Jedro

Pravni temelj za odločitev o odgovornosti tožene stranke je prvi odstavek 26. člena Ustave, ki posebej ureja odgovornost tožene stranke in s tem izključuje uporabo prvega odstavka 131. člena OZ. Pravni temelj za zahtevek tožeče stranke je prvi odstavek 26. člena Ustave RS. Ta izrecno določa, da odgovarja Republika Slovenija za protipravno ravnanje. Res je, da prvi odstavek 131. člena OZ izrecno ne navaja protipravnosti ravnanja kot ene od predpostavk za odgovornost tožene stranke. Ker pa prvi odstavek 131. člena OZ ni pravni temelj za odgovornost tožene stranke, mora torej domnevni oškodovanec trditi in dokazati, da je bilo ravnanje tožene stranke protipravno. Tudi razmerje med nedopustnostjo in protipravnostjo je jasno. Nedopustno je ravnati protipravno. Kdor ravna protipravno, ravna hkrati na nedopusten način. Namen opredelitve protipravnega ravnanja v zakonodaji je pač prav v tem, da se tako določi, katera ravnanja so nedopustna.

EZ in pa Uredba 90/2012, in pred njo, Uredba 43/2012 so določali predpostavke za podelitev podpore za proizvodnjo električne energije. Te predpostavke so bile določene abstraktno in na splošno za vse primere. Če je te predpostavke konkretni proizvajalec električne energije izpolnil, je lahko od Agencije zahteval podporo. Vse do trenutka, ko so bile predpostavke izpolnjene, zahtevek pa postavljen, je bilo še negotovo, ali bo konkretni proizvajalec podporo prejel ali ne. Proizvajalec pa je pridobil pravico (ki ni bila negotova) do podpore šele, ko je izpolnil predpostavke in postavil zahtevek.

Vlada RS ni postopala protipravno pri sprejetju Uredbe št. 90/2012. Protipravnosti ni, četudi javnosti skoraj do sprejetja Uredbe št. 90/2012 (do 28. 11. 2012) ni obvestila o nameravanem sprejetju navedene uredbe.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

II. Tožeča stranka mora toženi stranki povrniti stroške pritožbenega postopka v višini 292,61 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, v primeru zamude pa še z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki bodo začele teči 16. dan od vročitve te sodbe.

Obrazložitev

1. Tožeča stranka je zahtevala plačilo odškodnine v višini 9.620,64 EUR od tožene stranke.

2. Prvostopenjsko sodišče je zahtevek zavrnilo. Ugotovilo je, da je tožeča stranka 12. 9. 2012 sklenila Pogodbo o izgradnji solarne elektrarne št. 86/2012 z družbo P. d. o. o. Približno dva meseca kasneje, namreč 21. 11. 2012, je tožeča stranka sklenila Pogodbo o dolgoročnem kreditu. Denar iz te kreditne pogodbe ni bil izplačan do 28. 11. 2012, ko je P. d. o. o. izplačala 70.000,00 EUR. Sončna elektrarna je bila prvič priključena na omrežje 10. 12. 2012. Istega dne je bila sklenjena tudi Pogodba o dostopu končnega odjemalca do distribucijskega omrežja med E., d. d. in tožečo stranko.

