ugotoviti, da peti in šesti odstavek 55. člena ZAID ne učinkujeta za nazaj.

17. Varstvo pridobljenih pravic, kadar zakon ureditev spreminja le za naprej, je zagotovljeno z 2. členom Ustave. Med načela pravne države sodi tudi načelo varstva zaupanja v pravo. To posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu. Ustavno sodišče je že večkrat odločilo, da sme zakonodajalec upoštevaje navedene pogoje spremeniti pogoje za opravljanje določenega poklica oziroma dejavnosti tudi za osebe, ki ta poklic oziroma dejavnost v času spremembe pravne ureditve že opravljajo.4 Sprememba je v skladu z načelom zaupanja v pravo, če je v razumnem sorazmerju z zasledovanim ciljem in če je prizadetim osebam dana možnost, da se na novo ureditev pripravijo.5

18. Za zagotavljanje svobode dela (49. člen Ustave), pravice do socialne varnosti (50. člen Ustave), svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave) ter načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave) je pomembno tudi, ali zakon določa ustrezen rok za prilagoditev novim zahtevam oziroma pogojem. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je predpisovanje pogojev za opravljanje določenega dela oziroma dejavnosti lahko v nasprotju z ustavo, če ob določitvi teh pogojev, ki spreminjajo dotedanjo ureditev, ni predviden tudi ustrezen prehodni rok, ki bi omogočal prizadetim, da se pripravijo na novo ureditev in prilagodijo spremenjenim pogojem.6

19. V obravnavanem primeru je določen prehodni rok 6 mesecev, kar je po prepričanju tožnika takšen rok, ki v te pravice posega.

20. Ustavno sodišče že večkrat presojalo tudi dolžino rokov, ki jih je zakonodajalec določil za prilagoditev novim pogojem opravljanja poklica. Tako je v primeru sodnih izvršiteljev, ki so morali v enem letu opraviti dodatni izpit po programu in na način, ki ga predpiše minister, pristojen za pravosodje, ocenilo, da je tak rok primeren.8 Prav tako je štelo za primeren rok dveh let v primeru Zakona o davčni službi, po katerem so morali delavci (bivše) Agencije za plačilni promet, nadziranje in informiranje in delavci Republiške uprave za javne prihodke, ki so prešli na delo v Davčno upravo Republike Slovenije, opraviti strokovni izpit iz specifičnih znanj, potrebnih za davčno inšpiciranje.9 V obeh primerih pa je postavilo zahtevo, da lahko rok začne teči šele, ko so znani pogoji opravljanja izpitov.

21. ZAID od imetnikov pravic, ki jim gredo po prehodni ureditvi ZGO-1, zahteva zgolj to, da v roku 6. mesecev vložijo zahtevo za vpis v imenik in predložijo dokazila o tem, da imajo pravico nastopati kot odgovorni nadzornik ali odgovorni nadzornik posameznih del po ZGO-1, dokazilo o načinu opravljanja poklicnih nalog iz 5. člena zakona (torej dokazilo o načinu stalnega in trajnega opravljanja svojih nalog) in dokazilo o sklenjenem zavarovanju odgovornosti za škodo iz 15. člena zakona. Zakon od imetnikov ne zahteva dodatnih izobraževanj, niti preverjanja znanja, ampak le predložitev dokazil o že obstoječi izobrazbi in delovnih izkušnjah ter o zavarovanju. Glede na navedeno je rok šestih mesecev po presoji sodišča primeren, saj povprečno skrben strokovnjak v tem času lahko zbere že obstoječa dokazila oziroma sklene zavarovanje odgovornosti in vse to predloži organu, ki bo, če bo ugotovil, da je posameznik izpolnjeval strokovne pogoje po ZGO-1, odločil o njegovem vpisu v imenik IZS.

22. Glede navedb tožnika o neenakopravnem obravnavanju tožnika glede na osebe, ki so bile pred uveljavitvijo ZAID že vpisane v imenik IZS in katerim položaj miruje, kljub temu, če ne predložijo dokazila o načinu opravljanja svojih nalog po 5. členu ZAID in police o zavarovanju odgovornosti po 15. členu ZAID, sodišče meni, da ne gre za neenako obravnavanje. Položaj oseb, ki so že vpisane v imenik ni enak še ne vpisanim. Za tiste, ki so vpisani, je namreč IZS že ugotovila, da izpolnjujejo pogoje za vpis. Zato je razumna ureditev, da jim status, če ne predložijo navedenih dokazil, miruje, saj pomeni le, da trenutno ne opravljajo tega poklica. Tiste osebe, ki v imenik niso bile vpisane, pa morajo svojo strokovno usposobljenost za vpis šele izkazati. Neenakopravno obravnavanje bi tako nastopilo le, če bi zakon te osebe, ki niso v enakem položaju, obravnaval enako.

23. Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo.

**K II. točki izreka:**

24. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

1 Glej I Up 1324/2004 z dne 15. 3. 2015, U 2906/2005 z dne 28. 5. 2007 in druge. 2 Glej Predlog Zakona o arhitekturni in inženirski dejavnosti, prva obravnava 2016-2550-0007; 2. točka, Cilji, načela in poglavitne rešitve predloga zakona. 3 Glej U-I-270/08 z dne 3. 5. 2010, U-I-112/95 z dne 8. 5. 1997, U-I-14/97 z dne 19. 11. 1998, U-I-331/02 z dne 3. 7. 2003 in druge. 4 Glej U-I-270/08 z dne 3. 5. 2010. 5 Glej U-I-331/02 z dne 3. 7. 2003, U-I-93/98 z dne 9. 4. 1998 in druge. 6 Glej L. Šturm, M. Blaha in ostali: Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev-A, Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, str. 774.