Jedro

Zgolj odsotnost osebnih dokumentov sama po sebi še ne zadostuje za očiten dvom v istovetnost določene osebe. Tak dvom bi bil na primer podan, če bi prosilec tekom postopka spreminjal svoje osebne podatke, če bi na primer dajal različne podatke o svojem imenu, priimku, datumu rojstva, državljanstvu in podobno. Tožena stranka pa različnega podajanja osebnih podatkov tožniku ne očita.

Tožena stranka v izpodbijanem sklepu tudi ni navedla, kako bo s pridržanjem tožnika preverjala njegovo istovetnost. V zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce zmotno uporabljeno materialno pravo, saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v okoliščinah, ko objektivni kriteriji iz točke (d) tretjega odstavka 8. člena Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito niso ustrezno implementirani, ni zakonske podlage.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1670/2020/4 (1312-09) z dne 7. 8. 2020 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Obrazložitev

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom tožnika pridržala zaradi ugotavljanja istovetnosti in ker je bilo tožniku že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito (točka 1 izreka). Hkrati je odločila, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce v Postojni od 6. 8. 2020 od 16.15 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 6. 11. 2020 do 16.15 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (točka 2 izreka).

2. Tožena stranka se glede razlogov za omejitev gibanja sklicuje na določili 1. in 3. alineje prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1).

3. V obrazložitvi sklepa tožena stranka navaja, da je tožnik 6. 8. 2020 vložil prošnjo za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji. Povzema, kaj je povedal v svoji prošnji. Policiji je povedal, da je izvorno državo zapustil 5. 10. 2019, opisal je pot iz Maroka do Brazilije in nato od Turčije po balkanski poti do Slovenije, mejo je ilegalno prečkal 13. 7. 2020. Po prijetju s strani policije 18. 7. 2020 je bil po končanem policijskem postopku pridržan v Centru za tujce, kjer je 22. 7. 2020 pisno izrazil željo po vložitvi prošnje za mednarodno zaščito v Sloveniji. Navedel je, da je osebno izkaznico in vozniško dovoljenje izgubil v Braziliji, potni list pa so mu ukradli v Bosni in Hercegovini (BiH). Lahko pridobi sliko hišne kartice iz Maroka, kjer sta napisana njegovo ime in naslov.

4. Tožena stranka ugotavlja, da tožnik ni predložil osebnega dokumenta s sliko. Če tožnik ne bi imel zadržkov razkriti svoje prave identitete, potem bi pri sebi imel osebni dokument in bi ga predložil. Meni tudi, da so neprepričljive tožnikove navedbe, da so mu prav vse osebne dokumente ali ukradli ali jih je izgubil. Zato tožena stranka ugotavlja, da je podan očiten dvom v tožnikovo istovetnost. 5. Hkrati pa tožena stranka še ugotavlja, da je tožnik namero za podajo prošnje za mednarodno zaščito podal štiri dni po tem, ko mu je bila izdana odločba o nastanitvi v Center za tujce ter odločba o njegovi odstranitvi iz države. Na zapisnik ob ustnem izreku omejitve gibanja je tožnik še povedal, da se je v Sloveniji že nahajal 5 dni, ko ga je prijela policija, pa ni ne takrat ne kasneje v policijskem postopku podal namere prošnje za mednarodno zaščito, čeprav je imel to možnost, že od ilegalnega vstopa dalje. S tem pa je izpolnjen objektivni kriterij za utemeljeno sklepanje, da je vložil prošnjo samo zato, da bi oviral ali zadržal izvedbo odstranitve iz države. Tudi sama vložitev prošnje v času postopka odstranitve iz države kaže na to, da jo vlaga zgolj z namenom, da ta postopek prepreči, si zagotovi svobodno gibanje in nadaljuje svojo pot v ciljno1 državo.

6. V nadaljevanju obrazložitve sklepa tožena stranka pojasnjuje, zakaj je bilo potrebno tožniku omejiti gibanje na Center za tujce in ne v Azilnem domu. Ukrep pridržanja na območje Azilnega doma se je za begosumne prosilce izkazal za zelo neučinkovitega, saj je večina pridržanih oseb Azilni dom samovoljno zapustila.

