Jedro

Glede na določbe Ustave RS in sodno prakso je treba zaključiti, da je materialno pravno izhodišče za presojo odškodninske odgovornosti tožene stranke v tem primeru ali je bilo opisano (posamično) ravnanje uslužbencev UE Ljubljana protipravno, torej ali je odstopalo od standardov upravnih postopkov, ki so uveljavljeni za pridobivanje uporabnega dovoljenja. Pri tem je treba biti posebno pozoren ali očitki (posamičnih) nepravilnih ravnanj (saj jih je več očitanih) gledano kot celota kumulirajo v protipravno ravnanje UE Ljubljana in s tem tožene stranke. Pri tem je kot merilo treba upoštevati običajno metodo dela in potrebno skrbnost, za katero je izhodišče standard dobrega strokovnjaka.

Izrek

I. Pritožbama strank se ugodi in se sodba sodišča prve stopnje razveljavi ter zadeva vrne v novo sojenje.

II. Pritožbeni stroški so nadaljnji stroški.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo odločilo, da je tožena stranka dolžna tožeči plačati 220.510,29 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 12. 5. 2021 dalje do plačila (1. točka izreka). Tožbeni zahtevek je v delu, ki se nanaša na plačilo tožene stranke tožeči stranki za znesek odškodnine v višini 345.022,36 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od vložitve tožbe do plačila zavrnilo (2. točka izreka). Naložilo je, da je tožena stranka dolžna tožeči plačati pravdne stroške v znesku 14.400,51 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od naslednjega dne po preteku 15 dnevnega paricijskega roka (3. točka izreka).

2. Zoper sodbo sta se pritožili obe pravdni stranki. Tožeča stranka se je pritožila zoper 1. in 3. točko izreka sodbe iz vseh pritožbenih razlogov po Zakonu o pravdnem postopku (ZPP) in predlagala, da višje sodišče pritožbi ugodi in sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku tožeče stranke v celoti ugodi s stroškovno posledico, podrejeno pa, da pritožbi ugodi in sodbo v izpodbijanem delu razveljavi ter zadevo vrne v odločanje sodišču prve stopnje. Priglasila je pritožbene stroške.

3. Na pritožbo tožeče stranke je odgovorila tožena stranka, ki je predlagala, da jo višje sodišče zavrne in v 2. točki izreka potrdi sodbo sodišča prve stopnje ter priglasila stroške odgovora na tožbo.

4. Pritožbo je vložila tudi tožena stranka zoper 1. točko izreka zaradi bistvene kršitve določb pravdnega postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zmotne uporabe materialnega prava in predlagala, da višje sodišče sodbo sodišča prve stopnje v 1. točki razveljavi in jo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje s stroškovno posledico. Podrejeno pa, da sodbo spremeni in tožbeni zahtevek v celoti zavrne. Priglasila je pritožbene stroške.

5. Na pritožbo tožene stranke je odgovorila tožeča stranka, ki je predlagala, da jo višje sodišče zavrne in v 1. točki izreka potrdi sodbo sodišča prve stopnje ter priglasila stroške odgovora na tožbo.

