Jedro

V konkretnem primeru je organ v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe pridobil (zunanje) izvedensko mnenje Zbornice za razvoj slovenskega zasebnega varovanja glede priznavanja nacionalnih poklicnih kvalifikacij za tožečo stranko. S takim ravnanjem je začel z ugotavljanjem dejstev in s tem prestopil meje skrajšanega ugotovitvenega postopka, kot so opredeljene v 1. do 4. točki prvega odstavka 144. člena ZUP. To pomeni, da je začel s posebnim ugotovitvenim postopkom. Posledično bi moral, v skladu z določbo 1. odstavka 9. člena ZUP, dati stranki možnost, da se pred izdajo odločbe izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo.

Izrek

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 250-1553/2010/13 (143-07) z dne 14. 9. 2011 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Obrazložitev

Tožena stranka je na podlagi 8. člena Zakona o postopku priznavanja poklicnih kvalifikacij državljanom držav članic Evropske unije, Evropskega gospodarskega prostora in švicarske konfederacije za opravljanje reguliranih poklicev oziroma dejavnosti v Republiki Sloveniji (ZPKEU, Uradni list RS, št. 21/02, 92/07 in 85/09), v zvezi s 7. členom Zakona o zasebnem varovanju (ZZasV-1, Uradni list RS, št. 17/11) izdala odločbo, s katero je odločila, da se tožniku ne prizna poklicne kvalifikacije za opravljanje reguliranega poklica varnostni tehnik in poklicne kvalifikacije za opravljanje reguliranega poklica varnostni menedžer v Republiki Sloveniji, ker kvalifikacije, ki jih je izkazal v postopku priznavanja, ne ustrezajo kvalifikacijam, ki jih za opravljanje teh poklicev zahtevajo predpisi Republike Slovenije (1. točka) ter zavrnilo njegovo vlogo za podelitev soglasja za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja (2. točka). V obrazložitvi navaja, da je tožnik dne 13. 12. 2010 podal vlogo za začasno opravljanje reguliranega poklica oziroma dejavnosti s področja zasebnega varovanja v RS. Iz vloge izhaja, da gre za prvo opravljanje začasnih storitev v RS. Po pozivu je tožnik vlogo večkrat dopolnil in obenem navedel, da želi opravljati dejavnost zasebnega varovanja na območju RS le za enega naročnika. Organ je po prejemu dokumentacije, ki se nanaša na priznanje poklicne kvalifikacije in program usposabljanja stranke z dopisom z dne 5. 4. 2011 za mnenje zaprosil Zbornico za razvoj slovenskega zasebnega varovanja (Zbornica), saj je bilo potrebno opraviti primerjavo poklicne kvalifikacije pridobljene v Republiki Avstriji s programom in zahtevami za pridobitev poklicne kvalifikacije, ki jo za opravljanje del in nalog varnostnega tehnika ter varnostnega menedžerja zahteva ZZasV-1 ter drugi predpisi s področja zasebnega varovanja ter priznavanja poklicnih kvalifikacij v RS. Zbornica pojasnjuje, da iz predmetnika o pridobljeni izobrazbi v tujini ni razvidno, da bi bili posamezni predmeti vezani konkretno na varnost, varovanje oz. zasebno varovanje (videonadzor, mehanska zaščita, brezžični prenos alarmov in varstvo osebnih podatkov itd.). Po mnenju Zbornice iz priloženih dokazil o izobrazbi stranke ne izhaja, da bi imela pridobljeno VI. stopnjo izobrazbe, kar je v skladu z določbami ZZasV-1 in kataloga standardov strokovnih znanj in spretnosti vstopni pogoj za opravljanje usposabljanja za pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije varnostni menedžer. Izkazuje le, da ima pridobljeno srednjo strokovno izobrazbo, kar je vstopni pogoj za usposabljanje za pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije varnostni tehnik. Kandidat, ki želi pridobiti poklicno kvalifikacijo varnostni tehnik v RS pa mora imeti srednjo strokovno izobrazbo s področja računalništva, elektrotehnike, strojništva ali mehatronike in najmanj pol leta delovnih izkušenj pri imetniku licence za izvajanje sistemov tehničnega varovanja ali srednjo poklicno šolo iz zgoraj navedenih področij in 4 leta delovnih izkušenj na teh področjih in najmanj pol leta delovnih izkušenj pri imetniku licence za izvajanje sistemov tehničnega varovanja. V nadaljevanju organ citira določbe prvega odstavka 5.d člena in petega odstavka 5.a člena ZPKEU, prvega in drugega odstavka 3. člena, prvega odstavka 63. člena, 64. člena, tretjega odstavka 65. člena, 19. člena, 24. člena, 32. člena in 33. člena ZZasV-1. Organ je ugotovil, da želi tožnik osebno opravljati dejavnost zasebnega varovanja na območju RS, kar upoštevaje določbe 64. člena ZZasV-1 pomeni, da mora izpolnjevati enakovredne pogoje za pridobitev licence zasebnega varovanja, kot veljajo za pravne in fizične osebe iz RS. Iz tožnikove vloge izhaja, da gre za prvo opravljanje začasnih storitev na območju RS zato je organ, skladno z določbo tretjega odstavka 65. člena ZZasV-1, pridobljene kvalifikacije tožeče strankine primerjati s kvalifikacijami, ki veljajo v RS. Pri tem je upošteval tudi mnenje Zbornice, da je tožeča stranka le delno izpolnila zahteve programa usposabljanja, določene v katalogu in sicer izpolnjuje vstopne pogoje za pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije varnostni tehnik, kar pomeni le to, da lahko pristopi k opravljanju usposabljanja za pridobitev te poklicne kvalifikacije. Poleg tega izkazane delovne izkušnje tožeče stranke niso pridobljene z neposrednim opravljanjem nalog varnostnega osebja, ki ima pravico uporabe ukrepov varnostnika ali izkušnje, pridobljene z neposrednim opravljanjem nalog pooblaščenih uradnih oseb. Stranka pa tudi ni izkazala, da ima pet let delovnih izkušenj na vodilnih ali vodstvenih delih. Tožeča stranka bi za opravljanje storitev zasebnega varovanja v RS morala izpolnjevati enakovredne pogoje, kot veljajo za domače pravne in fizične osebe in v postopku izkazati, da so njene poklicne kvalifikacije primerljive s poklicnimi kvalifikacijami predpisanimi v RS. Pogoje za pridobitev licence za izvajanje sistemov tehničnega varovanja na področju zasebnega varovanja določa 19. v povezavi s 24. členom ZZasV-1. Pogoje za pridobitev službene izkaznice za varnostno osebje, zaposleno pri imetniku licence zasebnega varovanja, pa določata 32. in 33. člen ZZasV-1. Glede na navedeno dokazila, ki jih je stranka predložila v postopku, ne pomenijo ustrezne kvalifikacije, ki bi omogočila priznanje reguliranega poklica varnostni menedžer in reguliranega poklica varnostni tehnik, zaradi česar je tožena stranka zavrnila vlogo tožeče stranke. Zavrnila ji je tudi izdajo soglasja za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja ali storitve v RS.