3. Tožeča stranka je zaprosila za podporo Agencijo za energijo (prej: Javna agencija RS za energijo, v nadaljevanju: Agencija). Agencija je 13. 2. 2013 izdala deklaracijo za proizvodno napravo (priloga A3). 20. 2. 2013 je izdala še Odločbo o dodelitvi podpore za električne energijo, proizvedeno iz obnovljivih virov energije. Agencija je pri odločanju o višini podpore upoštevala referenčne stroške, kot jih je določala Uredba o spremembah uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Ur. l. RS, št. 90/12, v nadaljevanju: Uredba 90/12) in tistih, ki jih je predvidevala Uredba o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Ur. o. RS, št. 43/12, v nadaljevanju: Uredba 43/12). Uredba 43/12 je predvidevala višjo podporo kot Uredba 90/12. Tožeča stranka je zahtevala povrnitev škode v višini razlike med podporo, ki bi jo prejemala na temelju Uredbe 43/12 in podporo, do katere je upravičena na temelju Uredbe 90/12 v povezavi z odločbo z dne 20. 2. 2012. 4. Tožeča stranka je 22. 11. 2012 na Agencijo naslovila vprašanje, ali je zagotovljen odkup po ceni 0,1807 EUR/kWh, če se elektrarno priklopi na omrežje decembra 2012. Agencija je 23. 11. 2012 odgovorila, da je ta odkup še veljaven in da spremembe v tem letu niso predvidene. Uredba 90/12 je bila sprejeta 28. 11. 2012. Osnutek je bil na spletnih straneh Vlade RS objavljen 28. 11. 2012. V veljavo je stopila 1. 12. 2012. Izhodišča zanjo so se začela pripravljati že v oktobru 2012. Osnutek je bil poslan v podpis pristojnemu ministru 12. 11. 2012. Pristojni minister je dal ustno navodilo, da se gradivo označi s stopnjo tajnosti "interno".

5. Prvostopenjsko sodišče je zavrnilo zahtevek tožeče stranke zato, ker je menilo, da je do priklopa sončne elektrane na omrežje obstajala negotovost, ali in v kakšni višini bo tožeči stranki priznana podpora, če bo izpolnjevala vse predpostavke vsakokrat veljavne uredbe. Njeno poslovno tveganje pa je bilo, da se bo z vsakokrat veljavno uredbo podpora spremenila, in v konkretnem primeru, znižala.

6. Pravnega temelja za zahtevek tožeče stranke niti ni našlo v zatrjevani kršitvi Poslovnika Vlade RS. Znižanje podpore je bilo namreč nujno, da se prepreči nesorazmerne donose naložb (3. odstavek 64.n člena EZ). Seznanitev javnosti s predlagano spremembo bi lahko podaljšalo postopke sprejemanja uredbe Opustitev pisne obrazložitve ni protipravno ravnaje. Četudi razlogi za izključitev javnosti niso bili navedeni pisno, to še ni pomenilo, da razlogi za izključitev javnosti niso bili podani. Odgovornost tožene stranke je izključena tudi zato, ker ravna Agencija v svojem imenu in za svoj račun. Tožeča stranka bi morala morebitno odškodninsko odgovornost zaradi napačne informacije uveljavljati proti njej in ne proti toženi stranko. Agencija zaradi tajnosti postopka sprejemanja uredbe Agencija niti ni smela dati tožeči stranki drugačnega obvestila kot takšnega, kot ga je dala.

7. Pritožbo je vložila tožeča stranka. V pritožbi je navedla, da je prvostopenjsko sodišče preseglo trditve tožene stranke. Ta naj bi namreč nikoli ne trdila, da je bilo potrebno Uredbo 43/12 spremeniti po nujnem postopku zato, ker v nasprotnem primeru Uredba 90/12 ne bi začela veljati 1. 12. 2012. Meni tudi, da uredba ne sme biti sprejeta mimo vnaprej predpisanega postopka. Ta je lahko predpisan z zakonom ali s poslovnikom vlade. Poslovnik Vlade RS naj bi ne dovoljeval ustne obrazložitve ministra za izvedbo nujnega postopka brez sodelovanja javnosti. Protipravnost ravnanja naj bi ne bila predpostavka za odškodninsko odgovornost, ker je 131. člen OZ ne navaja kot predpostavke za odgovornost. 8. Namen tožene stranke je bil doseči, da bi se ne znižale naložbe v sončne elektrarne zaradi znižanja podpor. Tudi ni želela, da bi potencialni naložbeniki z naložbami pohiteli in tako prehiteli znižanje podpor. Različne trditve tožeče stranke o namernem ravnanju v to smer, naj bi prvostopenjsko sodišče spregledalo. Agencija naj bi dala podatek o spremembi uredbe, za katerega je sama vedela, da ne drži. Vse spremembe uredbe, ki so urejale dodeljevanje podpor za proizvedeno električno energijo, naj bi kot presečni datum za določitev podpore, opredeljevale dan priklopa sončne elektrarne na omrežje. Uredba 90/12 naj bi spremenila presečni dan tako, da je določila, da je pri določanju višine podpore odločilen dan sklenitve o dostopu do elektroenergetskega omrežja. Presečni dan je bil prej dan priklopa elektrarne na omrežje. Nepravilno naj bi bilo tudi stališče tožene stranke, da podelitev podpore ni bila vnaprej zanesljiva. 64.n člen EZ naj bi jasno določal, da je proizvodna naprava upravičena do prejemanja podpore po tem, ko izpolni zahtevane tehnične pogoje. Prvostopenjsko sodišče se naj ne bi ukvarjalo z vzročno zvezo, in naj bi bila sodba zato pomanjkljiva.

