Jedro

Pravna teorija in upravnosodna praksa sta v zadevah dostopa do informacij javnega značaja opredelili več kriterijev, ki so pomembni za opredelitev javnopravnega oziroma zasebnopravnega statusa pravne osebe. Med te kriterije med drugim spadajo način ustanovitve, namen delovanja, morebitno izvajanje javnih nalog, odgovornost za obveznosti, prevladujoča vloga države v organih upravljanja in narava funkcij oziroma delovanja ter način financiranja

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Toženec je z izpodbijano delno odločbo delno ugodil pritožbi prosilca A.A. (v tej zadevi prizadete stranke) ter tožniku naložil, da je dolžan prizadeti stranki v roku 31 dni od prejema odločbe posredovati elektronsko kopijo predinvesticijske zasnove "..." z julija 2010, s tem, da v dokumentu prekrije imena, priimke, strokovne nazive in izobrazbo sodelavcev izdelovalca dokumenta na strani i, ime, priimek in izobrazbo vodje projekta na strani i ter strokovni naziv pred imenom direktorja na strani i in ii. V ostalem je pritožbo zavrnil kot neutemeljeno in odločil, da v postopku reševanja pritožbe niso nastali posebni stroški.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik v postopku zavzel stališče, da je poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava in zato zavezan le k posredovanju informacij iz 4.a člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ). Toženec v nasprotju s tem meni, da je tožnik izvajalec javne službe in nosilec javnega pooblastila, podatki iz prve točke izreka izpodbijane odločbe pa pomenijo javne podatke iz 4. člena ZDIJZ, zato jih je tožnik dolžan posredovati.

3. Pri tej svoji presoji se toženec sklicuje na sodno prakso Vrhovnega in Upravnega sodišča RS, ki je razvila vrsto elementov, pomembnih za identifikacijo oseb javnega prava, pri čemer poudarja, da ni treba, da bi bili ti elementi izpolnjeni kumulativno, temveč zadošča, da so izkazani v pretežnem delu in kažejo na dovolj veliko koncentracijo javnopravnih značilnosti zavezanca. Toženec se v tem pogledu sklicuje na Zakon o železniškem prometu (v nadaljevanju ZZeIP), po katerem vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo v imenu in za račun Republike Slovenije izvaja gospodarska družba, ki jo določi Vlada. Edini ustanovitelj in družbenik te družbe je Republika Slovenija, poslovni delež pa se ne more deliti ali prenesti na drugo osebo. Ta družba je tožnik, ki ima tudi v aktu o ustanovitvi zapisano, da kot notranji izvajalec za državo, njene organe in osebe javnega prava opravlja storitve investicijskega inženiringa, vodenje investicij v javno infrastrukturo in druge storitve, pridobitne dejavnosti pa ne sme opravljati kot pretežnega oziroma bistvenega dela svoje dejavnosti.

4. V tem pogledu se toženka sklicuje tudi na več drugih dokumentov, ki so bili izdelani v postopku tožnikovega ustanavljanja in meni, da tožnik opravlja javno službo na področju gradnje in investicij v javno železniško infrastrukturo, kot to določa ZZeIP. Poudarja, da tožnik po tem zakonu med drugim pripravi predlog ministrstvu za letni načrt investicij v javno železniško infrastrukturo, pripravlja, vodi in organizira investicije v vseh fazah investicijskega procesa, organizira in izvaja revizije projektne dokumentacije ter izdaja soglasja, povezana s prostorskimi rešitvami in gradnjo ter izvajanjem drugih del na zemljiščih, kjer je predvidena gradnja javne železniške infrastrukture. Vodenje investicij izvaja v imenu in za račun Republike Slovenije, sredstva za investicije v javno železniško infrastrukturo pa se po ZZeIP poleg ostalega zagotavljajo tudi iz državnega proračuna.

