Jedro

Stališče sodišča prve stopnje, da si stranka v zvezi s postopkom izdaje dovoljenja za uporabo javnih površin za izvedbo javne prireditve ne more več izboljšati svojega pravnega položaja, saj je bila javna prireditev končana še pred vložitvijo tožbe in je zato treba njeno tožbo zavreči, je v nasprotju s prvim odstavkom 23. člena Ustave (pravica do sodnega varstva).

Izrek

Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije št. I U 1645/2009-5 z dne 28. 10. 2009 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke, s katero je ta s primarnim zahtevkom uveljavljala sodno varstvo na odpravo sklepa Občinske uprave Mestne občine Kranj št. 35280-54/2009-48/5 z dne 20. 7. 2009 in s podrejenim zahtevkom sodno varstvo zoper isti akt zaradi posega v človekove pravice. Mestna občina Kranj je z navedenim sklepom zavrgla zahtevo tožeče stranke za udeležbo v postopku izdaje dovoljenja za uporabo zemljišč v zvezi s prireditvijo Kranfest 2009, ker dovoljenje za uporabo zemljišč ni bilo izdano v upravnem postopku, ampak so bila zemljišča za izvedbo prireditve dana v brezplačno uporabo s pogodbo, na podlagi Zakona o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (v nadaljevanju ZSPDPO) in Uredbe o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin. Tožeča stranka je vložila pritožbo, a jo je župan Mestne občine Kranj zavrnil s sklepom št. 35280-54/2009-6-(43/08) z dne 26. 8. 2009. 2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi navaja, da je v upravnem sporu, ki se nanaša na dovolitev izvedbe javne prireditve, pravni interes stranke za sodno varstvo zaradi odprave izpodbijanega akta podan le do zaključka javne prireditve. Od dneva, ko je prireditev končana, si namreč stranka svojega pravnega položaja v zvezi z odobritvijo prireditve ne more več izboljšati. Ker je tožeča stranka vložila tožbo po zaključku prireditve, ne izkazuje več pravnega interes za tožbo. Sodišče prve stopnje navaja še, da je tožeča stranka s podrejenim tožbenim zahtevkom zahtevala ugotovitev posega v človekovo pravico do enakega varstva pravic, ker o dovoljenju za uporabo javnih površin tožena stranka ni odločila v upravnem postopku. Ker je s podrejenim zahtevkom predlagala tudi odpravo izpodbijanega sklepa, je po presoji sodišča prve stopnje dejansko uveljavljala isti tožbeni zahtevek kot v primarnem tožbenem predlogu. Sodišče je izpodbijani akt presojalo le v mejah tožbenega predloga, zato je tožbo tudi v tem delu zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrglo.

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnik) v pritožbi uveljavlja pritožbena razloga bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotno ter nepopolno ugotovitev dejanskega stanja. Ne strinja se s stališčem sodišča prve stopnje, da je podrejeni zahtevek identičen primarnemu. S podrejenim zahtevkom je pritožnik zahteval ugotovitev kršitve pravice do enakega varstva pravic, odpravo izpodbijanega upravnega akta in prepoved nadaljnje kršitve pravice do enakega varstva pravic ter da se toženi strani naloži, da dovoljenje za uporabo javnih površin za izvedbo javnih prireditev izda v upravnem postopku. Meni, da glede na periodično ponavljanje javnih prireditev na lokaciji Glavnega trga v Kranju izkazuje pravovarstveno potrebo, da prepreči ponovne kršitve svojih pravic. Predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

5. Vrhovno sodišče je o pritožbi prvič odločilo s sklepom št. I Up 508/2009 z dne 16. 12. 2010, in sicer je pritožbo zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep, vendar delno iz drugih razlogov, kot jih je navedlo sodišče prve stopnje. Vrhovno sodišče je sprejelo stališče, da je tožena stranka javno površino, ki je v njeni lasti, oddala prireditelju javne prireditve s pogodbo o oddaji v brezplačno uporabo, tj. s civilnopravnim aktom na podlagi ZSPDPO. To pa pomeni, da pritožniku očitno ni bilo poseženo v pravico do udeležbe pri postopku sprejema tega akta, saj ZSPDPO oddaje stvarnega premoženja občine v brezplačno uporabo ne ureja kot upravne zadeve in tudi sicer za te postopke ne predpisuje sodelovanja tretjih oseb.