9. Tožena stranka je na pritožbo odgovorila. Opozorila je na to, da v vseh zadevah v zvezi z odškodnino in sočnimi elektrarnami, različne tožeče stranke zastopa en sam pooblaščenec. Obrazložila je svoje mnenje, da tožena stranka ni ravnala protipravno. Zahtevala je povrnitev stroškov odgovora na pritožbo.

10. Pritožba ni utemeljena. Pritožbeno sodišče jo je zavrnilo, prvostopenjsko sodbo pa potrdilo na temelju 353. člena ZPP.

11. O podobnih zadevah je že odločalo VS RS (npr. opr. št. X Ips 433/2014 in X Ips 293/2014) in Višje sodišče v Ljubljani (npr. opr. št. I Cpg 775/2017 in I Cpg 540/2018).

12. Najpomembnejši in najdaljši del pritožbe se nanaša na vprašanje, ali je bilo ravnanje tožene stranke protipravno. Pritožbeno sodišče se strinja s prvostopenjskim sodiščem, da niti ravnanje tožene stranke, niti Agencije, ni bilo protipravno.

13. Pravni temelj za odločitev o odgovornosti tožene stranke je 1. odstavek 26. člena Ustave, ki posebej ureja odgovornost tožene stranke in s tem izključuje uporabo 1. odstavka 131. člena OZ. Pravni temelj za zahtevek tožeče stranke je 1. odstavek 26. člena Ustave RS. Ta izrecno določa, da odgovarja Republika Slovenija za protipravno ravnanje. Res je, da 1. odstavek 131. člena OZ izrecno ne navaja protipravnosti ravnanja kot ene od predpostavk za odgovornost tožene stranke. Ker pa 1. odstavek 131. člena OZ ni pravni temelj za odgovornost tožene stranke, mora torej domnevni oškodovanec trditi in dokazati, da je bilo ravnanje tožene stranke protipravno. Tudi razmerje med nedopustnostjo in protipravnostjo je jasno. Nedopustno je ravnati protipravno. Kdor ravna protipravno, ravna hkrati na nedopusten način. Namen opredelitve protipravnega ravnanja v zakonodaji je pač prav v tem, da se tako določi, katera ravnanja so nedopustna.

14. Prvostopenjsko sodišče je ugotovilo, da je bila tožeča stranka priključena na omrežje isti dan, kot je tudi sklenila Pogodbo o dostopu končnega odjemalca do distribucijskega omrežja. To je bilo 10. 12. 2012 in po začetku veljavnosti Uredbe 90/12. Tudi če bi veljala še Uredba 43/12, bi bil presečni dan isti, namreč 10. 12. 2012. Povsem vseeno je torej v tej zadevi, ali je bil presečni dan po Uredbi 90/12 v primerjavi Uredbo 43/12 kaj spremenjen; na odločitev v tej zadevi to nima nobenega vpliva. Edini ravnanji, ki sta prišli potrditvah tožeče stranke v poštev v tej konkretni zadevi, sta se namreč dogodili na isti dan. Vsa obširna izvajanja tožeče stranke v zvezi s tem (l. št. 87; pritožbenih strani tožeča stranka ni oštevilčila), so tako brez vsakega stvarnega temelja.