5. Tožnik je svoje naloge prevzel od Direkcije za vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo, razlog pa je lažje izvajanje nalog v zvezi z investicijami, ki jih po vladnem gradivu k predlogu ZZeIP-H izvaja novo javno podjetje. Kot prav tako izhaja iz tega gradiva, je eden od poglavitnih ciljev za prenos pristojnosti na novo gospodarsko družbo v lasti države (tožnika) transparentna poraba javnih sredstev. Na podlagi vseh teh okoliščin toženec meni, da je tožnik očitno izvajalec javne službe in nosilec javnega pooblastila, čeprav ni bil ustanovljen neposredno z javnopravnim aktom. Pretežni in bistveni del svoje dejavnosti opravlja kot notranji izvajalec za državo, v pretežnem delu se financira iz javnih sredstev, ima pa tudi več javnih pooblastil. Ne glede na to, da tožnik v register zavezancev za dostop do informacij javnega značaja ni vpisan kot zavezanec na podlagi 1. člena ZDIJZ, toženec iz naštetih razlogov ugotavlja, da gre za takega zavezanca. Ker tožnik s predmetno informacijo razpolaga v obliki dokumenta, ki ga je pridobil v zvezi z izvajanjem javne službe, vodenja investicij, ta dokument pomeni informacijo javnega značaja po definiciji iz četrtega člena ZDIJZ.

6. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da ni bil ustanovljen z javnopravnim aktom, temveč z aktom o ustanovitvi kot zasebnopravnim aktom, zaradi opravljanja storitev investicijskega inženiringa, ki ne pomeni javnega cilja. Gre za storitev, ki je po Zakonu o graditvi objektov obvezna, če država gradbeni nadzor zaupa družbi, ki jo stoodstotno obvladuje kot edina ustanoviteljica in družbenica, pa še ne pomeni, da gre za zasledovanje javnega cilja. Tožnik sam odgovarja za svoje obveznosti tako državi kot drugim pogodbenim partnerjem, Republika Slovenija kot njegova ustanoviteljica pa le z osnovnim kapitalom, ki ga je vložila v družbo. Glede prevladujoče vloge države v organih upravljanja se toženec ni niti opredelil, narava dejavnosti, ki jo tožnik opravlja, pa ni javnopravna. Poleg tega se tožnik ne financira iz javnih sredstev, temveč izključno z opravljanjem svoje dejavnosti, zaradi česar ni vpisan v register proračunskih uporabnikov, ki ga vodi uprava za javna plačila. Iz teh razlogov tožnik meni, da elementi, pomembni za identifikacijo oseb javnega prava v njegovem primeru niso izkazani niti v pretežnem delu, kaj šele kumulativno.

7. ZZeIP nima odločb, iz katerih bi izhajalo, da je izvajanje investicij v javno železniško infrastrukturo javna služba, katere izvajanje zagotavlja država. Ta zakon kot javni službi določa le vzdrževanje javne železniške infrastrukture ter vodenje železniškega prometa. Tožnik nima nobenega javnega pooblastila, niti ni bilo nanj preneseno, temveč je vse naloge v zvezi s tem do 1. 1. 2015 opravljalo Ministrstvo za promet, od tedaj naprej pa direkcija RS za infrastrukturo. Kot rečeno tožnik ne prejema nobenih sredstev iz proračuna, kar bi vsekakor jih, če bi imel javna pooblastila. Poleg tega pa ne sklepa poslov v imenu in za račun RS, ker bi v tem primeru moral voditi dva ločena računa sredstev, ki ju ne vodi. Tožnik nikoli ni in tudi zdaj ne izdaja nobenih soglasij, povezanih s prostorskimi rešitvami in gradnjo na zemljiščih, kjer je predvidena gradnja železniške infrastrukture. Gre za gospodarski subjekt, ki je sicer v celoti last Republike Slovenije in z njo sklepa posle kot njen notranji izvajalec, vendar nima nobenih javnih pooblastil, kar izhaja tudi iz pogodbe za izvajanje naročila na podlagi 13.a člena ZZeIP za opravljanje nalog vodenja in investicij v javno železniško infrastrukturo v Republiki Sloveniji z dne 24. 6. 2011. Zato ne drži toženkino sklepanje, da je tožnik zavezanec za dostop do informacij javnega značaja na podlagi 1. člena ZDIJZ.