6. Ustavno sodišče je sklep Vrhovnega sodišča z odločbo št. Up-267/11, U-I-45/11 z dne 3. 4. 2014 razveljavilo in zadevo vrnilo v novo odločanje. Odločilo je, da je Vrhovno sodišče zaradi zmotnega stališča, da je javno dobro prepuščeno klasični individualni oblasti imetnika lastninske pravice na javnem dobru, opustilo presojo, ali bi pritožnik v postopkih podelitve posebne pravice uporabe javnega dobra lahko varoval kakšne svoje pravne koristi. S tem je kršilo pritožnikovo pravico iz 22. člena Ustave (enako varstvo pravic).

7. Pri ponovni obravnavi pritožbe je Vrhovno sodišče odločilo, kot sledi iz nadaljevanja tega sklepa.

8. Pritožba je utemeljena.

9. V obravnavani zadevi je sodišče prve stopnje pritožnikovo tožbo, s katero je hkrati uveljavljal odpravo upravnega akta prvostopenjskega upravnega organa in varstvo ustavnih pravic po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrglo. Ker je bila javna prireditev končana še pred vložitvijo tožbe, naj si pritožnik v zvezi s postopkom izdaje dovoljenja za uporabo javnih površin za izvedbo javne prireditve ne bi mogel več izboljšati svojega pravnega položaja.

10. Navedeno stališče sodišča prve stopnje je po presoji Vrhovnega sodišča v nasprotju s prvim odstavkom 23. člena Ustave, ki zagotavlja pravico do sodnega varstva. Ustavno sodišče je namreč z odločbo št. U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011(1) ugotovilo, da pomeni ureditev v ZUS-1, ki tožniku ne daje na razpolago nobenega tožbenega zahtevka, s katerim bi dosegel sodno presojo zakonitosti dokončnega upravnega akta, izvotlitev pravice do sodnega varstva. Zato je v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave. V neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave pa so tudi odločitve sodišč, ki temeljijo na ureditvi, ki ne zagotavlja sodne presoje zakonitosti upravnih aktov.

11. Ustavno sodišče je v navedeni odločbi ugotovilo sistemsko pomanjkljivost ureditve upravnega spora, saj ta ne zagotavlja učinkovitega sodnega varstva pravic in pravnih koristi posameznikov v primerih, ko so bili v upravnem sporu izpodbijani upravni akti že izvršeni in z njihovo odpravo vzpostavitve prejšnjega oziroma drugačnega zakonitega stanja na podlagi ponovljenega postopka odločanja o izdaji upravnega akta ne bi bilo mogoče doseči. Ustavno sodišče je zato odločilo, da lahko tožnik do odprave ugotovljenega neskladja(2) s tožbo zahteva tudi ugotovitev, da je bil v svojih pravicah ali pravnih koristih prizadet z nezakonitim upravnim aktom (ugotovitvena tožba) pod pogoji in iz razlogov, ki jih določa zakon za vložitev tožbe, s katero se zahteva odprava upravnega akta (izpodbojna tožba), če izkaže pravno korist. 12. Glede na navedeno Vrhovno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje ravnalo napak in tožbe v obravnavanem primeru ne bi smelo zavreči zgolj zaradi okoliščine, da je bila javna prireditev končana še pred vložitvijo tožbe. Tedaj veljavna zakonodaja namreč še ni omogočala vložitve ugotovitvene tožbe. V takšnih okoliščinah je treba stranki omogočiti, da naknadno zahteva ugotovitev, da je bila v svojih pravicah ali pravnih koristih prizadeta z nezakonitim upravnim aktom. V obravnavanem primeru sodišče prve stopnje tega ni storilo, zato je treba pritožbi ugoditi, izpodbijani sklep sodišča prve stopnje razveljaviti in mu zadevo vrniti, da opravi nov postopek.(3)

13. V ponovljenem postopku bo moralo sodišče prve stopnje odločiti o pritožnikovi tožbi v skladu z napotki Ustavnega sodišča. Omogočiti mu bo moralo, da naknadno vloži ugotovitveno tožbo, razen če bo presodilo, da je ta glede na okoliščine konkretnega primera smiselno že zajeta z obstoječo tožbo. Opraviti bo moralo predhoden preizkus ugotovitvene tožbe in nato tožbo vsebinsko obravnavati. Pri tem bo moralo upoštevati tudi pritožnikovo pravico do sojenja brez nepotrebnega odlašanja (23. člen Ustave, pravica do sodnega varstva).