Tožeča stranka izpodbija s tožbo odločbo v celoti iz vseh razlogov in sicer zaradi kršitve materialnega zakona, postopka in napak glede ugotovitve dejanskega stanja ter ničnostnih razlogov. V obrazložitvi odločbe se tožena stranka sklicuje na mnenje Zbornice z dne 19. 4. 2011, s katerim tožeča stranka ni bila seznanjena, mnenje ji ni bilo vročeno in ji ni bila dana možnost, da bi nanj odgovorila. S tem je bilo kršeno načelo zaslišanja stranke iz 1. odstavka 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). O izdaji mnenja in preučitvi dokumentacije s strani Zbornice je bila tožeča stranka seznanjena šele ob vročitvi izpodbijane odločbe. Tožena stranka svoje odločbe ne bi smela opreti na dejstva, glede katerih tožeči stranki ni bila dana možnost, da se izjavi. Takšno postopanje zahteva tretji odstavek 9. člena ZUP. S tem so utemeljene kršitve določb upravnega postopka. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka s sklicevanjem na mnenje Zbornice navede, da tožnik le delno izpolnila zahteve programa za pridobitev nacionalne kvalifikacije varnostni tehnik in da lahko na podlagi navedenega pristopi k usposabljanju za pridobitev te poklicne kvalifikacije. Podrobno in celovito, katere zahteve iz programa za pridobitev nacionalne kvalifikacije tožeča stranka ne izpolnjuje, tožena stranka ne obrazloži. Tožena stranka očitno na podlagi mnenja Zbornice sklepa na to, da tožeča stranka ni izkazala, da bi imela zadostne ali kakršnekoli delovne izkušnje z opravljanjem nalog varnostnega osebja, čeprav ima licenco za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja, v obliki obrtnega dovoljenja, ki ga je izdal Magistrat der Landeshauptstadt Klagenfurt z dne 31.08.2006 in sicer prav za postavitev alarmnih naprav. V konkretnem primeru gre nesporno za vzpostavljanje sistemov tehničnega varovanja, kot to opredeljuje 18. točka 1. odstavka 5. člena ZZasV-1. Pri opredelitvi dejanskega stanja je tožena stranka izhajala iz tega, da tožeča stranka izpolnjuje vstopne pogoje za priznanje poklicne kvalifikacije varnostnega tehnika, torej bi ji na podlagi prehodnih določb morala omogočiti in po potrebi odrediti, katere obdobne preizkuse bi morala opraviti. Pri opredelitvi dejanskega stanja je potrebno upoštevati, da tožeča stranka v Avstriji opravlja dejavnost varnostnega tehnika, ki vključuje vgradnjo alarmnih naprav že vrsto let in to kot samostojni poklic v statusni obliki samostojnega podjetnika posameznika, ter da ima za območje Republike Avstrije podeljeno licenco v obliki obrtnega dovoljenja. Skladno s sodno prakso Sodišča Evropskih skupnosti lahko države članice glede na pravico prostega pretoka opravljanja storitev zahtevajo od prizadetih oseb, da izkažejo svojo usposobljenost za opravljanje določenega poklica s predložitvijo dokazil o izobraževanju in programu poteka takšnega izobraževanja ter s predložitvijo dokazil o delovnih izkušnjah in jim v primeru ocene, da le-te za prosto opravljanje storitev na območju države članice ne zadostujejo ali da niso zagotovljene zadostne delovne izkušnje, prizadeti osebi omogočiti, da z dodatnim izobraževanjem in s pridobitvijo dodatnih delovnih izkušenj na območju države članice, kjer želi opravljati določeno storitev, pridobiti takšno znanje in delovne izkušnje z morebitnimi dodatnimi testi in prehodnimi obdobji ter ne smejo avtomatično zavrniti priznavanja poklicnih kvalifikacij in podajanja soglasij. Glede na navedeno bi morala tožena stranka določiti domet vstopnih pogojev za priznanje zahtevane kvalifikacije in naložiti tožeči stranki opravljanje morebitnih dodatnih kvalifikacij in pridobivanje dodatnih delovnih izkušenj, če je to potrebno glede zagotavljanja pogojev za poklicno kvalifikacijo in sicer upoštevajoč naravo opravljanja dejavnosti. V nasprotnem primeru gre lahko za neposredno omejevanje prostega pretoka storitev. Na podlagi navedenega tožeča stranka sodišču predlaga, da tožbi ugodi in odpravi izpodbijani sklep in po opravljeni opravljeni glavni obravnavi samo odloči o stvari oziroma podrejeno, da sodišče ugodi tožbi in odpravi izpodbijani sklep in vrne celotno zadevo v ponovno odločanje toženi stranki.