8. Tožnik iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov upravnega spora.

9. Toženec v odgovoru na tožbo navaja, da za odločitev ni bistveno, da tožnik ni bil ustanovljen z javnopravnim aktom, da sam odgovarja za svoje obveznosti ter da se ne financira iz javnih sredstev, saj je svojo odločitev oprl na ugotovitev, da je tožnik izvajalec javne službe vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo in nosilec javnega pooblastila v zvezi s tem. Izvajalci javne službe in nosilci javnih pooblastil so lahko tudi subjekti zasebnega prava, ki so kot taki zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ. Ponovno poudarja, da tožnik investicije v javno železniško infrastrukturo vodi v imenu in za račun RS in da gre za notranjega izvajalca države za izvajanje nalog vodenja investicijskih projektov, ki je bil ustanovljen oziroma preoblikovan z namenom, da bi država nanj prenesla upravljanje svojih javnopravnih pristojnosti. Tožnikova dejavnost ustreza tudi opredelitvi v Zakonu o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju ZGJS). V nadaljnji pripravljalni vlogi se toženec sklicuje na določbe ZZeIP-H in meni, da so bile na tožnika kot javno pooblastilo prenesene naloge, ki so bile pred tem v pristojnosti Direkcije za vodenje investicij v javno železniško infrastrukturo, torej upravne naloge, ki so bile v pristojnosti države. Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

10. Tožba ni utemeljena.

11. V zadevi je sporno, ali je tožnik zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ, ki določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (torej kot oseba javnega prava), ali pa zgolj po 1. a členu istega zakona, ki se nanaša na poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Od tega temeljnega vprašanja je namreč odvisna presoja obsega tožnikovih obveznosti v zvezi s posredovanjem informacije, ki je predmet izpodbijane odločbe in s tem zakonitost te odločbe.

12. Odgovor na sporno vprašanje je v obravnavani zadevi odvisen od presoje, ali je tožnika mogoče uvrstiti med "druge osebe javnega prava", nosilce javnih pooblastil ali izvajalce javnih služb v smislu 1. člena ZDIJZ. Med strankama namreč očitno ni sporno, da predmetna informacija pomeni informacijo iz 4. člena ZDIJZ, kakršne so dolžni posredovati le subjekti iz prvega odstavka ZDIJZ (osebe javnega prava), ne pa tudi subjekti iz 1. a člena tega zakona (osebe pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava).

13. Brez dvoma je oseba javna prava tista pravna oseba, ki ji tak status izrecno določa zakon. Vendar pa v obravnavni zadevi ni tako, saj ZZeIP, s katerim je bila predpisana tožnikova ustanovitev in določen njegov status, izrecno ne določa ničesar takega. Tudi kriteriji za opredelitev pojma osebe javnega prava ne izhajajo iz zakona, ZDIJZ pa le primeroma našteva nekaj takih subjektov. Do vprašanja, ali je osebo treba šteti za osebo javnega prava, se je zato v takem primeru treba opredeliti vsakokrat posebej, na podlagi določb ZDIJZ, drugih zakonov, sodne prakse in ustaljenih metod razlage.

