Jedro

Toženka je upravičena zaračunati komunalni prispevek zavezancu za njegovo plačilo, to je vsakokratnemu investitorju objekta. Če te svoje pravice ne more udejaniti iz razlogov, ki so na njeni strani (v obravnavani zadevi zaradi nesprejetega programa opremljanja po določbah ZUreP-1), je podana dejanska ovira za odmero, ne more pa ta okoliščina imeti za posledico ugotovitve, da ne obstoji dolžnost plačila, saj bi bilo to v nasprotju z zakonom.

Izid zadnjega ponovljenega postopka v obravnavani zadevi, ki je tudi predmet tega upravnega spora, za tožnico ni manj ugoden od prejšnjih zato, ker bi bila odločitev spremenjena v njeno škodo, temveč zato, ker je med odločanjem prišlo do spremembe pravne podlage.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici odmerila komunalni prispevek v višini 120.700,28 EUR zaradi gradnje skladiščnega objekta na tam navedenih nepremičninah v kraju …. Iz obrazložitve izhaja, da je bil v obravnavani zadevi komunalni prispevek odmerjen že večkrat, vendar so bile odločbe v upravnem sporu vsakokrat odpravljene, zadeva pa vrnjena toženki v ponovni postopek. Tako je bil komunalni prispevek z odločbo z dne 6. 6. 2005 odmerjen na 110.869,15 EUR, z odločbo z dne 18. 6. 2007 na 87.419,00 EUR in z odločbo z dne 4. 11. 2009 na 69.527,05 EUR. V dveh prejšnjih zadevah je odprava odločb temeljila na stališču tukajšnjega sodišča, da je toženka odločila na podlagi predpisov, ki ob odločanju niso več veljali, zato je izpodbijana odločba izdana na podlagi Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) in Odloka o podlagah za odmero komunalnega prispevka za območje občine Litija (v nadaljevanju Odlok). V nadaljevanju obrazložitve toženka navaja podatke, ki jih je upoštevala za odmero komunalnega prispevka in način izračuna.

Drugostopenjski upravni organ je zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. Tudi ta organ se v obrazložitvi svoje odločbe sklicuje na stališče tukajšnjega sodišča v sodbi I U 108/2010 in ugotavlja, da je komunalni prispevek po uveljavitvi ZPNačrt mogoče odmeriti le na podlagi Odloka. Glede na pritožbene navedbe navaja še, da določbe drugega odstavka 253. člena ZUP in 81. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne preprečujejo izdaje odločbe, ki je za tožnika manj ugodna od odpravljene. Znesek, ki je bil na račun komunalnega prispevka že plačan, ne more vplivati na pravilnost odmere tega prispevka v ponovljenem postopku, mogoče pa ga je upoštevati pri plačilu.

Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da bi toženka glede na prvi odstavek 108. člena ZPNačrt postopek za odmero komunalnega prispevka morala končati po prej veljavnih predpisih. Do uveljavitve ZPNačrt je komunalni prispevek urejal Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), ki je v drugem odstavku 143. člena določal, da se komunalni prispevek odmeri na podlagi Programa opremljanja in meril, ki jih določi minister. Toženka zaradi nesprejetega programa opremljanja ni mogla odmeriti komunalnega prispevka v skladu z določbami ZUP, zato bi morala postopek ustaviti. Uporaba predpisov, sprejetih na podlagi ZPNačrt, je za postopke, ki so se pričeli pred uveljavitvijo tega zakona, s prvim odstavkom 108. člena ZPNačrt izrecno izključena. Ta določba pomeni izjemo od sicer veljavnega načela zakonitosti (6. člen ZUP), odločitev, sprejeta ob neupoštevanju te določbe, pa je nezakonita. V nasprotnem primeru gre tudi za retroaktivno uporabo ZPNačrt in Odloka.

Tožnica poudarja, da se njen položaj po uveljavitvi ZPNačrt in Odloka ni v ničemer spremenil, ZPNačrt pa v njenem primeru določa uporabo dotedanjih predpisov, tako da toženka nima nikakršne podlage za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka. Zato sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in odloči, da ni dolžna plačati komunalnega prispevka.

