Jedro

O predpisu, ki je že objavljen in uveljavljen, na referendumu ni mogoče odločati niti po ZLS niti po ZRLI, določbe katerega se smiselno uporabljajo tudi za referendum v samoupravni lokalni skupnosti (3. člen ZRLI). Po uveljavitvi občinskega predpisa volivci sicer lahko zahtevajo njegovo razveljavitev na podlagi 48. člena ZLS, vendar v sporni zadevi ne gre za takšno pobudo. Glede na navedeno vsebinsko odločanje o Obvestilu v nobenem primeru ne more vplivati na objavo oziroma uveljavitev (in tudi na veljavnost) Odloka, kar pomeni, da si pritožnik pravnega položaja v obravnavani zadevi s tožbo ne more izboljšati.

Pritožnik sicer utemeljeno opozarja, da bi moral župan skladno s tretjim odstavkom 46. člena ZLS, po podani pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, zadržati objavo Odloka do odločitve o pobudi oziroma do odločitve na referendumu. Župan bi ga skladno s četrtim odstavkom 46. člena ZLS smel objaviti šele, če bi bil sprejet Odlok na referendumu potrjen, in sicer skupaj z objavo izida referenduma. Vendar pa pritožnik teh kršitev postopka, ki vplivajo na njegov pravni interes za tožbo zoper Obvestilo, ne more učinkovito uveljavljati v tem upravnem sporu, ampak v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem, saj gre za kršitev postopka pri sprejemu splošnega akta, za razveljavitev katerega je pristojno Ustavno sodišče. Upravno sodišče namreč nima pooblastil, da bi ob odločanju o Obvestilu obenem po potrebi poseglo tudi v veljavnost že objavljenega predpisa lokalne skupnosti, to je Odloka, in s tem zagotovilo učinkovito izvrševanje pritožnikove pravice do pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Tožnik je vložil tožbo zoper obvestilo župana Občine Radenci, št. 031-0001/2021-22 z dne 20. 7. 2021 (v nadaljevanju Obvestilo), v katerem je bilo navedeno, da se pobuda volivcev za razpis referenduma glede Odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o imenovanju ulic, trgov in naselij v Občini Radenci, št. 031-0001/2021-13 z dne 30. 6. 2021 (v nadaljevanju Odlok), ki jo je 13. 7. 2021 vložil tožnik, šteje za nedopustno. S tožbo je zahteval razveljavitev Obvestila in vrnitev zadeve županu v ponovni postopek, podrejeno pa odpravo Obvestila.

2. Skupaj s tožbo je tožnik vložil tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagal, naj sodišče zadrži izvajanje Odloka do pravnomočne odločitve o pobudi oziroma do odločitve o referendumu. Predlagal je tudi, da se tožencu naloži zamenjava vseh do sedaj že zamenjanih napisnih tabel ulic v Občini Radenci z imenom "Cesta osamosvojitve Slovenije", zlasti ulično tablo v križišču s Kidričevim naseljem in Vrtno ulico ter ulično tablo v križišču Murske ulice in Ulice Ljuba Šercerja, nazaj z napisnimi tablami "Titova cesta" v roku 24 ur od izdaje odredbe. Če toženec ne bi ravnal skladno z navedenim, je tožnik predlagal izrek denarne kazni.

3. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom zaradi pomanjkanja pravnega interesa na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrglo. Pojasnilo je, da si tožnik z odpravo oziroma razveljavitvijo Obvestila prizadeva za uveljavitev ustavne pravice do referenduma iz 90. člena v zvezi s 44. členom Ustave. Cilj predmetnega postopka je izvedba naknadnega referenduma zoper Odlok, ki ga je sprejel občinski svet. Po presoji sodišča prve stopnje pa tega pravovarstvenega cilja, ki ga tožnik zasleduje s tožbo, ni več mogoče doseči, saj je bil sporni Odlok že objavljen (potekel je tudi vakacijski rok), župan pa nima pooblastil, da zadrži izvajanje Odloka. Posledično tožnik nima več pravnega interesa za tožbo, saj morebitni uspeh v tem upravnem sporu ne more pripeljati do izboljšanja njegovega pravnega položaja, to je do razpisa in izvedbe naknadnega referenduma. Ker ni podana procesna predpostavka za tožbo, ki je pogoj za meritorno odločanje o predlagani začasni odredbi, je posledično na podlagi 32. člena ZUS-1 zavrglo tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

4. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu, zmotne uporabe materialnega prava ter zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Meni, da je izkazal pravni interes za vložitev tožbe in da mu sodišče prve stopnje neutemeljeno odreka pravico do tega pravnega sredstva. Navaja, da je sodišče prve stopnje odstopilo od sodne prakse, saj mu je v predhodnih zadevah ob isti dejanski in pravni podlagi pravni interes priznalo in tožbam ugodilo. Odstop od te sodne prakse je neutemeljen in neobrazložen, kar predstavlja bistveno kršitev določb ZUP, saj odločitve ni mogoče preizkusiti, kar je vplivalo na zakonitost in pravilnost odločitve in hkrati predstavlja kršitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz 23. in 25. člena Ustave. Navaja, da 46. člen ZLS velja, ne glede na to, ali je Odlok ali drug splošni pravni akt, sprejet s kršitvijo ali nezakonitim ravnanjem župana, že začel veljati. Trdi, da bi moral župan po sprejemu Odloka zadržati njegovo objavo v Uradnem listu oziroma Uradnem glasilu slovenskih občin oziroma počakati z njegovo objavo do poteka 15-dnevnega roka, v katerem lahko pobudniki vložijo pobudo ali zahtevo za razpis referenduma o splošnem pravnem aktu. Župan pa je odredil takojšnjo objavo Odloka oziroma objavo naslednji dan po sprejetju Odloka, s čimer je kršil 46. in 47. člen ZLS v zvezi z 78. členom Poslovnika Občinskega sveta Radenci in pritožnikovo pravico do referenduma. Meni, da tretji odstavek 47. člena ZLS podeljuje pravni interes posamezniku za odločanje o tem vprašanju v upravnem postopku, ne glede na morebitne kršitve v postopku (objava ali neobjava splošnega akta). Navaja, da je na Ustavno sodišče vložil pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka, vendar to sredstvo ne predstavlja rednega pravnega sredstva, saj lahko Ustavno sodišče pobude ne sprejme, s čimer se izvotli možnost uveljavljanja učinkovitega pravnega sredstva zoper nezakonito postopanje župana. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi, tožbi ugodi in Obvestilo župana razveljavi ter ugodi zahtevi za izdajo začasne odredbe. Podrejeno pa izpodbijani sklep odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Zahteva povrnitev pritožbenih stroškov.

5. Toženec je vložil odgovor na pritožbo, v katerem predlaga zavrnitev pritožbe. Zahteva tudi povrnitev pritožbenih stroškov.

6. Vrhovno sodišče je pritožnika seznanilo s sklepom Ustavnega sodišča RS, št. U-I-182/21-8, U-I-184/21-8 z dne 16. 9. 2021, o zadržanju izvrševanja spornega Odloka do končne odločitve Ustavnega sodišča RS in ga pozvalo, da glede na navedeno odločitev Ustavnega sodišča RS izkaže pravni interes za pritožbo. S citiranim sklepom je namreč Ustavno sodišče vloženo pobudo pritožnika sprejelo v obravnavo, kar pomeni, da bo vsebinsko odločilo o ustavnosti in zakonitosti Odloka.

7. Pritožnik je v odgovoru na poziv, poleg že podanih pritožbenih navedb, navedel, da izkazuje pravni interes za pritožbo, ker je meritorna odločitev Ustavnega sodišča negotova, poleg tega pa gre za dva različna pravna postopka.

8. Toženec je vložil odgovor na naveden odgovor pritožnika, pri tem pa ni podal navedb, ki ne bi bile navedene že v odgovoru na pritožbo. Zahteval je povrnitev stroškov.