14. Pravna teorija in upravnosodna praksa sta v zadevah dostopa do informacij javnega značaja opredelili več kriterijev, ki so pomembni za opredelitev javnopravnega oziroma zasebnopravnega statusa pravne osebe, na nekatere od teh kriterijev pa se v obravnavani zadevi sklicujeta tako tožnik kot tudi toženec. Med te kriterije med drugim spadajo način ustanovitve, namen delovanja, morebitno izvajanje javnih nalog, odgovornost za obveznosti, prevladujoča vloga države v organih upravljanja in narava funkcij oziroma delovanja ter način financiranja (prim. npr. odločbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 318/2010 in dr. Rajko Pirnat, Vrsta in značilnosti pravnih oseb: Pravne osebe javnega prava, sistem ali kaos, Podjetje in delo 1999, str. 910). Sodišče pri tem posebej poudarja, da izpolnjevanje nobenega od naštetih (ali ostalih podobnih) kriterijev ne daje enopomenskega odgovora o statusu pravne osebe, temveč so ti kriteriji le pripomoček pri presoji, ali je mogoče v konkretnem obravnavanem primeru ugotoviti dovolj veliko koncentracijo javnopravnih značilnosti subjekta, da ga je mogoče šteti za osebo javnega prava.

15. V zvezi s to presojo sodišče uvodoma opozarja na določbo drugega odstavka 1. a člena ZDIJZ, ki opredeljuje pojem prevladujočega vpliva oseb javnega prava v poslovnih subjektih. Po tej določbi je prevladujoč vpliv zagotovljen, kadar Republika Slovenija (...) ali druge osebe javnega prava v gospodarski družbi izvajajo prevladujoč vpliv na podlagi večinskega deleža vpisanega kapitala ali imajo pravico nadzora večine ali lahko imenujejo več kot polovico članov poslovodnega ali nadzornega organa. To pomeni, da v zadevah, ki se nanašajo na dostop do informacij javnega značaja, ne izvor tožnikovega kapitala, ne vloga države pri njegovem nadzoru in upravljanju, ne njegova organizacijska oblika, ne morejo pomeniti odločilnih argumentov za uvrstitev med osebe javnega prava po 1. členu ZDIJZ. Te značilnosti so namreč po izrecnem zakonskem besedilu lahko tudi razlog za uvrstitev subjekta med poslovne subjekte po 1. a členu istega zakona, kamor naj bi po njegovih izrecnih navedbah spadal tudi tožnik.

16. V zvezi z tožnikovo ustanovitvijo, ki po presoji sodišča spada med pomembnejše od prej omenjenih kriterijev, sodišče ugotavlja, da tožnik sicer ni bil ustanovljen z zakonom, vendar pa je zakon izrecno določil njegovo ustanovitev. Tako po prvem odstavku 13. a člena ZZeIP (v besedilu, kot je veljalo v času izdaje izpodbijane odločbe) inženiring v javno železniško infrastrukturo, potreben za izvajanje strategije razvoja javne železniške infrastrukture, v imenu in za račun Republike Slovenije izvaja gospodarska družba, ki opravlja dejavnost vodenja investicij, in jo določi Vlada Republike Slovenije. Edini ustanovitelj in družbenik te družbe je Republika Slovenija, poslovnega deleža družbe pa se ne more deliti ali prenesti na drugo osebo.

17. Iz navedenega zakonskega besedila izhaja, da je zakonodajalec ne le predvidel tožnikovo ustanovitev, temveč je predpisal tudi njegove temeljne statusne značilnosti in dejavnost (glede tega prim. tudi drugi odstavek istega člena). Ta situacija se po mnenju sodišča - vsaj s stališča presoje tožnikovih javnopravnih značilnosti - ne razlikuje bistveno od ustanovitve pravnega subjekta s samim zakonom, saj tudi v takem primeru zakonodajalec običajno ne predpisuje značilnosti subjekta podrobneje kot v obravnavanem (prim. npr. določbe o ustanovitvi Slovenskega inštituta za standardizacijo v 5. - 7. členu Zakona o standardih). Način tožnikove ustanovitve oziroma stopnja opredelitve njegovih statusnih značilnosti z zakonom zato po presoji sodišča pomeni močan razlog za to, da je treba tožnika šteti za osebo javnega prava. Ta razlog pa sam po sebi ne zadostuje, saj ni razloga, da zakonodajalec ne bi z zakonom predpisal ustanovitve gospodarske družbe, namenjene izključno opravljanju gospodarske dejavnosti.

