Jedro

Vsebina in učinek začasne odredbe mora ostati v mejah tožbenega zahtevka. Z začasno odredbo tožnik ne sme doseči zavarovanja, ki mu ga ne bo dajala niti sodba, s katero bo ugodeno njegovemu tožbenemu zahtevku.

Izrek

I.Predlog za izdajo začasne odredbe z dne 3. 3. 2026 se zavrne.

II.Stroški postopka izdaje začasne odredbe so nadaljnji stroški upravnega spora.

Obrazložitev

Izpodbijana odločba

1.Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju toženka) je po uradni dolžnosti na podlagi druge alineje tretjega odstavka 172. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljnjem besedilu: ZUTD) z izpodbijano odločbo tožnici odvzelo dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku (v nadaljevanju Dovoljenje) in tožnico izbrisala iz registra domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku (v nadaljevanju Register, vse 1. točka izreka izpodbijane odločbe). Odločila je, lahko tožnica ponovno pridobi Dovoljenje po poteku treh let od dneva dokončnosti odločbe (2. točka izreka izpodbijane odločbe) in ugotovila, da v postopku niso nastali posebni stroški (3. točka izreka izpodbijane odločbe).

Tožničine navedbe

2.Tožnica sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo v celoti odpravi in toženki naloži povračilo stroškov postopka tožeče stranke, v primeru zamude z zakonskim zamudnimi obrestmi.

3.Tožnica na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) predlaga, da se zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi in se družbi A. d.o.o., ..., z odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 11002- 13/2025-2611-4 z dne 28. 8. 2025 odvzeto dovoljenje, vrne odvzeto dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in se jo ponovno vpiše v Register domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in sicer vse do izdaje pravnomočne sodne odločbe v tem upravnem sporu (v nadaljevanju Predlog 3-3-26).

4.Tožnica v Predlogu 3-3-26 navaja, da je že vložila predlog za izdajo začasne odredbe in sicer po 2. in 3. odst. 32. čl. ZUS-1, ker bi zaradi izpodbijane odločbe utrpela težko popravljivo škodo, ki bi nastala s pravnim učinkovanjem izpodbijane odločbe. Navaja, da je predlog tožeča stranka obrazložila in utemeljila ter priložila potrebne dokaze in sicer: (i) tožnica bi s takšnim ukrepom utrpela zelo težko in praktično nepopravljivo škodo, ki je resna in tožnici tudi neposredno grozi; (ii) da je takšno škodo mogoče odvrniti začasno le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oz. s predlagano začasno ureditvijo stanja glede na sporno pravno razmerje; (iii) da obstoji neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki bi jih bilo mogoče z izdajo začasne odredbe preprečiti; (iv) da ji odvzem dovoljenja ne le preprečuje ampak v celoti onemogoči nadaljnje poslovanje; (v) da iz naslova opravljanja dejavnosti dela delavcev uporabnikom tožnica pridobiva kar 78,72 % dohodkov, poleg tega je sorazmerni delež povprečnega števila zaposlenih iz posredovanje delovne sile na podlagi delovnih ur kar 89,84 %; (v) da bi tožnica zaradi odvzema dovoljenja izgubila praktično edini vir dohodkov, kar ob enakih stroških pomeni, da bo v zelo kratkem času postala v celoti insolventna, kar bi vodilo v likvidacijo oz. še bolj verjetno v stečaj, s tem pa bi postala tudi kasneje izdana sama sodna odločitev o vloženi tožbi, po njenem mnenju brezpredmetna, tudi, če bi bila za tožnico ugodna, saj morebitnega že začetega stečaja naknadno ni mogoče ustaviti niti ni mogoče vzpostaviti stanja, kot bi bilo, če izpodbijana odločba ne bi bila izdana. Tožnica je predložila poleg že tožbi predloženih listin še opravljene ure zaposlenih in njihovo število v letih 2023, 2024 in v letu 2025 do 1.8.2025, število zaposlenih po mesecih ločeno po strankah oz. stroškovnih mestih za obdobje 2023, 2024 in 2025 do 1.8.2025, izdane fakture oz. računi za obdobje 2023, 2024 in 2025 ter že prej omenjeni čisti prihodki tožeče stranke in prihodki iz posredovanje delovne sile ter sorazmerni delež glede na skupno poslovanje za leto 2023, 2024 in 2025 ter povprečno število zaposlenih po delovnih urah in sorazmerni delež iz posredovanje delovne sile za obdobje 2023, 2024 in 2025. Tožnica meni, da so izpolnjeni tudi pogoji po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, saj bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda, pri tem pa javna korist, ne bi bila v ničemer prizadeta, nasprotnih strank pa ni. Tožnica še navaja, da je izpolnjen tudi pogoj po 3. točki 32. člena ZUS-1 za izdajo začasne odredbe iz razlogov po drugem odstavku istega člena, saj je treba urediti do pravnomočnosti odločbe stanje glede na sporno pravno razmerje. Meni, da je dokazala, da ne gre zgolj za nastanek gole materialne škode, gre tudi za upoštevno škodo, saj je verjetno izkazan poseg v opravljanje dejavnosti, ki bi tožnico prizadel tako, da bi le ta morala prenehati z opravljanjem dejavnosti. Gre namreč za grozeč stečaj, ki vsekakor prinaša veliko hujše posledice, kot bi jih imelo pridržano izvrševanje odločbe še pred njeno pravnomočnostjo do zaključka tega postopka pri Upravnem sodišču RS. Navaja, da v konkretnem primeru javni interes oz. korist ali korist strank z nasprotnim interesom z odložitvijo izpodbijane odločbe do zaključka tega postopka, ne bi bile prav v ničemer prizadete. Meni, da s svojim, v nekem trenutku nepazljivem ravnanju, ni povzročila prav nobene škode in ni imela nobene koristi od očitane kršitve. Meni, da javni interes zaradi odložitve učinkov izpodbijane odločbe, ne bo prizadet.