V odgovoru na tožbo tožena stranka poudarja, da je tožeča stranka vložila prošnjo za priznanje poklicne kvalifikacije za opravljanje reguliranega poklica varnostni tehnik in za podelitev soglasja za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja v RS. Prošnjo je vložila na podlagi ZZasV, ki je prenehal veljati 26. 3. 2011. ZZasV- 1, ki je nadomestil ZZasV, je v prehodni določbi tretjega odstavka 93. člena določil, da se upravni postopki podelitve licenc ali službenih izkaznic, začeti pred uveljavitvijo tega zakona, ki še niso pravnomočno zaključeni, dokončajo po tem zakonu. Vsebinsko pogoji za tuje osebe, ki želijo v RS opravljati dejavnost zasebnega varovanja, niso bili spremenjeni, oziroma so celo določeni mileje. Priznanje poklicne kvalifikacije je urejeno z ZPKEU, pridobitev soglasja za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja za tuje osebe pa v ZZasV-1 in predpisih, izdanih na njegovi podlagi. Tožena stranka je oba postopka vodila združeno, saj je stranka v vlogi in v nadaljnjih dopolnitvah navedla, da želi samostojno opravljati izvajanje sistemov tehničnega varovanja v RS. V VII. poglavju ZZasV-1 so določeni pogoji, ki jih morajo izpolnjevati tuje osebe, če želijo opravljati dejavnost zasebnega varovanja v RS. Tuja oseba dejavnost lahko opravlja na podlagi licence oziroma službene izkaznice, pridobljene v RS, ali na podlagi pravice do opravljanja zasebnega varovanja, pridobljene v matični državi, in soglasja pristojnega organa. Pristojni organ na podlagi vloge tuji osebi podeli soglasje s certifikatom. V postopku podelitve soglasja za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja ali storitve v RS preveri, ali tuja oseba izpolnjuje enakovredne pogoje, kvalifikacije in standarde, kot veljajo za opravljanje zasebnega varovanja na podlagi ZZasV-1. S pozivom za dopolnitev vloge z dne 17. 12. 2010 je bila tožeča stranka izrecno opozorjena na pogoje, ki jih mora izpolniti, da se ji bo lahko priznala poklicna kvalifikacija in da ji bo podeljeno soglasje za opravljanje zasebnega varovanja v RS. Uradna oseba je dne 15. 6. 2011 izdala sklep o podaljšanju roka za dopolnitev vloge v katerem je tožečo stranko obvestila, da je bilo na podlagi mnenja Zbornice z dne 18. 4. 2011 ugotovljeno, da ne izpolnjuje vstopnih pogojev za usposabljanje za pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije varnostni manager, kar je eden izmed osnovnih pogojev za gospodarsko družbo oziroma za samostojnega podjetnika posameznika, ki želi v RS opravljati dejavnost zasebnega varovanja. Tožeča stranka namreč na podlagi priložene dokumentacije izkazuje le, da ima pridobljeno srednjo strokovno izobrazbo, kar je vstopni pogoj za usposabljanje za pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije varnostni tehnik. Ministrstvo lahko v postopku priznavanja poklicnih kvalifikacij, v skladu s tretjo alinejo 1. odstavka 10. člena ZZasV-1 zahteva mnenje pristojne zbornice ali drugega pristojnega organa oziroma organizacije, ki pa za pristojno ministrstvo pri izdaji odločbe ni zavezujoče. Po prejetem zadnjem sklepu o podaljšanju roka za dopolnitev vloge z dne 15. 6. 2011, v katerem je uradna oseba tožečo stranko obvestila o mnenju Zbornice v zvezi z možnostjo priznanja poklicne kvalifikacije, je imela tožeča stranka vse do 1. 8. 