6. Pritožbi sta utemeljeni.

**Dejansko stanje in potek postopka na prvi stopnji**

7. Sodišče prve stopnje je v izpodbijani sodbi ugotovilo, da je Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju UE Ljubljana) pravnemu predniku tožeče stranke (M. d.o.o.) 15. 6. 2005 izdala gradbeno dovoljenje za gradnjo poslovno stanovanjskega objekta X. Na podlagi tega gradbenega dovoljenja je bil narejen poslovno-stanovanjski objekt, za katerega je bilo 4. 6. 2008 izdano uporabno dovoljenje za stanovanjsko-poslovni del z zunanjo ureditvijo in komunalnimi priključki, posebej pa je bilo navedeno, da dokončanje poslovnih prostorov v pritličju in medetaži (mezzaninu) niso predmet uporabnega dovoljenja. Tožeča stranka je zatrjevala, da je 21. 11. 2014 pri Upravni enoti Ljubljana prvič vložila zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja za dokončanje in uporabo lokalov v medetaži objekta X. Tožena stranka je z odločbo z dne 30. 3. 2015 zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja za dokončanje in uporabo lokalov v mezzaninu objekta X. prvič zavrnila. Pred tem ni opravila zahtevanega tehničnega pregleda, pač pa je v obrazložitvi zavrnitvene odločbe navedla, da naj bi bila gradnja in dokončanje lokalov v X. (za trgovine A. d.o.o., B. d.o.o. in C. - javni zavod) v neskladju z gradbenim dovoljenjem z dne 15. 6. 2005. Tožeča stranka se je zoper odločbo UE Ljubljana pritožila na ministrstvo pristojno za okolje, ki je njeni pritožbi ugodilo in razveljavilo odločbo UE Ljubljana ter ji zadevo vrnilo v ponovni postopek, v katerem pa se nekaj časa ni zgodilo nič. UE Ljubljana je namreč po navedbah tožene stranke čakala na odločitev Upravnega sodišča v zvezi s tožbo o tem, da v postopku pridobitve upravnega dovoljenja sodelujejo tudi stanovalci objekta in je zato po navedbah tožene stranke lahko šele 13. 4. 2016 izdala novo odločbo, s katero je ponovno zavrnila zahtevo investitorja za izdaja uporabnega dovoljenja. Tokrat je sicer je opravila tehnični pregled objekta, vendar je navedla, da investitor v določenem devetdesetdnevnem roku ni obvestil upravnega organa, da so pomanjkljivosti, ugotovljene na tehničnem pregledu in evidentirane v zapisniku o tehničnem pregledu z dne 2. 12. 2016, odpravljene in da ni predložil vseh zahtevanih dokazil o odpravi pomanjkljivosti. Po ponovni pritožbi na ministrstvo pristojno za okolje je to samo opravilo postopek ter dne 14. 11. 2016 izdalo uporabno dovoljenje investitorjem za finalizacijo lokalov objekta X. Tožeča stranka je v postopku pred sodiščem prve stopnje navajala, da je bilo ravnanje tožene stranke protipravno in zahtevala odškodnino za njeno ravnanje in sicer zaradi stroškov dopolnilnih tehničnih pregledov, stroškov odvetnika in izvedencev, stroškov v zvezi s poslovnim razmerjem s A. d.o.o., C. j.z. in družbo B. d.o.o. ter stroškov dela njenih zaposlenih, ki so se morali ukvarjati izključno s pridobivanjem uporabnega dovoljenja.

Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da je bilo ravnanje tožene stranke protipravno in ji je zato delno ugodilo. Delno pa je zahtevek zavrnilo in sicer v zvezi s škodo, ki naj bi tožeči stranki nastajala v zvezi z zaposlitvijo oseb pri tožeči stranki, v zvezi z dopolnilnimi tehničnimi pregledi in stroški odvetnika ter izvedencev. Prisodilo ji je le škodo, ki je nastala zaradi protipravnega ravnanja tožene stranke od 1. 12. 2015 dalje do izdaje uporabnega dovoljenja z odločbo MOP z dne 14. 11. 2016 v zvezi s poslovnim razmerjem s A. d.o.o., Javnim zavodom C. in poslovnim razmerjem z družbo B. d.o.o. **Razlogi sodišče druge stopnje**

8. Kot izhaja iz 26. člena Ustave RS je ugotovitev odškodninske odgovornosti države odvisna od naslednjih elementov, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni: oblastno ravnanje državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil (poenostavljeno povedano ravnanje države), to ravnanje osebe ali organa, ki opravlja službo, mora biti protipravno, nastati mora škoda in obstajati mora vzročna zveza med protipravnim ravnanjem in škodo.