15. EZ in pa Uredba 90/12, in pred njo, Uredba 43/12 so določali predpostavke za podelitev podpore za proizvodnjo električne energije. Te predpostavke so bile določene abstraktno in na splošno za vse primere. Če je te predpostavke konkretni proizvajalec električne energije izpolnil, je lahko od Agencije zahteval podporo. Vse do trenutka, ko so bile predpostavke izpolnjene, zahtevek pa postavljen, je bilo še negotovo, ali bo konkretni proizvajalec podporo prejel ali ne. Proizvajalec pa je pridobil pravico (ki ni bila negotova) do podpore šele, ko je izpolnil predpostavke in postavil zahtevek. V konkretni zadevi je to pravico pridobil 10. 12. 2012. Nič drugače ni o stvari sami odločilo prvostopenjsko sodišče (prvostopenjska sodba, r. št. 10).

16. Prvostopenjsko sodišče je ravnalo pravilno, ker se ni ukvarjalo z vzročno zvezo med ravnanjem tožene stranke in z višino njene domnevne škode. Ker je zanikalo že protipravnost ravnanja tožene stranke, je s tem odločilo tudi o odgovornosti tožene stranke. Ker je zaradi protipravnosti ni bilo, ni bilo nobenega razloga, da bi se ukvarjalo še z višino nastale škode, saj za nastale posledice tožena stranka v nobenem primeru ne odgovarja.

17. Vlada RS ni postopala protipravno pri sprejetju Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije. Protipravnosti ni, četudi javnosti skoraj do sprejetja Uredbe št. 90/2012 (do 28. 11. 2012) ni obvestila o nameravanem sprejetju navedene uredbe.

18. Glede protipravnosti postopanja pri sprejemanju Uredbe 90/12 je bila izdana že vrsta odločb VS RS. VS RS je v odločbi z opr. št. X Ips 293/2014 že presodilo, ali je bilo ravnanje tožene stranke protipravno (glej navedeno odločbo, r. št. 12 do 15). VS RS je obrazložilo, da Poslovnik v 2. odstavku 9. člena določa, da predlagatelj predpisa povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi predpisa s splošnim vabilom, kateremu je priložen osnutek predpisa, na spletnih straneh. V skladu s šestim odstavkom 9. člena Poslovnika pa se javnosti ne povabi k sodelovanju pri pripravi predlogov predpisov v primerih, ko po naravi stvari to ni mogoče (ukrepi, ki se sprejemajo po nujnem postopku, ukrepi, ki morajo biti sprejeti in uveljavljeni nemudoma, z določenim začetkom veljavnosti brez predhodne seznanitve javnosti). Nadaljnje izjeme od sodelovanja javnosti določa 7. odstavek 9. člena Poslovnika. Poslovnik Vlade RS torej po presoji VS RS predvideva, da se v določenih primerih javnosti ne povabi k sodelovanju pri pripravi predlogov predpisov. Protipravnosti ravnanja VS RS pri takšnem postopanju Vlade RS ni ugotovilo. Prvostopenjsko sodišče je ugotovilo, da je tožena stranka pojasnila razloge, zaradi katerih je Vlada Republike Slovenije obravnavala spremembo navedene uredbe kot nujno. Preprečiti je namreč morala, da bi bili donosi naložb nesorazmerno visoki (glede na 64.n člen EZ), morala pa je učinkvito varovati javni interes. Zato je po nujnem postopku in brez sodelovanja javnosti spremenila navedeno uredbo (prvostopenjska sodba, r. št. 12 do 14).

19. Tudi če minister ni dal pisnega zahteve z obrazložitvijo, zakaj naj bi bilo potrebo uredbo sprejeti po nujnem postopku, brez sodelovanja javnosti, zaradi tega uredba sama ni protipravna. Poslovnik Vlade RS ureja notranjo organizacijo in delo vlade (4. odstavek 21. člena Zakona o vladi RS). Sprejme se s sklepom Vlade. Če minister ne obrazloži pisno, zakaj je zadeva nujna, tako da sodelovanje javnosti pri obravnavi ni mogoče, minister s tem krši Poslovnik Vlade (2. odstavek 11.a člena Poslovnika Vlade RS). Vendar njegova dolžnost obrazložitve obstaja le v razmerju do Vlade RS, ne pa tudi do tretjih, med katere sodi tudi tožeča stranka. Že zato ravnanje ni bilo protipravno v razmerju do tožeče stranke. Vendar pa to niti ni edini razlog, zaradi katerega niti ravnanje resornega ministra, niti Vlade RS, ni bilo protipravno.