Tudi sicer tožnica meni, da za odločitev ni mogoče uporabiti predpisa, ki se je spremenil med postopkom in poslabšuje njen pravni položaj. Toženka je namreč z odločbo z dne 4. 11. 2009 komunalni prispevek odmerila v višini 69.527,05 EUR, z izpodbijano odločbo pa v višini 120.700,28 EUR, s čimer je odločila v tožničino škodo ter s tem kršila pravila upravnega postopka. V zvezi s tem tožnica opozarja na smiselno uporabo drugega odstavka 253. člena ZUP, po katerem je mogoče na podlagi pritožbe ene same stranke odločbo spremeniti v njeno škodo le iz ozko določenih razlogov. V obravnavani zadevi ne prvostopenjski, ne drugostopenjski organ nista ugotovila obstoja takih razlogov. Tožnica opozarja tudi na določbo 81. člena ZUS-1, ki prav tako vsebuje prepoved spremembe odločbe v škodo stranke, če se je pritožila samo ona. Tožnica meni, da če prepoved spremembe v škodo velja za pritožbeni postopek v splošnem upravnem postopku in za pritožbeni postopek v upravnem sporu, mora veljati tudi za primer ponovnega postopka na podlagi razveljavitve odločbe organa prve stopnje v upravnem sporu, saj ni nobenega utemeljenega razloga za razlikovanje teh položajev. Prepoved spremembe na slabše je treba razumeti kot element ustavne pravice do pritožbe, saj bi že samo možnost, da bi lahko organ, ki odloča o pritožbi oziroma ki odloča v ponovnem postopku, spremenil odločbo v škodo stranke, ki se je edina pritožila, lahko dejansko nesorazmerno otežila izvrševanje te pravice. S tem, ko je že zakonodajalec določil pogoje za odstop od prepovedi reformatio in peius, je opravil presojo o tem, kako uravnotežiti strankino pravico do pritožbe in varstvo javne koristi. Tožnica meni, da toženka z izpodbijano odločbo tega ni upoštevala in se sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča Up 113/97 z dne 18. 3. 1999. Tožnica meni še, da bi toženka pri odmeri komunalnega prispevka morala upoštevati, da je iz naslova komunalnega prispevka že poravnavala 69.527,05 EUR, česar ni storila. Tožnica se ne strinja s stališčem toženke, da se bo ta znesek upošteval pri poračunu komunalnega prispevka, saj za kaj takega ni pravne podlage.

Iz navedenih razlogov tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in odloči, da tožnica ni dolžna plačati komunalnega prispevka za navedeni komunalni objekt, oziroma podrejeno, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek, v vsakem primeru pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Kot je sodišče pojasnilo že v sodbi I U 108/2010, ki se je nanašala na isto odmero komunalnega prispevka, v zadevi ni sporno, da se je odmera komunalnega prispevka začela z vlogo z dne 19. 4. 2005, torej pred uveljavitvijo ZPNačrt, ki je v skladu z določbo 113. člena začel veljati 28. 4. 2007. Položaj pred uveljavitvijo ZPNačrt začetih upravnih postopkov za odmero komunalnega prispevka je navedeni zakon uredil v prvem odstavku 108. člena in zanje določil, da se končajo po doslej veljavnih predpisih. Do uveljavitve ZPNačrt je področje komunalnega prispevka urejal ZUreP-1, ki je v drugem odstavku 143. člena predpisal, da se komunalni prispevek določi na podlagi Programa opremljanja, minister za prostor pa določi merila za oblikovanje cene komunalno opremljenega zemljišča ter za odmero komunalnega prispevka (drugi odstavek 146. člena ZUreP-1). Nato je Vlada na podlagi pooblastila iz tretjega odstavka 140. člena ZUreP-1 z Uredbo o vsebini Programa opremljanja zemljišč za gradnjo (v nadaljevanju Uredba/04) določila, kakšna mora biti vsebina in oblika Programa opremljanja, minister za okolje in prostor pa je sprejel Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (v nadaljevanju Pravilnik/04) kot predpis iz drugega odstavka 146. člena ZUreP-1. Tako Uredba kot Pravilnik sta začela veljati 20. 7. 2005. Poleg navedenega je ZUreP-1 v drugem odstavku 179. člena določil prehodno obdobje, v katerem je bilo mogoče komunalni prispevek odmerjati po dotlej veljavnih predpisih in na podlagi starih programov opremljanja – torej tistih, ki so bili sprejeti na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ). V skladu z navedeno določbo se je komunalni prispevek odmerjal po dotlej veljavnih prepisih vse do uveljavitve predpisa iz drugega odstavka 146. člena ZUreP-1, torej Pravilnika/04, kar pomeni do 20. 7. 2005. Poleg tega je po preteku dveh let od sprejema predpisa iz tretjega odstavka 140. člena ZUreP-1, torej Uredbe/04, predstavljal dopustno podlago za odmero le Program opremljanja, pripravljen v skladu z Uredbo/04. To pomeni, da predpisi, ki niso bili sprejeti na podlagi ZUreP-1, od 20. 7. 2005 dalje niso več predstavljali pravne podlage za odmero komunalnega prispevka. Po tem datumu je bilo načeloma mogoče komunalni prispevek odmeriti na podlagi ZUreP-1 in Pravilnika/04 ter ob uporabi obstoječih programov opremljanja, vendar le do izteka nadaljnjega prehodnega obdobja dveh let od sprejema Uredbe/04. Ker lahko sprejetje predpisa v razmerju do naslovnikov učinkuje šele, ko so ti z njim seznanjeni, torej z njegovo objavo, je to prehodno obdobje poteklo dve leti od objave Uredbe/04, torej 29. 10. 2006. Od tega dne naprej torej toženka ni imela veljavnega predpisa, ki bi ji omogočal odmero komunalnega prispevka. Kot je sodišče prav tako že pojasnilo v sodbi I U 108/2010, tega v ničemer ne spremeni obstoj Uredbe/04, ki določa vsebino in obliko Programa opremljanja zemljišč za gradnjo ter ureja druga vprašanja povezana s pripravo in sprejemanjem Programa opremljanja (prvi odstavek 1. člena), ne more pa biti neposredna podlaga za odmero komunalnega prispevka.