7. Tožnik v tožbi navaja, da iz izpodbijanega sklepa ni razvidno dolžnostno ravnanje tožene stranke - na kakšen način bo preverjala in ugotovila nesporno istovetnost tožnika. V tem delu so razlogi izpodbijanega sklepa bistveno pomanjkljivi, ne da se ga preizkusiti. Gre za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožnik je namero za mednarodno zaščito podal kakor hitro je to bilo mogoče glede na postopke, ki so bili vodeni zoper njega. Ves čas mu je bilo omejeno gibanje, željo je imel podati namero takoj ob vstopu v Slovenijo. Tožnik še pripominja, da bi moral biti po praksi Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) na podlagi člena 5(2) EKČP vsaj v nekaj urah po tem, ko mu je odvzeta prostost, obveščen o razlogih za odvzem prostosti. Če se to zgodi šele po petih dneh, je to lahko v nasprotju z določilom člena 5(2) EKČP. Prav tako tožnik meni, da tožena stranka v izpodbijani odločbi ni jasno in zadostno opredelila tistih objektivnih okoliščin, zaradi katerih bi lahko tožniku omejila gibanje. Tožnik je prošnjo za mednarodno zaščito vložil zato, ker se boji preganjanja v svoji izvorni državi. Z navedeno prošnjo ni oviral in omejeval postopka vračanja. Meni, da je v tem delu tožena stranka zmotno ugotovila dejansko stanje in tudi napačno uporabila pravno podlago. Meni, da ZMZ-l ne opredeli, kateri so tisti objektivni kriteriji, na podlagi katerih bi tožena stranka lahko sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je tožnik vložil prošnjo za mednarodno zaščito le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Ta objektivna merila niso določena jasno in v splošni zavezujoči odločbi, ki bi jo bilo mogoče izvajati in uporabljati. Ni pojasnjeno, katere okoliščine so tiste, da je mogoče sklepati na obstoj navedene domneve. Prav tako pa že iz uvodne izjave Recepcijske direktive II2 izhaja, da je mogoče prosilca pridržati le v jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah. Upoštevati se mora tudi nujnost in sorazmernost. Tožnik predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi.

8. Tožnik hkrati s tožbo zahteva tudi izdajo začasne odredbe, s katero se naj do pravnomočne odločitve stanje uredi tako, da mora tožena stranka takoj po prejemu tega sklepa prenehati izvajati ukrep pridržanja tožnika v Centru za tujce v Postojni. Odvzem prostosti bo tožniku prizadel nepopravljivo škodo. Tožnik se v Centru za tujce počuti izredno slabo. Dni brez osebne svobode mu ne bo mogel nihče nadomestiti. Ustavno sodišče je v sklepu Up 729/03 z dne 11. 12. 2003 navedlo, da „vsak poseg države v osebno svobodo posameznika že po svoji naravi povzroči za prizadeto osebo nepopravljive posledice“. Slovenija mora osebam, ki jim je kršena pravica do osebne svobode, zagotoviti učinkovito sodno varstvo na podlagi 47. člena Listine EU in 18. člena Procesne direktive II.

9. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijanem sklepu kot pravilnem in zakonitem ter predlaga, naj sodišče tožbo zavrne.

K točki I izreka:

10. Tožba je utemeljena.

11. Pri svoji odločitvi se je tožena stranka oprla na 1. in 3. alinejo prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. 12. Iz 1. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 izhaja, da lahko prosilcu pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, da se v primeru obstoja očitnega dvoma preveri ali ugotovi njegova istovetnost ali državljanstvo. Pri tem sodišče izrecno opozarja, da mora biti dvom v istovetnost očiten, da je podan ta razlog za omejitev gibanja. Tožena stranka dvom v istovetnost tožnika utemeljuje s tem, da ni v postopku predložil osebnega dokumenta s sliko. Sodišče ugotavlja, da zgolj odsotnost osebnih dokumentov sama po sebi še ne zadostuje za očiten dvom v istovetnost določene osebe. Tak dvom bi bil na primer podan, če bi prosilec tekom postopka spreminjal svoje osebne podatke, če bi na primer dajal različne podatke o svojem imenu, priimku, datumu rojstva, državljanstvu in podobno. Tožena stranka pa različnega podajanja osebnih podatkov tožniku ne očita (navedeno tudi ni razvidno iz upravnega spisa), temveč ugotavlja, da če tožnik ne bi imel zadržkov razkriti svoje prave identitete, potem bi pri sebi imel osebni dokument. Hkrati kot neprepričljive ocenjuje tožnikove navedbe, da so mu prav vse osebne dokumente ali ukradli ali jih je izgubil, česar pa sicer ne pojasni. Iz navedb, da so mu ukradli potni list v BiH oziroma navedb, da je v Braziliji izgubil osebno izkaznico in vozniško dovoljenje, po oceni sodišča ne izhaja očiten dvom v njegovo istovetnost, glede na to, da je tožnik v postopku ves čas zatrjeval iste podatke o svojem imenu, priimku, rojstnem datumu in državljanstvu. Iz sodne prakse jasno izhaja, da (niti) nepredložitev osebnih dokumentov prosilca (in še manj iz navedb o njegovih dokumentih, torej o izgubi ali kraji in podobno), ne dosega standarda očitnega dvoma v njegovo istovetnost.3