9. Ustaljena sodna praksa je, da vsaka napačna pravna ali dejanska presoja državnih organov ali sodišč še ne predstavlja takšne kršitve, da bi bila utemeljena ustavna pravica odškodninske odgovornosti države, kar je pravilno navedlo tudi sodišče prve stopnje. Vrhovno sodišče je v odločbi III Ips 5/2014 zavzelo stališče, da zmotna materialno pravna presoja davčnih organov, zaradi katere je bila izdana odločba upravnega ter nato še vrhovnega sodišča, ki sta razsodili v korist tožeče stranke ter odpravili odločbi davčnih organov, ne izpolnjuje pravnega standarda protipravnosti ravnanja tožene stranke. Tožeča stranka ni uspela izkazati kvalificirane kršitve tožene stranke, v smislu namerne oziroma zavestne napačne materialno pravne razlage predpisa. Protipravnost in krivdo (torej odgovornost osebe) je pogosto težko ločevati in zgoraj zavzeto stališče Vrhovnega sodišča kaže na kvalificirano obliko protipravnosti. Teorija1 in sodna praksa ugotavljata, da je odločanje upravnih organov v upravnih zadevah z vidika miselnega procesa podobno ali celo enako miselnemu procesu sodnika. Vrhovno sodišče je v pravnem mnenju z dne 14. 12. 1995 zavzelo stališče, da pri presoji protipravnosti sodnikovega ravnanja, ki je lahko podlaga za odškodninsko obveznost, je potrebno izhajati iz narave sodnikovega dela. Zato pojma protipravnosti sodnikovega ravnanja ni mogoče enačiti z (vsemi) razlogi, zaradi katerih je bila izpodbijana sodna odločba spremenjena ali razveljavljena v postopku z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi.

10. Iz novejše sodne prakse2 izhaja, da: „_Pravica iz 26. člena Ustave pomeni ultima ratio pravne države. To za področje varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin pomeni naslednje: če vsi drugi mehanizmi za varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v posameznem primeru odpovedo, je po Ustavi to varstvo ob izpolnjenih predpostavkah pravice do povrnitve škode posamezniku zagotovljeno z odškodnino. Pri razlagi nedoločenega pojma protipravnosti iz prvega odstavka 26. člena Ustave zato ni dopustno zaobiti očitkov kršitev človekovih pravic s strani organa oblasti, s katerimi domnevni oškodovanec utemeljuje protipravno ravnanje organa oblasti. Iz 26. člena Ustave izhaja nadalje zahteva, da sodišča v odškodninskih sporih zoper državo ne smejo sprejemati stališč, ki bi bila v nasprotju z drugimi človekovimi pravicami. Pri razlagi nedoločenega pojma protipravnosti je treba imeti vselej pred očmi celoto očitanih pomanjkljivosti. Pomemben je odgovor na vprašanje, ali je gledano kot celota postopanje organov oblasti, upoštevaje vse okoliščine primera - torej vse očitke pomanjkljivosti, če je teh več -, zadostilo zahtevanim standardom, pri čemer so ti standardi v primeru resnega posega v temeljne ustavne vrednote tudi ustavnopravno pogojeni. Ta korak omogoči oceno, ali je bila in concreto upoštevana običajna metoda dela in skrbnost, ki se pri tem pričakuje. Očitane posamezne pomanjkljivosti opravljanja službe lahko kumulirajo v celoto, ki zaradi nezdružljivosti z zahtevanimi standardi skrbnosti in običajne metode dela kaže na neprofesionalno delo in utemeljuje protipravno ravnanje iz 26. člena Ustave ..._“ in še: „_Upoštevati je nadalje treba, da na področju odškodninskega prava na splošno velja, da "kadar je določen za abstraktno merilo standard vedènja človeka, je merilo, kaj se zahteva od človeka, ne samo merilo za presojo krivde, ampak tudi merilo za presojo o protipravnosti." Ne more biti zato pomembno le, ali je (...) morda zavestno ali namenoma kršil zakon ter ali je bil s tega zornega kota dovolj jasno opredeljen učinek zaznambe … Pomembno je tudi ali je bila spoštovana običajna metoda dela in potrebna skrbnost. Ta je odvisna od standardov, ki so uveljavljeni na posameznem področju izvajanja oblasti,3 v konkretnem primeru od standardov v ... postopku ..._“

11. Glede na določbe Ustave RS in sodno prakso je treba zaključiti, da je materialno pravno izhodišče za presojo odškodninske odgovornosti tožene stranke v tem primeru ali je bilo opisano (posamično) ravnanje uslužbencev UE Ljubljana protipravno, torej ali je odstopalo od standardov upravnih postopkov, ki so uveljavljeni za pridobivanje uporabnega dovoljenja. Pri tem je treba biti posebno pozoren ali očitki (posamičnih) nepravilnih ravnanj (saj jih je več očitanih) gledano kot celota kumulirajo v protipravno ravnanje UE Ljubljana in s tem tožene stranke. Pri tem je kot merilo treba upoštevati običajno metodo dela in potrebno skrbnost, za katero je izhodišče standard dobrega strokovnjaka.