ZPNačrt takšnega položaja, namreč ko občine do uveljavitve tega zakona kljub zahtevam prejšnje zakonske ureditve niso sprejele predpisov, potrebnih za odmero komunalnega prispevka, ni uredil v celoti. Prvi odstavek 108. člena namreč za postopke za odmero komunalnega prispevka, začete pred uveljavitvijo ZPNačrt, predpisuje uporabo „doslej veljavnih predpisov“. Kot je bilo že obrazloženo, toženka v času uveljavitve ZPNačrt ni imela programa opremljanja, sprejetega na podlagi Uredbe/04, prejšnji program opremljanja pa je prenehal veljati 29. 10. 2006. Ker toženka ob uveljavitvi ZPNačrt ni imela veljavnih „prejšnjih predpisov“, ki bi ji omogočali odmero komunalnega prispevka, do tedaj začetih odmernih postopkov ni bilo mogoče dokončati v skladu s prvim odstavkom 108. člena ZPNačrt. Tega položaja na spreminja določba prvega odstavka 104. člena ZPNačrt, po kateri se do izdaje podzakonskih predpisov na podlagi tega zakona uporabljajo, koliko niso z njimi v nasprotju, podzakonski predpisi, sprejeti na podlagi ZUreP-1. Med te predpise je sicer treba šteti tudi predpise, ki so bili sicer sprejeti pred uveljavitvijo ZUreP-1, vendar jim je ZUreP-1 izrecno podaljšal veljavnost. Kot pa je bilo že obrazloženo, tožena stranka zaradi neveljavnosti Odloka in programa opremljanja, do katere je prišlo že na podlagi določb ZUreP-1), takih predpisov, ki bi se nanašali na obravnavano situacijo, nima.

Kljub temu pa je neutemeljeno tožbeno stališče oziroma zahteva, naj sodišče ugotovi, da tožnica ni dolžna plačati komunalnega prispevka. Gre namreč za investitorjevo obveznost (da plača) na eni in za pravico občine (da odmeri in prejme plačilo) na drugi strani, ki jo določa zakon, in je z bistveno nespremenjeno vsebino veljala v celotnem obdobju od vložitve zahteve za odmero komunalnega prispevka do izdaje izpodbijane odločbe (prvi odstavek 143. člena ZUreP-1, zdaj prvi odstavek 79. člena ZPNačrt). Toženka je torej upravičena zaračunati komunalni prispevek zavezancu za njegovo plačilo, to je vsakokratnemu investitorju objekta (144. člen ZUreP-1, 80. člen ZPNačrt). Če toženka te svoje pravice ne more udejanjiti iz razlogov, ki so na njeni strani (v obravnavani zadevi zaradi nesprejetega programa opremljanja po določbah ZUreP-1), je podana dejanska ovira za odmero, ne more pa ta okoliščina imeti za posledico ugotovitve, da ne obstoji dolžnost plačila, saj bi bilo to v nasprotju z zakonom.

Kot je sodišče tudi že pojasnilo v sodbi I U 108/2010, je po njegovi presoji v situacijah, kot je obravnavana, ob upoštevanju načela zakonitosti iz 6. člena ZUP mogoča edino rešitev, da občina po sprejemu občinskega prostorskega načrta (OPN) odmeri komunalni prispevek po določbah ZPNačrt. Občina je po 11. odstavku 79. člena ZPNačrt dolžna v šestih mesecih po uveljavitvi OPN sprejeti program opremljanja, vključno s podlagami za odmero komunalnega prispevka za vso obstoječo komunalno opremo na območju celotne občine, v nasprotnem primeru pa lahko komunalni prispevek odmerja na podlagah, ki jih s Pravilnikom določa minister, pristojen za prostor.