13. Že iz navedenega po presoji sodišča očiten dvom v tožnikovo istovetnost ni podan. Zaradi tega ni razloga za omejitev gibanja na podlagi 1. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Razen tega tožena stranka v izpodbijanem sklepu tudi ni navedla, kako bo s pridržanjem tožnika preverjala njegovo istovetnost. S tem v zvezi sodišče zgolj opozarja na to, da se skladno s prvim odstavkom 118. člena ZMZ-1 podatki lahko zbirajo ne le neposredno od posameznikov, ampak tudi od prič, iz uradnih in drugih zbirk osebnih podatkov ter na podlagi izvedenih aktivnosti zagotavljanja pravic in integracijskih ukrepov za osebe, ki jim je priznana mednarodna zaščita. Vendar pa je, ne glede na navedeno, osnovni pogoj za to, da se lahko gibanje omeji na podlagi 1. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, ta, da mora obstajati očiten dvom v istovetnost prosilca. Slednji pa v primeru, ko nekdo ves časa zatrjuje iste podatke o sebi, ni podan.

14. Nadalje je tožena stranka tožniku omejila gibanje po 3. alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. 15. Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Recepcijsko direktivo II, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca.4 Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije5, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.6

16. Skladno s točko (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati, kadar je pridržan zaradi postopka vračanja v skladu z Direktivo 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, da bi se pripravila vrnitev in/ali izvedel postopek odstranitve, ter zadevna država članica lahko na podlagi objektivnih meril (poudarek sodišča), vključno s tem, da je prosilec že imel priložnost začeti azilni postopek, sklepa, da je mogoče utemeljeno domnevati, da prošnjo podaja samo zato, da bi zadržal ali otežil izvedbo odločbe o vrnitvi; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II). Iz tretje alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma,7 kadar je prosilcu omejeno gibanje zaradi postopka vračanja v skladu z zakonom, ki ureja vstop, bivanje in zapustitev tujcev v Republiki Sloveniji, da bi se izvedel in izvršil postopek vrnitve ali postopek odstranitve ter je mogoče utemeljeno domnevati, da je prosilec prošnjo podal samo zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito.

17. Z navedeno določbo ZMZ-1 je torej zakonodajalec ob sklicevanju na Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve prosilčevega gibanja tudi v primeru, ko je bilo prosilcu pred tem že omejeno gibanje zaradi postopka vračanja in odstranjevanja v skladu z ZTuj-28 in je mogoče utemeljeno domnevati, da je prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zato, da bi zadržal ali oviral izvedbo odstranitve, pri čemer je imel možnost zaprositi za mednarodno zaščito. V takih okoliščinah pa je omejitev gibanja po presoji sodišča dopustna le, če bi lahko tožena stranka na podlagi predhodno določenih objektivnih meril in predhodne ugotovitve, da je tožnik že imel priložnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je bila navedena prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Zato je navedeni ukrep mogoče izreči le v primeru obstoja objektivnih kriterijev, na podlagi katerih je mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene domneve. Že iz 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II je namreč razvidno, da bi bilo treba pridržanje prosilcev uporabljati v skladu z osnovnim načelom, da se osebe ne bi smelo pridržati zgolj zato, ker prosi za mednarodno zaščito, zlasti v skladu z mednarodnimi pravnimi obveznostmi držav članic ter členom 31 Ženevske konvencije.