12. Držijo navedbe tožene stranke, da sodišče prve stopnje ni zapisalo pravne podlage, na podlagi katere je ugotavljalo njeno odškodninsko odgovornost. Po mnenju pritožbenega sodišča sicer to sama po sebi ni takšna kršitev, ki bi vplivala na pravilnost in zakonitost sodbe (če je sodišče za svojo odločitev navedlo ustrezne vsebinske razloge, ki utemeljujejo odškodninsko odgovornost države, kot je urejena v slovenskem pravu).

13. So pa utemeljeni očitki obeh pritožnic, da je sodba sodišča prve stopnje obremenjena s kršitvijo iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP, saj niso podani razlogi za odločitev, poleg tega so posamezni razlogi sami s seboj v nasprotju.

14. Tako tožeča stranka sodišču prve stopnje očita, da je brez napačno odločilo, da je škoda nastajala šele od 1. 12. 2015 dalje ter da sodišče prve stopnje ni ponudilo jasnih razlogov za takšno odločitev in da so razlogi o protipravnih ravnanjih uslužbencev UE Ljubljana sami s seboj v nasprotju.

15. Tožena stranka pa očita, da je sodišče podalo nejasno razlago obdobja trajanja protipravnosti, da bi tožena stranka lahko spoznala ali je všteto tudi obdobje odločanje o pravnih sredstvih in s tem povezano ni obrazložena škoda ter njen obračun.

16. Sodišče prve stopnje je v 62. točki obrazložitve sodbe zapisalo, da je tožena stranka že v prvotnem postopku za izdajo uporabnega dovoljenja ravnala tako, da je šlo za protipravno ravnanje, ki je odstopalo od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti, v 64. točki pa je navedlo, da samo dejstvo, da se v postopku s pravnimi sredstvi lahko odločba razveljavi ali odpravi še ne pomeni, da ravnanje tistega, ki je izdal odločbo v prvotnem postopku protipravno, saj je pogosta različna presoja izvedenih dokazov in različnih pravnih predpisov (kar sicer glede na točko 8. te obrazložitve drži). Potem je točki 65. obrazložitve sodišče prve stopnje nadaljevalo, da je v konkretnem primeru tožena stranka odstopila od običajne metode dela, službene dolžnosti in potrebne skrbnosti. Glede na navedeno (dejansko) ugotovitev sodišča prve stopnje bi bilo mogoče sklepati, da je sodišče prve stopnje zaključilo, da je bilo ravnanje UE Ljubljana že v prvem postopku (torej pred 1. 12. 2015, kot je presečni datum za kvalificirano protipravno dejanje v točki 113. obrazložitve sodbe opredelilo sodišče prve stopnje) protipravno. Vendar pa je potem v 113. točki obrazložitve sodišče prve stopnje navedlo, da ugotavlja, da je podana kvalificirana protipravnost dela upravnega organa v ponovljenem postopku (ne pa tudi v prvotnem), saj tožena stranka v ponovljenem postopku ni sledila navodilom pritožbenega organa za postopek. V tej točki je še navedlo, da je sicer že v prvem postopku tožena stranka zavrnila izdajo uporabnega dovoljenja brez opravljenega tehničnega pregleda, vendar je to po presoji sodišča takšno ravnanje, ki ga je mogoče šteti za različno razlago pravnih predpisov in različno presojo izvedenih dokazov in odločitev. V ponovljenem postopku pa je bilo ravnanje tožene stranke protipravno in sicer je šlo za kvalificirano protipravnost upravnega organa, saj je tožena stranka začela postopek v ponovljenem postopku šele novembra 2015 brez utemeljenega razloga.

Pritožnici imata torej prav, da sodišče prve stopnje ni jasno zapisalo, katera ravnanja tožene stranke so bila protipravna, saj so razlogi sami s seboj v nasprotju. Tako tudi ni jasno, zakaj je kot „protipravno obdobje“ zajelo prav tisto časovno obdobje, kot ga je, torej od 1. 12. 2015 dalje. S tem je kršilo 14. točko drugega odstavka 339. člena ZPP.