20. Poslovnik Vlade je bil sprejet s sklepom Vlade. Če Vlada RS sprejme predpis, ga sprejme s sklepom in s tem v posameznem primeru odstopi od ravnanja, predvidenega s Poslovnikom Vlade. To lahko stori, ker z lastnim sklepom v posameznem primeru odstopi od ravnanja, predvidenega z drugim sklepom, s katerim je sprejela Poslovnik Vlade. Njeno ravnanje ni protipravno. Ker je Vlada sprejela Ur. 90/12, je torej odobrila predhodno postopanje upravnih organov v postopku priprave in sprejema uredbe 90/12. 21. Poleg tega niti ni vzročne zveze med očitano opustitvijo in nastalo posledico. Celo če bi pisna obrazložitev ministra obstajala, še vedno ne bi obstajala dolžnost Vlade RS, povabiti javnost k sodelovanju pri sprejetju predpisa.

22. Takšno stališče v tej pritožbeni zadevi je tudi v skladu s pravnim mnenjem VS RS v zadevi z opr. št. X Ips 433/2014, r. št. 24 in 25. VS RS je v tej zadevi, ki se je tudi nanašala na sprejetje Uredbe št. 90/2012, še dodatno obrazložilo, zakaj izključitev javnosti pri sprejemanju podzakonskih predpisov (9. člen in nasl. Poslovnika Vlade RS) ne vodi do njegove protipravnosti. Presodilo je, da osebno in vsakokratno seznanjanje določenih adresatov (naslovnikov norme) ni ne konkretni namen ne vsebina takega postopka. Obrazložilo je še tole:1 "temeljna dolžnost Vlade in drugih organov izvršne veje oblasti [je], da s ciljem učinkovitega varstva javnega interesa sprejemajo podzakonske predpise, posamične akte in druge ukrepe, za to pa imajo tudi potrebno demokratično legitimacijo in odgovornost. Postopek, ki omogoča sodelovanje javnosti pri oblikovanju predpisov, je lahko koristen za večjo kakovost njihove vsebine in pridobitev potrebnih informacij za vrednotenje njihovih posledic, vendar pa ne sme ovirati navedene temeljne funkcije organov izvršne veje oblasti. Celo nasprotno - do neustavnosti ureditve sodelovanja javnosti pri sprejemanju podzakonskih predpisov bi prišlo v primeru, če za varstvo javnega interesa zaradi tovrstnih procesnih omejitev Vlada ne bi mogla pravočasno reagirati z ustrezno spremembo podzakonskega predpisa. Tudi zato opustitev takega postopka ne pomeni ne neustavnosti in ne nezakonitosti Uredb ...".

Ker že sodelovanje pri javnosti samo po sebi ni predpostavka za veljavnost uredbe, je tudi morebitna opustitev pisne navedbe razlogov za obravnavanje uredbe brez pritegnitve javnosti in nasploh opustitev seznanitve javnosti do 28. 11. 2012 brez vpliva na samo veljavnost uredbe.

23. Prav ima sicer pritožba, da ni tožena stranka v teku postopka nikoli zatrjevala, da naj bi bilo potrebno Uredbo 90/12 spremeniti po nujnem postopku zato, ker v nasprotnem primeru ne bi mogla stopiti v veljavo s 1. 12. 2012. To pa, glede na že prej podane razloge, ki izključujejo protipravnost ravnanja resornega ministra in same vlade Republike Slovenije, na odločitev o protipravnosti ravnanja ne vpliva. Ker tožena stranka v postopku sprejemanja Uredbe 90/12 ni ravnala protipravno, je brez vsakega temelja očitek, da je ravnala špekulativno. Ne glede na to bo pritožbeno sodišče odgovorilo na očitke tožeče stranke.