18. ZMZ-1 ni opredelil, kateri so tisti objektivni kriteriji, na podlagi katerih bi tožena stranka lahko sklepala na obstoj utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Navedeno pravno domnevo namreč opredeljujeta dve bistveni, med seboj povezani sestavini: podlago domneve predstavlja dejstvo, to je zveza med presojo, ali so v konkretni zadevi podane okoliščine iz objektivnih meril, in presojo, ali je prosilec že imel možnost vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, iz katere Recepcijska direktiva II sklepa na domnevni zaključek - da je bila prošnja vložena le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi. Objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne utemeljene domneve, pa bi po presoji sodišča morala biti določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva. To pomeni, da bi moralo biti pojasnjeno, katere okoliščine na podlagi predhodno določenih meril morajo biti podane, da bi bilo mogoče sklepati na obstoj navedene utemeljene domneve. Iz omenjene 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II prav tako izhaja, da se sme prosilce pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja. Nenazadnje pa je tudi SEU presodilo, da lahko državljan tretje države, ki je zaprosil za mednarodno zaščito, potem ko je bil pridržan na podlagi 15. člena Direktive o vračanju, ostane v pridržanju na podlagi določbe nacionalnega prava, če se po presoji vseh upoštevnih okoliščin posameznega primera izkaže, da je bila ta prošnja vložena samo zato, da se odloži ali onemogoči izvršitev odločbe o vrnitvi, in da je objektivno (poudarek sodišča) nujno ohraniti ukrep pridržanja, zato da se prepreči, da bi se zadevna oseba dokončno izognila vrnitvi.9

19. Ob takem izhodišču Recepcijske direktive II bi se zakonodajalec moral ustrezno odzvati in že v ZMZ-1 določiti, kateri objektivni kriteriji morajo biti podani za opredelitev obstoja utemeljene domneve, da je prosilec prošnjo za mednarodno zaščito vložil le zaradi zadržanja ali otežitve odločbe o vrnitvi.

20. Zato je bilo po presoji sodišča v obravnavani zadevi v zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1, saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko objektivni kriteriji iz točke (d) tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II niso ustrezno implementirani, ni zakonske podlage.

21. Ker torej ni podan razlog za omejitev gibanja niti iz 1. niti iz 3. alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, je sodišče izpodbijani sklep odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1. 22. Ker je sodišče izpodbijani sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, se ni opredeljevalo do preostalih navedb strank v postopku.

23. ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odloči v treh delovnih dneh. Sodišče v konkretnem primeru tožnika ni zaslišalo, saj je iz predloga ZMZ-110 razvidno, da je smoter navedenega zaslišanja v občutnem posegu v svobodo prosilca, kar pomeni, da sodišče zaslišanje opravi v korist prosilca. Izvedba naroka z zaslišanjem bi sicer v konkretnem primeru predstavljala tudi kršitev načela ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zaradi zaslišanja tožnika zagotoviti njegovo prisotnost na naroku iz Centra za tujce v Postojni, tožniku postaviti tudi tolmača in na narok povabiti njegovega svetovalca, s tem pa bi nastali tudi nepotrebni stroški postopka. Glede na stališče, da za ukrep pridržanja ni bilo podlage, pa je sodišče tudi po določbi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 lahko odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Toženi stranki pa s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba.

K točki II izreka:

24. Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe ob smiselni uporabi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, saj tožnik glede na odločitev o tožbi za izdajo začasne odredbe nima pravnega interesa. Skladno z določilom prvega odstavka 73. člena ZUS-1 namreč zoper to sodbo ni dovoljena pritožba, in glede na to, da pritožba ni mogoča, pomeni, da je sodišče z izdajo sodbe (1. točka izreka) pravnomočno odločilo v zadevi, torej tožnik nima več pravnega interesa za začasno odredbo, ki je časovno vezana na čas do pravnomočne sodne odločbe. S pravnomočnostjo te sodbe namreč omejitev gibanja sama po sebi preneha, ker je sklep o omejitvi gibanja odpravljen.

1 Sodišče ob tem pripominja, da je tožnik v postopku kot svojo ciljno državo navedel Slovenijo. 2 Direktiva 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 6. 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito. 3 Glej sodbo Upravnega sodišča št. I U 819/2020 z dne 3. 7. 2020, 12. točka obrazložitve, ter sodbo Vrhovnega sodišča I Up 176/2013 z dne 23. 5. 2013 , 8. in 9. točka obrazložitve. 4 Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen (glej na primer sodbo SEU v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve). 5 Glej sodbo Sodišča evropskih skupnosti z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86. 6 Iz tretjega odstavka navedenega člena je namreč razvidno, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij. 7 Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce. 8 ZTuj-2 možnost izreka omejitve gibanja določa v tretjem odstavku 67. člena in v 76. členu. 9 Sodba SEU v zadevi C-534/11, Arslan, 63. točka obrazložitve. 10 Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.