Glede na tožbene navedbe sodišče dodaja še, da v upravnem postopku uporaba predpisov, ki veljajo v času prvostopenjske odločitve in ne predpisov, ki so veljali v času vložitve vloge, s katero je bil postopek začet, sama po sebi ne pomeni retroaktivne uporabe predpisa oziroma neustavnosti odločitve. Nasprotno – uporaba veljavnega predpisa je odraz temeljnega načela zakonitosti. Tako stališče izhaja tudi iz ustaljene upravno sodne prakse Vrhovnega sodišča RS (prim. npr. sodbi X Ips 1278/2005 z dne 12. 11. 2009 in X Ips 1642/2006 z dne 10. 3. 2010).

Kot sicer pravilno opozarja tožnica, v obravnavani zadevi uporabo sicer neveljavnega predpisa predpisuje prehodna določba prvega odstavka 108. člena ZPNačrt. Vendar pa to pomeni, da uporaba neveljavnega predpisa tudi v tem primeru ne izhaja iz tega predpisa samega po sebi, splošnih pravnih načel ali neposredne uporabe določb Ustave, temveč iz izrecne določbe zakona, ki velja v času odločanja. Morebitno neupoštevanje te določbe bi lahko povzročilo nezakonitost, ne pa tudi neustavnosti izpodbijane odločbe. Vendar pa – kot je bilo že obrazloženo – navedena zakonska določba smiselno lahko ureja le situacije, v katerih so „doslej veljavni predpisi“, na katere se sklicuje, sploh obstajali. Ker v obravnavani zadevi ni tako, toženka ni imela podlage za uporabo navedene zakonske določbe. Zaradi uporabe predpisov, ki so veljali v času odločanja, izpodbijana odločba torej ni nezakonita in ne protiustavna.

V zvezi s tožbenimi navedbami, da je v obravnavani zadevi prišlo do spremembe odločbe v škodo tožnice, kar je v nasprotju s splošnimi pravnimi načeli in pomeni oviro dejanskemu uresničevanju ustavne pravice do pravnega sredstva, sodišče uvodoma opozarja, da je predmet presoje v tem upravnem sporu izključno zakonitost izpodbijane odločbe in postopka, na podlagi katerega je bila ta odločba izdana, ne pa prejšnje odločbe, ki so bile izdane v tej zadevi. Te odločbe so bile namreč odpravljene, s čimer so bile odpravljene tudi pravne posledice, ki so iz njih nastale (prvi odstavek 281. člena ZUP) oziroma je bila zadeva vrnjena v stanje, v katerem je bila, preden so bile odpravljene odločbe izdane (tretji odstavek 64. člena ZUS-1).

Ta pravna situacija je bistveno drugačna od odločanja v pritožbenem postopku, bodisi upravnem ali sodnem, na katerega se sklicuje tožnica in na katerega se nanaša tudi odločba Ustavnega sodišča, na katero opozarja v tožbi. Upravni spor namreč ni nadaljevanje upravnega postopka, temveč samostojen sodni postopek, v njem pa sodišče – za razliko od pritožbenih postopkov – izpodbijane odločbe v nobenem primeru ne more spremeniti, temveč jo lahko le odpravi, z navedenimi pravnimi posledicami (prvi odstavek 64. ZUS-1, po prvem odstavku 65. člena je to tudi nujna sestavina tkim. odločanja v polni jurisdikciji).

Izid zadnjega ponovljenega postopka v obravnavani zadevi, ki je tudi predmet tega upravnega spora, za tožnico ni manj ugoden od prejšnjih zato, ker bi bila odločitev spremenjena v njeno škodo, temveč zato, ker je med odločanjem prišlo do spremembe pravne podlage. Kot je bilo že obrazloženo, je toženka ravnala pravilno, ko je v skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) svojo odločitev oprla na zakon in podzakonske akte, ki so veljali v času izdaje izpodbijane prvostopenjske odločbe. Sodišče dodaja, da ne iz veljavne zakonodaje, ne iz sodne prakse ne izhaja, da bi bile stranke v upravnih postopkih (razen v primeru izrecnih prehodnih določb) upravičene do uporabe določb ureditve, ki v času odločanja ne velja več.

Sodišče se strinja s toženko, da iz veljavne pravne ureditve ne izhaja, da bi na odmero komunalnega prispevka lahko vplivala okoliščina, da je zavezanec na račun tega prispevka že plačal določeno vsoto. Toženka je bila dolžna komunalni prispevek odmeriti v skladu z zakonom in podzakonskimi akti, kar pomeni, da je z izpodbijano odločbo vzpostavila konkretno obveznost tožnice. Poravnava te obveznosti, še posebno njen morebitni pobot z nasprotnimi terjatvami, pa ne more biti predmet odmernega postopka, temveč morebitnega postopka za izterjavo obveznosti.

Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Ker stranke niso navedle novih dejstev ali predlagale novih dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev, je sodišče na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsak stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).