24. Da je tožena stranka želela, da pridobi "čim več elektrike ... za čim manj denarja" je pravno pravilno ravnanje. Tožena stranka je kot pravna oseba javnega prava zavezana k gospodarnemu ravnanju s svojim denarjem. Nanjo lahko letijo upravičeni očitki šele, če ne ravna tako. Sicer pa pritožbeno sodišče verjame, da želi gospodarno ravnati s svojim denarjem tudi tožeča stranka. Če ne bi bilo tako, tudi tega postopka ne bi bila nikoli začela, ne glede na to, da v njem ni imela uspeha.

25. Tožena stranka ni nikoli, v nobenem predpisu, jamčila za nespremenljivost podpor; takšnega jamstva ni bilo v takrat veljavnem EZ, niti v katerikoli od obeh uredb. Razkritje načrtov v zvezi z znižanjem podpor dalj časa pred njihovim znižanjem bi lahko pripeljalo do tega, da bi graditelji sončnih elektrarn pospešili njihovo gradnjo (v primerjavi s prvotnimi terminskimi načrti) izključno zato, da bi prišli do višje podpore, kot bi jo sicer lahko prejeli, če bi gradili po prvotnih načrtih. Sicer pa je tudi tožena stranka trdila, da so sami investitorji v sončne elektrarne špekulirali, da bo cena opreme za gradnjo sončnih elektrarn še padala, in so zato načrtovali zaključek gradnje proti koncu leta (mišljeno je leto 2012). To je tožeča stranka v pritožbi celo sama navedla; takšna pa je bila tudi trditev tožene stranke v teku prvostopenjskega postopka. Tožeča stranka trditve niti ni prerekala. Konec leta 2012 bi bili stroški za gradnjo sončnih elektrarn nižji. S tem, ko tožena stranka takšen razvoj preprečila, pač zasledovala dovoljene cilje. Katere in kako, je že bilo obrazloženo. S tem je pritožbeno sodišče odgovorilo na očitke tožeče stranke, ki so se nanašali na namerno zavajanje investitorjev.

26. Spremembe uredbe so se pripravljale že v oktobru 2012. Osnutek pa je bil posredovan v podpis pristojnemu ministru 12. 11. 2012. Agencija sicer ni dala nobenega jamstva, da se podpore ne bodo znižale; na vprašanje tožeče stranke je odgovorila, da to ni predvideno in ne, da se ne bo dogodilo. Če pa ni smela dati podatkov o nameravanem sprejetju Uredbe 90/12, pa je tako ravnala v skladu z navodilom ministra: podatkov ni smela dati. Protipravno bi lahko bilo kvečjemu ravnanje tožene stranke (Republike Slovenije), v korist katere je Agencija, kot del državne uprave Republike Slovenije, ravnala (1. odstavek 26. člena Ustave RS). Da pa ravnanje tožene stranke ni bilo protipravno, je bilo že obrazloženo.

27. Pritožbeno sodišče je moralo odločiti še o stroških pritožbe (1. odstavek 165. člena ZPP). Ker pritožba ni bila uspešna, pritožnica ni upravičena do povrnitve pritožbenih stroškov (1. odstavek 154. člena ZPP). Pač pa mora povrniti toženi stranki stroške odgovora na pritožbo. Glede na vrednost spornega predmeta znašajo 625 OT, tožena stranka pa je upravičena tudi do povrnitve materialnih stroškov v višini 12,5 OT (tar. št. 21 (1) v povezavi s tar. št. 18 (1) Odvetniške tarife). Skupaj je torej upravičena do povrnitve 292,61 EUR. Ta znesek bo morala pritožnica povrniti v 15 dneh od vročitve te odločbe. Če bo s plačilom zamudila, bo morala plačati še zakonske zamudne obresti (1. odstavek 299. in 1. odstavek 378. člena OZ). Teči bodo začele z zamudo, torej s šestnajstim dnevom od vročitve te odločbe.

1 Odločba VS RS, opr. št. X Ips 433/2014, se sklicuje tudi na lastno obširno sodno prakso v podobnih primerih v op. pod črto št. 15.