14. V ponovljenem postopku se bo moralo sodišče prve stopnje pri presoji procesnih predpostavk za vložitev ugotovitvene tožbe opredeliti predvsem do pritožnikovega pravnega interesa in pravne podlage za izpodbijanje akta (drugi odstavek 5. člen ZUS-1). V okviru morebitne vsebinske presoje tožbe pa bo moralo glede na tožbene navedbe in presoje po uradni dolžnosti presoditi, ali je odločitev prvostopenjskega upravnega organa o zavrženju pritožnikove „zahteve za udeležbo v postopku izdaje dovoljenja za uporabo zemljišča“ v zvezi s konkretno prireditvijo pravilna in zakonita. Pri tem Vrhovno sodišče pripominja, da se strankina vloga presoja glede na njeno vsebino in zato ni pomembno, kako je stranka vlogo poimenovala oziroma zahtevek oblikovala.

15. Pri presoji, ali je obrazložitev prvostopenjskega upravnega organa zakonita, bo moralo sodišče prve stopnje upoštevati predvsem odločbo Ustavnega sodišča št. Up-267/11, U-I-45/11 z dne 3. 4. 2014, s katero je bil razveljavljen sklep Vrhovnega sodišča v tej zadevi, saj je stališče prvostopenjskega upravnega organa enako stališču Vrhovnega sodišča v razveljavljenem sklepu.

16. Ustavno sodišče je v navedeni odločbi ugotovilo, da je javna površina, ki jo je tožena stranka oddala v brezplačno uporabo, javna cesta in zato na podlagi drugega odstavka 2. člena Zakona o javnih cestah (ZJC) javno dobro. Javno dobro pa ni prepuščeno klasični individualni oblasti imetnika lastninske pravice na javnem dobru. Na javnem dobru se sicer lahko pridobi posebna pravica uporabe, vendar samo če tako določa zakon in pod pogoji, ki jih določa zakon (prvi odstavek 70. člena Ustave).

17. Po presoji Ustavnega sodišča tudi ne drži stališče, da v postopku podelitve posebne pravice uporabe javne ceste tretja oseba nikoli ne more varovati svojih pravnih koristi. Takšno stališče bi pomenilo kršitev pravice iz 22. člena Ustave. Smisel zakonskih norm, ki urejajo posebno pravico uporabe javnega dobra, je ureditev možnosti ustanovitve te pravice v korist določene osebe in uravnoteženje različnih interesov na področju zagotavljanja splošne rabe javnega dobra. Norme, ki opredeljujejo posebno pravico uporabe javnega dobra, imajo lahko v razmerju do splošne rabe javnega dobra omejevalni pomen. Zato tem normam ni mogoče na splošno odreči vsebin, katerih namen je v okviru javnopravnega interesa tudi varstvo posameznikovega interesa. Če je takšen namen iz norme razviden, ni mogoče zanikati upravičenja posameznika, da v okviru javnopravnega interesa, izraženega v zakonski normi, zahteva spoštovanje njegovega interesa. Odgovor na vprašanje, ali se konkretni posameznik upravičeno sklicuje na pravno zavarovani položaj, pa je odvisen od odgovora na vprašanje o pristnosti in dejanskosti posameznikove potrebe po doslednem spoštovanju zakonskih pogojev za ustanovitev posebne pravice uporabe javnega dobra, ki izražajo javnopravni interes na tem področju.

18. Vrhovno sodišče glede na vse navedeno zaključuje, da je sodišče prve stopnje nepravilno uporabilo določbo 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, kar je vplivalo na zakonitost izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 75. člena ZUS-1). Na podlagi 77. člena ZUS-1 v zvezi z 82. členom ZUS-1 je odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa. V ponovljenem postopku bo moralo sodišče prve stopnje ravnati v skladu z 13., 14. in 15. točko obrazložitve tega sklepa.

(1) Gre za odločbo v postopku odločanja o pobudi in ustavnih pritožbah istega pritožnika kot v obravnavani zadevi v zvezi s postopkom izdaje dovoljenja za prireditev.

(2) Državni zbor je ugotovljeno neustavnost odpravil s sprejemom Zakona o dopolnitvah Zakona o upravnem sporu (ZUS-1B), Uradni list RS, št. 109/2012 z dne 31. 12. 2012, ki je začel veljati 15. 1. 2013. (3) Vrhovno sodišče je enako ravnalo v zadevi I Up 528/2009 z dne 7. 12. 2011.