2011 možnost, da na podano mnenje odreagira. Tožena stranka je tožečo stranko na pogoje opozorila, vendar pa podrobno in celovito o tem ni obrazlagala, saj je na podlagi primerjave pisne dokumentacije ugotovila, da poklicna kvalifikacija tožeče stranke odstopa od poklicne kvalifikacije, ki jo za opravljanje zasebnega varovanja zahtevajo predpisi RS v takšni meri, da s preizkusom poklicne usposobljenosti ali s prilagoditvenim obdobjem ne bi bilo možno pridobiti zahtevane kvalifikacije. Tožeča stranka je tako bila opozorjena na to, da izpolnjuje le vstopne pogoje za pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije za varnostnega tehnika in mora tako skozi celoten proces strokovnega usposabljanja v dolžini 60 ur, ki je določen na podlagi ZZasV-1, za pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije za varnostnega menedžerja pa tožeča stranka ne izpolnjuje niti vstopnih pogojev. V skladu z ZZasV-1 (tudi z ZZasV) je strokovno usposabljanje za pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije varnostni tehnik ali varnostni menedžer obvezno. Uradna oseba tožeče stranke posebej ni pozivala k izjasnitvi v zvezi s tem, saj so bila dejstva in okoliščine pred izdajo odločbe jasna na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima tožena stranka. Postopek je vodila ob upoštevanju načela varstva pravic strank, varstva javnih koristi in proste presoje dokazov. Stranki je bila torej ves čas postopka pred izdajo določbe dana tudi možnost, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo.Tožena stranka je odločila v skrajšanem ugotovitvenem postopku tudi na podlagi dejstva, da so bili tožeči stranki večkrat tako pisno kot tudi ustno po telefonu pojasnjeni pogoji, ki jih mora izpolnjevati, če bo želela opravljati dejavnost zasebnega varovanja v RS. Ker je bilo mogoče stanje stvari ugotoviti na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima tožena stranka, zaradi tega ni bila posebej zaslišana tožeča stranka. Tožeča stranka ima v državi sedeža registrirano poklicno kvalifikacijo elektrotehnika, omejenega na postavitev varnostne opreme in opravlja dejavnosti predmetne oblike zasebnega varovanja v obliki tako imenovanega obrtnega dovoljenja za postavitev alarmnih naprav, ki ga je izdal Magistrat der Kandeshauptstadt Klagenfurt z dne 31. 8. 2006. Omenjene delovne izkušnje in stopnjo izobrazbe je tožena stranka upoštevala. Prehodna določba 4. odstavka 93. člena ZZasV-1 ohranja določbo Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 102/07 - ZZasV-A), s katero se je v zasebno varovanje uvedlo obdobno strokovno izpopolnjevanje. S tem povezana je določba petega odstavka 33. člena, ki določa obveznost opravljanja obdobnega strokovnega izpopolnjevanja za tiste, ki šele prosijo za službeno izkaznico, vendar tudi za njih določa, da že imajo pridobljeno strokovno usposobljenost. Določba torej velja za tiste posameznike, ki že imajo status varnostnega osebja po ZZasV-1 in imajo podeljeno službeno izkaznico in s tem pridobljeno pravico do opravljanja zasebnega varovanja. Za tožečo stranko pa se je strokovna usposobljenost v postopku šele ugotavljala. V nadaljevanju organ citira določbe 5. d, 12. in prvega odstavka 16. člena ZPKEU. Na podlagi četrtega odstavka 16. člena ZPKEU lahko pristojni organ izda negativno odločbo v skladu z ZUP, če poklicna kvalifikacija odstopa toliko, da s preizkusom poklicne usposobljenosti ali s prilagoditvenim obdobjem ni možno pridobiti ustrezne kvalifikacije v RS. V postopku priznavanja poklicne kvalifikacije je uradna oseba na podlagi 3. odstavka 10. člena ZPKEU zahtevala mnenje pristojne zbornice, katerega je pri svoji