5.Dopolnitev Predloga 3-3-26 z dne 5. 3. 2026 (v nadaljevanju Dopolnitev) navaja, da je ta vložen skladno s stališčem in navodili Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, ki je predhodno izdano začasno odredbo razveljavilo oz. predlog zavrnilo. V Dopolnitvi navaja, da je v času veljavnosti začasne odredbe in torej času, ko je svoje delo zagotavljanja dela delavcev uporabniku izvajala, izpolnila tudi dodatne ukrepe za opravljanje te dejavnosti, ki v strožji obliki zahteva Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju trga dela, ki je bil sprejet 19. 9. 2025. Tožnica je na tej podlagi dodatno zaposlila poleg doslej zaposlene A. A. še B. B. in tako izpolnila pogoj, da morata biti redno zaposlena dva delavca z opravljenim strokovnim izpitom. Navaja, da je sprememba zakona in širitev zahtev tudi, da mora družba, ki izvaja takšno delo, predložiti bančno garancijo za pravočasno plačilo ne več v znesku 30.000,00 EUR ampak v znesku 100.000,00 EUR, kar je tožeča stranka zagotovila in je to razvidno iz dodatka št. 1 h garanciji za pravočasno plačilo št. G245/2025 z dne 21. 1. 2026 B. . Tožeča stranka je obe zaposleni prijavila, kar je razvidno tako iz potrdila o prijavi kot tudi iz potrdila Pošte ... o sprejemu priporočenih pošiljk, prejem pa je potrjen tudi s strani toženke. Tožnica navaja, da je jasno, da je pri svojem delu resna in odgovorna in da spoštuje predpise, da pa je zaradi spleta okoliščin prišlo do manjše nesigurnosti, vendar v posledici le te ni prišlo do nikakršnih kršitev ali posledic ne za toženko niti za kogarkoli od delavcev, napotenih na delo s strani toženke.

Navedbe toženke

6.Toženka nasprotuje tožbi, predlaga zavrnitev tožbe, na Predlog 3-3-26 in Dopolnitev ni odgovorila.

K I. točki izreka

Predlog za izdajo začasne odredbe ni utemeljen.

7.Po 32. členu ZUS-1 je mogoče v upravnem sporu z začasno odredbo bodisi zadržati izvršitev izpodbijanega akta bodisi urediti stanje glede spornega pravnega razmerja le za čas trajanja postopka v upravnem sporu, torej od vložitve tožbe do pravnomočne sodne odločbe (drugi in tretji odstavek 32. člena). Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče v skladu z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetno izkaže za potrebno.

8.Namen začasne odredbe je zagotoviti učinkovitost sodnega varstva. Pogoj težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 torej postavlja zahtevo, da stranka izkaže, da brez izdane začasne odredbe v konkretni zadevi kljub njenemu uspehu, ne bo dosežen namen upravnega spora. Ta pogoj mora biti izpolnjen tudi za izdajo ureditvene začasne odredbe iz tretjega odstavka istega člena.