**K I. točki izreka**

9. Pritožba ni utemeljena.

10. Vsakdo, ki zahteva sodno varstvo svojih pravic in pravnih interesov, mora izkazati pravni interes; kot verjetno mora izkazati, da bo ugoditev njegovi zahtevi pomenila zanj določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči. 11. Vrhovno sodišče pritrjuje presoji sodišča prve stopnje, da pritožnik nima pravnega interesa za izpodbijanje Obvestila, saj ni izkazal, da bi vsebinsko odločanje sodišča o zakonitosti Obvestila lahko izboljšalo njegov pravni položaj. Zgolj citiranje tretjega odstavka 47. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), ki določa, da lahko pobudnik v osmih dneh po prejemu županovega obvestila zahteva, naj odločitev župana preizkusi upravno sodišče, v predmetni zadevi ne zadošča. Kot je že pojasnilo sodišče prve stopnje, si pritožnik v tem upravnem sporu skladno s prvim odstavkom 46. člena ZLS prizadeva za uveljavitev pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma, na katerem bi občani potrdili ali zavrnili sprejeti splošni akt občine, to je sporni Odlok. Ta Odlok pa je Občinski svet Občine Radenci sprejel na svoji 22. redni seji 29. 6. 2021, v Uradnem glasilu slovenskih občin je bil objavljen 2. 7. 2021, veljati pa je začel petnajsti dan po objavi, to je 17. 7. 2021, kar pomeni, da je bil Odlok uveljavljen že pred vložitvijo tožbe v tem upravnem sporu, ki je bila vložena 29. 7. 2021. Pri tem je sodišče prve stopnje pravilno presodilo, da sklep župana o zadržanju izvajanja Odloka, št. 031-0001/2021-18 z dne 14. 7. 2021, objavljen 16. 7. 2021 in nato uveljavljen na isti dan kot Odlok, nima pravnih učinkov, saj ta nima pristojnosti za poseg v veljavnost že objavljenega in uveljavljenega predpisa. O predpisu, ki je že objavljen in uveljavljen, pa na referendumu ni mogoče odločati niti po ZLS niti po Zakonu o referendumu in ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI), določbe katerega se smiselno uporabljajo tudi za referendum v samoupravni lokalni skupnosti (3. člen ZRLI).1 Po uveljavitvi občinskega predpisa volivci sicer lahko zahtevajo njegovo razveljavitev na podlagi 48. člena ZLS, vendar v sporni zadevi ne gre za takšno pobudo. Glede na navedeno vsebinsko odločanje o Obvestilu v nobenem primeru ne more vplivati na objavo oziroma uveljavitev (in tudi na veljavnost) Odloka, kar pomeni, da si pritožnik pravnega položaja v obravnavani zadevi s tožbo ne more izboljšati.

12. Pritožnik sicer utemeljeno opozarja, da bi moral župan skladno s tretjim odstavkom 46. člena ZLS, po podani pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, zadržati objavo Odloka do odločitve o pobudi oziroma do odločitve na referendumu.2 Župan bi ga skladno s četrtim odstavkom 46. člena ZLS smel objaviti šele, če bi bil sprejet Odlok na referendumu potrjen, in sicer skupaj z objavo izida referenduma. Vendar pa pritožnik teh kršitev postopka, ki vplivajo na njegov pravni interes za tožbo zoper Obvestilo, ne more učinkovito uveljavljati v tem upravnem sporu, ampak v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem, saj gre za kršitev postopka pri sprejemu splošnega akta, za razveljavitev katerega je pristojno Ustavno sodišče.3 Upravno sodišče namreč nima pooblastil, da bi ob odločanju o Obvestilu obenem po potrebi poseglo tudi v veljavnost že objavljenega predpisa lokalne skupnosti, to je Odloka, in s tem zagotovilo učinkovito izvrševanje pritožnikove pravice do pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma.4