18. Vendar pa tožnika od takih družb razlikuje nadaljnja temeljna značilnosti, namreč način financiranja oziroma pridobivanja dohodka. Iz prej povzetega zakonskega besedila izhaja, da Vlada Republike Slovenije tožnika "določi" za izvajanje inženiringa, tožnik pa to počne "v imenu in za račun" Republike Slovenije. Tega v ničemer ne spreminja niti Zakon o spremembah in dopolnitvah ZZelP, ki je bil v času izdaje izpodbijane odločbe že sprejet, vendar še ni pričel veljati (ZzelP-J), in tožnika opredeljuje kot "notranjega izvajalca" države.

19. Tožnik torej dohodka v zvezi z vodenjem investicij v železniško infrastrukturo ne pridobiva na trgu, kot je značilno za gospodarske družbe, temveč po odločitvi vlade, pri tem pa deluje "v imenu in za račun" države oziroma ga država pri tem šteje za "notranjega izvajalca". Ničesar od tega ni mogoče razumeti drugače, kot da država tožnika obravnava kot del lastne strukture za izvajanje investicij. Pri tem za odločitev v obravnavani zadevi ni pomembno, ali tožnik poleg te dejavnosti opravlja še kakšno, s katero nastopa na trgu, saj se obravnavana zahteva za dostop do informacij javnega značaja ne nanaša na to (tržno) dejavnost. Na odločitev ne more vplivati niti okoliščina, da je razmerje med Republiko Slovenijo in tožnikom opredeljeno v pogodbi, na kar se sklicuje tožnik. To pogodbo je namreč sklenil s svojim ustanoviteljem in izključnim lastnikom, glede katerega - kot rečeno - že zakon določa, da izvaja vodenje inženiringa v njegovem imenu in za njegov račun, po zadnji spremembi zakona pa šteje celo za njegovega "notranjega izvajalca". Te pogodbe zato v kontekstu presoje, ali gre za osebo javnega prava, ni mogoče šteti za sporazum oziroma izjavo volje dveh subjektov v okviru gospodarskega poslovanja.

20. Res je sicer, da tožnik ni financiran neposredno iz proračuna, vendar gre za investicije v javno železniško infrastrukturo, ki je grajeno javno dobro v lasti države (drugi odstavek 9. člena ZZeIP) in že zato, pa tudi po izrecni zakonski določbi prvega odstavka 2. c člena istega zakona financirana s sredstvi, ki jih zagotavlja država iz proračuna in drugih virov. Kot je bilo že obrazloženo, tožnik teh sredstev ne pridobiva na trgu, temveč kot "notranji izvajalec" države, po odločitvi vlade. V kontekstu vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo torej tožnik pridobiva javna sredstva, ne da bi moral za to nastopati na trgu, temveč na podlagi zakonske ureditve in pogodbe, ki jo sklene s svojim ustanoviteljem in edinim lastnikom, kar po presoji sodišča pomeni pomemben razlog, da je tožnika treba šteti za javnopraven subjekt. 21. Na tako naravo tožnika kažejo tudi tiste od njegovih dejavnosti, ki so izrecno opredeljene v zakonu. Tako po drugem odstavku 13. a člena ZZeIP tožnik vzpostavi in vodi informacijski sistem vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo, pri čemer mora ministrstvu zagotoviti možnost neposrednega vpogleda v stanje investicij in dokumentacijo, ki se vodi v okviru tega sistema, vsebino in način vodenja tega informacijskega sistema pa določi minister. Poleg tega ministrstvo letni načrt investicij javne železniške infrastrukture sprejme na tožnikov predlog (četrti odstavek 13. člena ZZeIP). Te dejavnosti so očitno neločljiv (integralen) del izvajanja zakonskih pooblastil ministrstva v zvezi z investicijami v javno železniško infrastrukturo, zato se sodišče strinja s tožencem, da so na tožnika vsaj v tem obsegu prenesena javna pooblastila.