odločitvi tudi upoštevala. Na podlagi primerjave pisne dokumentacije o poklicnih kvalifikacijah tožeče stranke s poklicnimi kvalifikacijami, ki jih za opravljanje posameznega reguliranega poklica oziroma dejavnosti zahteva ZZasV-1, je uradna oseba odločila, da poklicna kvalifikacija tožeče stranke odstopa od poklicne kvalifikacije, ki jo za opravljanje zasebnega varovanja zahtevajo predpisi RS in sicer v tej meri, da s preizkusom poklicne usposobljenosti ali s prilagoditvenim obdobjem ni možno pridobiti zahtevane kvalifikacije. Na podlagi priložene dokumentacije je bilo ugotovljeno, da tožeča stranka izpolnjuje le vstopne pogoje za pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije za varnostnega tehnika in mora tako skozi celoten proces pridobitve nacionalne poklicne kvalifikacije, za pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije za varnostnega menedžerja pa tožeča stranka ne izpolnjuje niti vstopnih pogojev. Posledično je bilo v postopku podelitve soglasja za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja ali storitve v RS ugotovljeno, da stranka ne izpolnjuje enakovrednih pogojev, kvalifikacij in standardov, kot veljajo za opravljanje zasebnega varovanja na podlagi ZZasV-1, zaradi česar je organ zavrnil vlogo za podelitev soglasja za opravljanje nalog zasebnega varovanja. Tožena stranka je pri svoji odločitvi upoštevala tudi splošna pravila, ki jih je izoblikovala sodna praksa Sodišča EU, ki je v zvezi z zasebnim varovanjem izdalo več sodb, in sicer: C-114/97 Komisija proti Španiji, C-355/98 Komisija proti Belgiji, C-283/99 Komisija proti Italiji, C-171/02 Komisija proti Portugalski, C-189/03 Komisija proti Nizozemski, C-514/03 Komisija proti Španiji, C-465/05 Komisija proti Italiji. V RS je že več tujih oseb pridobilo pravico do opravljanja dejavnosti zasebnega varovanja. Pri ocenjevanju pogojev za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja, ob uporabi načela sorazmernosti tožena stranka ugotavlja, da je zavrnitev priznanja poklicne kvalifikacije in soglasja za opravljanje zasebnega varovanja v RS nujna, saj želenega cilja drugače ne bi bilo mogoče doseči. Tako omejevanje pa je tudi sorazmerno z varovanjem javne koristi, saj je tožeča stranka v svojih pisanjih navajala, da že opravlja dejavnost zasebnega varovanja v RS. Skladno s tem se je tožena stranka tudi odločila za zavrnitev in ne za delno priznavanje oziroma omogočanje prehodnega oziroma prilagoditvenega obdobja, kot ga določa ZPKEU, saj bi bil zaradi prevelikih razlik med zahtevanimi pogoji po ZZasV-1 in predpisih, izdanimi na njegovi podlagi in pogoji, ki jih izpolnjuje tožeča stranka, prizadet javni interes. Ne glede na to pa je tožena stranka v svoji odločbi jasno navedla, da tožeča stranka izpolnjuje vstopne pogoje za pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije varnostni tehnik, kar pomeni, da lahko pristopi k opravljanju usposabljanja za pridobitev te poklicne kvalifikacije, tožena stranka pa bi glede na svojo pristojnost v tem primeru izdala odločbo o priznavanju poklicne kvalifikacije. S tem bi tožeča stranka sicer lahko neposredno opravljala dejavnost zasebnega varovanja v RS, vendar le na podlagi delovnega razmerja pri imetniku licence v skladu z ZZasV-1, saj glede na predloženo listinsko dokumentacijo v vlogi, tožeča stranka sama ne more pridobiti licence in samostojno opravljati dejavnosti zasebnega varovanja. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo v celoti zavrne.