13. Ustavno sodišče RS je pritožnikovo pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka sprejelo v obravnavo in jo bo presojalo vsebinsko. Pritožnik sicer opozarja, da postopek s pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti splošnega akta ne predstavlja rednega pravnega sredstva in Ustavno sodišče RS pobude ni dolžno sprejeti v obravnavo, kar kaže na neučinkovitost pravnega sredstva zoper Obvestilo, to je tožbe v upravnem sporu. Ureditev upravnega spora, v katerem Upravno sodišče, v primeru kršitve pravice do lokalnega referenduma z objavo predpisa lokalne skupnosti, še preden so za to izpolnjeni zakonski pogoji, nima pristojnosti za poseg v veljavnost splošnega akta lokalne skupnosti, bi lahko bila v tem delu pomanjkljiva. Vendar po presoji Vrhovnega sodišča (in ob izostanku pritožnikovih navedb v tej smeri) v obravnavani zadevi morebitna neustavna pravna praznina ni izkazana, saj je pritožniku (zatrjevano manjkajoče) učinkovito pravno sredstvo zagotovljeno pred Ustavnim sodiščem RS, in sicer s sprejemom pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka. Pritožnikov cilj, to je, da se sporni Odlok ne uveljavi, bo torej lahko dosežen že v postopku pred Ustavnim sodiščem RS, ki bo, ob ugotovljeni nezakonitosti oziroma neustavnosti Odloka, tega lahko razveljavilo.

14. Vrhovno sodišče se z zgoraj navedenim ne opredeljuje do tega, ali bi bila možna ugotovitvena tožba v okviru 4. člena ZUS-1, saj pritožnik takega zahtevka v tožbi ni postavil. 15. Glede pritožbenih navedb, da je sodišče prve stopnje kršilo določbe Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker naj ne bi obrazložilo odstopa od sodne prakse, Vrhovno sodišče pojasnjuje, da se v postopku upravnega spora uporabljajo določbe ZUS-1 in ne določbe ZUP. Pritožbene navedbe o kršitvi 3. in 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP (ki določajo razloge za pritožbo zoper drugostopenjski upravni organ) so zato neutemeljene. Sodišče prve stopnje je v predmetni zadevi prepričljivo pojasnilo, zakaj pritožnik ne izkazuje pravnega interesa. Pritožnik pa je te razloge tudi prepoznal, saj jim je v pritožbi ugovarjal, zato so neutemeljene pritožbene navedbe o kršitvi pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz 23. in 25. člena Ustave.

16. Ker je sodišče prve stopnje pravilno ugotovilo, da niso podane procesne predpostavke za obravnavo tožbe, ni imelo podlage za odločanje o predlagani začasni odredbi, zato jo je na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena v zvezi s četrtim odstavkom 32. člena ZUS-1 pravilno zavrglo.

17. Glede na navedeno in ker niso podani razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

**K II. točki izreka**

18. Odločitev o stroških pritožbenega postopka, ki jih je priglasil pritožnik, temelji na prvem odstavku 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) in prvem odstavku 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. 19. Odločitev o stroških toženca pa temelji na prvem odstavku 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče tožencu ni priznalo stroškov odgovora na pritožbo in odgovora na poziv Vrhovnega sodišča, saj z navedbami in stališči, ki se v bistvenem delu nanašajo na ustavno skladnost referendumskega vprašanja in na veljavnost Odloka, ni pripomogel k rešitvi zadeve. Navedena stroška sta bila zato nepotrebna.

1 Da je mogoče naknadni referendum o splošnem aktu občine izpeljati zgolj zoper splošni akt občine, ki je bil v občinskem svetu sprejet, ni pa še bil objavljen, je potrdilo tudi Ustavno sodišče RS v sklepu U-II-1/21-6 z dne 11. 3. 2021. 2 Predlog za razpis referenduma je skladno s tretjim odstavkom 46. člena ZLKS treba vložiti oziroma občinski svet pisno seznaniti s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma v petnajstih dneh po sprejemu splošnega akta. 3 Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-2/21-28, U-I-3/21-26 z dne 20. 5. 2021, s katero je Ustavno sodišče RS odpravilo odlok toženke, ker je bil sprejet v neskladju s tretjim odstavkom 46. člena ZLS ter posledično s tretjim odstavkom 153. členom Ustave. 4 Glej odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021.