22. Do enakega rezultata je po presoji sodišča mogoče priti tudi na podlagi splošnejših določb ZZeIP, po katerih je investicija v javno železniško infrastrukturo nadgradnja obstoječe ali graditev nove javne železniške infrastrukture (3. točka prvega odstavka 2. člena) in s tem grajeno javno dobro v lasti države (drugi odstavek 9. člena) ter s tem očitno temeljni pogoj za opravljanje javnih gospodarskih služb, določenih z ZZeIP (6. in 11. člen).

23. Iz povedanega je mogoče povzeti, da je tožnik po statusni obliki sicer res gospodarska družba, vsebina (vsaj dela) njegovih dejavnosti pa bi lahko pomenila tudi gospodarsko dejavnost; vendar pa iz jasnih in nedvoumnih določb ZZeIP izhaja, da je bila njegova ustanovitev določena z zakonom, ki tudi opredeljuje njegove bistvene statusne značilnosti in temeljne dejavnosti. Del teh dejavnosti (vzpostavitev podatkovne baze in priprava predloga za načrt investicij) ni le tesno povezana z izvrševanjem pristojnosti državnih organov (pristojnega ministrstva) na področju investicij v železniško infrastrukturo, temveč je očitno neločljiv del teh dejavnosti. Zakon namreč tožnika ne le pooblašča za izvajanje teh dejavnosti, temveč v zvezi z njimi tudi določa razmerja med tožnikom in državnimi organi oziroma določa neposreden vpliv državnih organov na te dejavnosti nanje pa veže nadaljnje delovanje državnih organov pri izponjevanju njihovih zakonskih pristojnosti. Ta del tožnikovih dejavnosti je financiran iz javnih sredstev, ki jih tožnik ne pridobiva na trgu, temveč na podlagi odločitvi vlade, na način, ki ga kasnejša sprememba zakonskega besedila zelo jasno opredeljuje kot "notranjega izvajalca" države.

24. Že zgolj iz zakonske opredelitve ustanovitve tožnika, njegovih statusnih značilnosti, njegovih dejavnosti, financiranja in povezave z državnimi organi pri izvrševanju njihovih zakonskih pristojnosti, zato po presoji sodišča izhaja taka koncentracija javnopravnih značilnosti, da je tožnika v okviru opravljanja teh dejavnosti treba šteti za "drugo osebo javnega prava" v smislu 1. člena ZDIJZ. Na tak tožnikov status ne morejo vplivati nekatere značilnosti tožnikovega delovanja, ki (vsaj po obliki) spominjajo na tržne subjekte; tipičen primer za to je pogodba med tožnikom in Republiko Slovenijo, do katere se je sodišče v tej obrazložitvi že opredelilo. Prav tako na tožnikov status v zvezi z obravnavanimi informacijami javnega značaja ne morejo vplivati njegove morebitne druge, tržne dejavnosti, saj predmetne informacije ne izvirajo iz njih oziroma tožnik tega niti ne zatrjuje.

25. Kot že rečeno, iz navedb strank v tem upravnem sporu ne izhaja, da bi bilo sporno še kaj drugega poleg tega, ali je treba tožnika obravnavati po 1. ali po 1. a členu ZDIJZ. Odločitev toženke temelji na stališču, da gre za osebo iz 1. člena ZDIJZ, v obrazložitvi izpodbijane odločbe pa se glede tega (med drugim) sklicuje na navedene določbe ZzeIP. Njeno stališče je iz navedenih razlogov tudi po presoji sodišča pravilno, kar pomeni, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

26. Tožnik je v tožbi sicer predlagal vrsto dokazov, ki pa se v prvi vrsti nanašajo na njegov status gospodarske družbe in način delovanja. Kot izhaja iz gornje obrazložitve, je sodišče svojo odločitev v tem pogledu oprlo na opredelitev tožnikovih lastnosti in dejavnosti, kot izhaja neposredno iz zakonske ureditve, zato ti dokazi niso mogli vplivati na odločitev in je sodišče v skladu z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

27. Kadar sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.