V pripravljalnih vlogah z dne 19. 12. 2011, 26. 1. 2012 in 8. 3. 2012 tožeča stranka glede mnenja Zbornice navaja, da ji nikoli ni bilo vročeno, da bi se lahko o tem izjasnila in podla pripombe. Obrazložitve vsebine mnenja Zbornice ni, niti ni bila tožeča stranka seznanjena z vsebino samega preverjanja usposobljenosti in primerjavo tega s pridobljenim izobraževanjem v Avstriji. Tožena stranka tudi ne obrazloži, v čem in na podlagi česa naj ne bi bilo mnenje Zbornice obvezujoče. Pri tem je tožena stranka mnenje pri odločitvi upoštevala. Tožeča stranka ne ve, iz katerih razlogov ne more pridobiti ustreznega znanja z dodatnih izobraževanjem ali s pretekom določenega prilagoditvenega obdobja. Tožena stranka, čeprav priznava izpolnjevanje vstopnih pogojev za priznanje poklicne kvalifikacije varnostnega tehnika, ne opredeli, kako in na kakšen način priznava dosedanje izobraževanje in dosedanje kvalifikacije ter delovne izkušnje in predvsem, kaj mora še dodatno izpolniti. Takšna ocena se od tožene stranke pričakuje glede na prosti pretok opravljanja storitev v okviru EU. Manjka odločilna ocena razlogov iz katerih ne bi mogla tožeča stranka z dodatnim usposabljanjem ali s prilagoditvenim obdobjem zadostiti kriterijem. Tožeča stranka tudi ni zahtevala priznanje poklicne kvalifikacije varnostni manager.