8.Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v sklepu I Up 31/2026 z dne 6. 2. 2026, točka 10. obrazložitve, že zavzelo stališče, da s (tako imenovano nepravo) začasno odredbo ni mogoče zadržati izvršitve že izvršenega izpodbijanega upravnega akta. V takem primeru je - ob izpolnjenih zakonskih pogojih - (kvečjemu) mogoča izdaja (tako imenovane prave) začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje. Pri tem je pomembno, da morata vsebina in učinek začasne odredbe ostati v mejah tožbenega zahtevka. Z začasno odredbo namreč tožnik ne sme doseči zavarovanja, ki mu ga ne bo dajala niti sodba, s katero bo ugodeno njegovemu tožbenemu zahtevku.

9.V skladu s prvim odstavkom 33. člena ZUS-1 se lahko s tožbo v upravnem sporu zahteva: - odprava upravnega akta (izpodbojna tožba), - ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi (ugotovitvena tožba), - izdaja oziroma vročitev upravnega akta (tožba zaradi molka) in - sprememba upravnega akta (tožba v sporu polne jurisdikcije). S tožbo v upravnem sporu ni mogoče zahtevati vzpostavitve prejšnjega stanja. Ugotovitvena tožba je bila v ZUS-1 vnesena z novelo ZUS-1B ravno iz razloga, ker je Ustavno sodišče v odločbi U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 20115 presodilo, da je bil ta zakon neustaven, ker ni zagotavljal učinkovitega sodnega varstva pravic in pravnih koristi posameznikov v primerih, ko so bili v upravnem sporu izpodbijani upravni akti že izvršeni in z njihovo odpravo vzpostavitve prejšnjega oziroma drugačnega zakonitega stanja na podlagi ponovljenega postopka odločanja o izdaji upravnega akta ne bi bilo mogoče doseči.

10.Tožnica v Predlogu 3-3-26 predlaga izdajo ureditvene začasne odredbe z vsebino, povzeto: da se odvzeto Dovoljenje tožnici vrne in da se tožnico vpiše v Register začasno, do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. V obravnavani zadevi ni sporno, da je Izpodbijana odločba že izvršena in Dovoljenje tožnici že odvzeto in tožnica iz Registra že izbrisana. Iz tega razloga je največ, kar lahko s tožbo v upravnem sporu izposluje tožnica, ugotovitvena sodba, s katero bi Upravno sodišče ugotovilo, da je toženkina izpodbijana odločba nezakonita. Zato tožnica ne more biti uspešna s predlogom za izdajo ureditvene začasne odredbe, s katero bi Upravno sodišče odredilo "vzpostavitev prejšnjega stanja" (to je, da se z Izpodbijano odločbo odvzeto Dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev tožnici vrne in da se tožnico ponovno vpiše v Register do izdaje pravnomočne sodne odločbe), saj tega ne bi moglo naložiti niti s sodbo, s katero bi tožničini tožbi, ugodilo. Za učinkovitost tega sodnega varstva pa v tem primeru izdaja (ne odložilne ne ureditvene) začasne odredbe tudi ni potrebna.

11.Sodišče še pojasnjuje, da je Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sklepu I Up 155/2055 z dne 2. 9. 2025 že zavzelo stališče, da namen začasne odredbe ni preprečevanje morebitnih zlorab oblasti, podobno kot ne preprečevanje posledic morebitnega slabega delovanja državne uprave.

11.Tudi Ustavno sodišče je presodilo, da ugotovitvena tožba pomeni učinkovito sodno varstvo. Izdaja ugotovitvene sodbe pa bi z vsebovanimi pravnimi stališči vplivala na kasnejše toženkino odločanje v podobnih primerih.

12.Ker izdaja začasne odredbe iz Predloga 3-3-26 ni dopustna že iz predstavljenega razloga, se sodišče v presojo drugih tožničinih navedb ni spuščalo. Sodišče je na podlagi 32. in 63. člena ZUS-1 Predlog 3-3-26 zavrnilo.

K II. točki izreka

13.Stroški v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe so del stroškov upravnega spora. O njih pa bo lahko sodišče odločilo šele, ko bo znan končni uspeh strank (prvi odstavek 151. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim, tretjim in četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1). Iz navedenih razlogov bo sodišče o vseh stroških postopka odločalo ob izdaji končne odločbe.

-------------------------------

1Glej na primer sklep Vrhovnega sodišča I Up 209/2024 z dne 27. 8. 2024, točko 8.

2Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 31/2026 z dne 6. 2. 2026, 10. točka obrazložitve.

3Odločba Ustavnega sodišča U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011, točka 14.

4Sklep Vrhovnega sodišča I Up 34/2018 z dne 28. 2. 2018, točka 7.

5Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011, točko 14.