17. Prav tako ima prav tožena stranka v delu, ko navaja, da sodišče prve stopnje ni specificirano obrazložilo, kaj predstavlja prisojena škoda in kako je določena njena višina ter tek zamudnih obresti od prisojene odškodnine. Utemeljeno očita, da sodišče prve stopnje izvedenki ni določilo, katero škodo naj sploh izračuna in od kdaj, o čemer je tudi podala pripombe med postopkom.

18. Drži tudi očitek tožeče stranke, da sodišče prve stopnje ni jasno argumentiralo svoje odločitve glede zavrnitve zatrjevane škode zaradi dodatnih tehničnih pregledov, v zvezi z dodatnimi stroški dela in predpravdno izdelavo izvedenskega mnenja.

**Zaključek**

19. Glede na vse navedeno je bilo treba pritožbama ugoditi, izpodbijano sodbo razveljaviti ter zadevo vrniti sodišču prve stopnje v novo sojenje (prvi odstavek 354. člena ZPP).

20. V ponovljenem postopku naj sodišče prve stopnje upoštevaje relevantne trditve in dokazne predloge obeh strank izvede dokazni postopek ter odloči na podlagi materialno pravnih izhodišč protipravnega ravnanja države opisanega v 8., 9. in 10. točki te obrazložitve. V primeru, da ugotovi protipravnost ravnanja UE Ljubljana, naj poda razloge glede škode, ki naj bi nastala v zvezi s protipravnim ravnanjem tožene stranke. Prav tako naj po izvedenem dokaznem postopku določno navede razloge za njeno višino, če ugotovi, da je škoda nastala.

21. Glede na naravo stvari in okoliščine primera je pritožbeno sodišče ocenilo, da ne more samo dopolniti postopka oziroma odpraviti omenjenih pomanjkljivosti. Opredeljevanje pritožbenega sodišča do nosilnih razlogov, ki jih je sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi izpustilo (oziroma so podana nasprotja v odločilnih razlogih), pa bi pomenilo, da bi bilo v nasprotnem primeru o kontradiktornem dejanskem stanju prvič odločeno šele na pritožbeni stopnji, s čimer bi strankama onemogočili ustavno pravico do pritožbe. Razpravljanje o vseh (protipravnost, nastanek škode in vzročna zveza ter višina škode) odprtih dejanskih vprašanjih glede zatrjevanega protipravnega ravnanja tožene stranke šele pred pritožbenim sodiščem bi lahko pomenilo poseg v strankino ustavno pravico do pritožbe (25. člen Ustave RS, URS) in bi s tem rušilo načelo dvostopenjskega sojenja.

22. Višje sodišče je opravilo tehtanje med pravico stranke do sojenja brez nepotrebnega odlašanja in pravico do pravnega sredstva iz 25. člena URS in presodilo, da v tem primeru pretehta slednja. Šele po razpravljanju o trditvah obeh strank in obrazloženi opredelitvi o predlaganih dokazih strank ter njihovi morebitni izvedbi bo lahko ugotovljeno dejansko stanje, ki bo potrdilo ali pa zavrglo očitke o protipravnem ravnanju UE Ljubljana. S tem, ko bi celotno dejansko stanje prvič ugotovilo sodišče druge stopnje, bi strankama onemogočilo preverjanje pravilnosti le-tega pred instančnim sodiščem, saj pred Vrhovnim sodiščem to ni dopustno (drugi odstavek 370. člena ZPP), kar bi pomenilo, da strankama odreče ustavno pravico od pravnega sredstva.

23. Odločitev o pritožbenih stroških se pridrži za končno odločbo (tretji odstavek 165. člena ZPP).

1 M. Dolenc, Protipravnost ravnanja države v novejši sodni praksi, v Odškodninska odgovornost države, GV založba, Ljubljana, 2015, str. 73 in nasl. 2 Sklep Vrhovno sodišče RS, III Ips 38/2021, z dne 20. 4. 2022, tč. 8. in 12. 3 Teorija za področje upravnega postopka opozarja, da se od uradne osebe - nosilca oblasti pri izvajanju oblasti iure imperii utemeljeno pričakuje ravnanje s standardom dobrega strokovnjaka. E. Kerševan, v Odškodninska odgovornost države, ur. D. Možina, GV Založba, 2015, str. 175.