V pripravljalnih vlogah z dne 6. 1. 2012 in 21. 2. 2012 tožena stranka dodaja, da je upoštevajoč 4. odstavek 40. člena ZZasV-1 in II. poglavja ZPKEU-NPB2, natančneje 10. člena ZPKEU pridobila mnenje zbornice. 5. odstavek 10. člena ZPKEU pa določa, da mnenje pristojne zbornice ali drugega pristojnega organa oziroma organizacije za pristojno ministrstvo oziroma pristojni organ pri izdaji odločbe ni zavezujoče. Zakonska obveza, da bi morala tožena stranka tožečo seznaniti z mnenjem zbornice, torej ne obstaja. Mnenje zbornice je za uradno osebo predstavljalo le dodatno strokovno mnenje v zvezi s priznavanjem poklicne kvalifikacije tožeče stranke, ki pa ga je pri odločitvi lahko upoštevala ali pa ne. Uradna oseba pa je tista, ki odločitev na koncu sprejme. Mnenje zbornice se veže samo na priznanje poklicne kvalifikacije in s tem je bila tožeča stranka seznanjena s sklepom o podaljšanju roka. Tožena stranka je v postopku priznavanja poklicne kvalifikacije (kjer je med drugimi temeljito primerjala vsebine in trajanje programa strokovnega izobraževanja s katalogom standardov strokovnih znanj in spretnosti ter s sprejetimi programi in o tem za mnenje zaprosila tudi zbornico) ocenila, da s preizkusom poklicne usposobljenosti ali s prilagoditvenim obdobjem ni možno pridobiti ustrezne kvalifikacije v RS in je tako na podlagi 4. odstavka 16. člena ZPKEU izdala negativno odločbo. Tožeča stranka bi morala skozi celoten proces strokovnega usposabljanja za pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije za varnostnega tehnika. Glede na to, da je tudi sama v vlogi izjavila, da želi samostojno opravljati dejavnost zasebnega varovanja v RS, bi morala izpolnjevati tudi druge pogoje (ne samo strokovno usposobljenost za varnostnega tehnika) za pridobitev licence, med drugim tudi, da je sama varnostni menedžer, ali pa da ima v delovnem razmerju za polni delovni čas drugega varnostnega menedžerja. Ker je uradna osebe tožene stranke pri presoji vloge tožeče stranke in na podlagi telefonskih razgovorov ugotovila, da želi slednja osebno opravljati naloge zasebnega varovanja na območju RS oz. da slednje že opravlja za podjetje Ž. d.o.o., je vlogo tožeče stranke za pridobitev soglasja za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja v RS obravnavala tudi kot vlogo za pridobitev licence. Za samostojno opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja na območju RS bi morala tožeča stranka pridobiti licenco za izvajanje sistemov tehničnega varovanja in hkrati pridobiti nacionalno poklicno kvalifikacijo za varnostnega tehnika in varnostnega menedžerja.

Tožba je utemeljena.

Izpodbijana odločba je nezakonita zaradi bistvene kršitve določb upravnega postopka, ker tožena stranka ni dala tožeči stranki v upravnem postopku možnosti, da se izreče o ključnih dejstvih, na katere je tožena stranka oprla izpodbijano odločitev. Tožena stranka v pripravljalnih vlogah razlaga in opravičuje zakaj je odločala v skrajšanem ugotovitvenem postopku po ZUP. Pri tem se sklicuje na obstoj pogojev iz 1. točke 1. odstavka 144. člena ZUP, kjer je ugotavljanje dejstev in okoliščin v posebnem ugotovitvenem postopku nepotrebno (npr. zato, ker je mogoče dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je predložila stranka, ali na podlagi splošno znanih dejstev, ali na podlagi dejstev, ki so organu znana) in na dejstvo, da naj bi tožeči stranki pogoje, ki jih mora izpolnjevati, večkrat pojasnila tako pisno kot tudi ustno (o čemer v upravnem spisu ne obstaja noben uradni zaznamek).

Glede vodenja postopka sodišče poudarja, da organ, ki odloča o pridobitvi soglasja za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja za tuje osebe in o priznanju poklicnih kvalifikacij pridobljenih v tujini, odloča o pravicah in obveznosti strank, zato mora v postopku spoštovati tudi pravila ZUP, če postopkovna pravila niso določena v ZZasV-1. Ker ZZasV-1 nima določb glede skrajšanega ugotovitvenega postopka, je treba v teh postopkih subsidiarno uporabiti določbe ZUP. V konkretnem primeru je organ v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe pridobil (zunanje) izvedensko mnenje Zbornice glede priznavanja nacionalnih poklicnih kvalifikacij za tožečo stranko. S takim ravnanjem je začel z ugotavljanjem dejstev in s tem prestopil meje skrajšanega ugotovitvenega postopka, kot so opredeljene v 1. do 4. točki prvega odstavka 144. člena ZUP. To pomeni, da je začel s posebnim ugotovitvenim postopkom. Posledično bi organ moral, v skladu z določbo 1. odstavka 9. člena ZUP, dati stranki možnost, da se pred izdajo odločbe izjavijo o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (9. člen ZUP), kajti po določbi tretjega odstavka istega člena organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni dala možnosti, da se izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom. Po 3. točki 2. odstavka 237. člena ZUP pomeni kršitev tega načela, če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, bistveno kršitev pravil upravnega postopka.

Tožena stranka navaja, da je bila tožeča stranka z mnenjem Zbornice seznanjena v sklepu o podaljšanju roka za dopolnitev vloge z dne 15. 6. 2011 in da nanj tožeča stranka vse do izdaje izpodbijane odločbe ni odreagirala. Glede tega sodišče poudarja, da je bilo mnenje Zbornice v omenjenem sklepu le delno povzeto, zato ne more šteti, da je bila stranka seznanjena z mnenjem. Poleg tega stranka v navedem sklepu ni bila izrecno pozvana, da nanj poda pripombe, kar bi organ glede na določbo 7. člena ZUP moral storiti. Učinkovito varstvo pravic pa mora biti zagotovljeno vsaki stranki in po četrtem odstavku 146. člena ZUP pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. Poleg tega mora obrazložitev odločbe obsegati tudi razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev. V obrazložitvi bo moral organ navesti tudi pravno podlago za ugotavljanje izpolnjevanja pogojev za priznanje NPK varnostni manager in na podlagi česa je potrebno ugotavljanje tudi izpolnjevanje pogojev za priznanje te NPK kljub dejstvu, da je tožeča stranka z vlogo želela le priznanje NPK varnostni tehnik.

Iz izpodbijane odločbe tudi ne izhaja, na podlagi česa je tožena stranka ugotovila, da je izpolnjen pogoj iz četrtega odstavka 16. člena ZPKEU (kar zatrjuje organ v pripravljalni vlogi) za izdajo negativne odločbe na podlagi dejstva, da naj bi poklicna kvalifikacija tožeče stranke odstopala toliko, da s preizkusom poklicne usposobljenosti ali s prilagoditvenim obdobjem ne bi bilo možno pridobiti ustrezne kvalifikacije v RS.

Ker so bila v postopku pred izdajo izpodbijanega akta kršena pravila postopka je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 in izpodbijani upravni akt odpravilo ter zadevo vrnilo upravnemu organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek na podlagi 3. odstavka 64. člena ZUS-1. Pri ponovnem odločanju je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki zadevajo postopek (4. odstavek 64. členu ZUS-1).

Sodišče je na podlagi 1. odstavka 59. člena ZUS-1 odločalo na seji, čeprav je tožeča stranka v tožbi predlagala izvedbo glavne obravnave, vendar ni z ničemer utemeljila, zakaj oziroma kako bi lahko bila dodatna izvedba kakšnega dokaza na glavni obravnavi pomembna za presojo zakonitosti.