Jedro

Prvi odstavek 64.n člena EZ je določal, da se podpore lahko (ne pa nujno) dodelijo. Pridobitev pravice zato ne more biti tako gotova, da bi to pomenilo zavarovan tožnikov pridobitni položaj. Glede na navedeno ni utemeljen tožbeni očitek, da je bilo v zadevi kršeno načelo zaupanja v pravo, ki osebam zagotavlja, da država ne bo arbitrarno poslabšala njihovega pravnega položaja. Ustava namreč ne zagotavlja nespremenljivosti predpisov in tudi ne nespremenljivosti pogojev za pridobitev pravice ali njenega obsega z učinkom za naprej.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je Javna agencija RS za energijo pod 1. točko izreka tožniku za električno energijo, proizvedeno v proizvodni napravi X., dodelila podporo kot finančno pomoč za tekoče poslovanje iz druge alineje četrtega odstavka 64.n člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 27/07 - UPB in naslednji, EZ); pod 2. točko izreka je ugotovila bistvene tehnološke značilnosti omenjene proizvodne naprave-sončne elektrarne in jo med drugim uvrstila v razred referenčnih stroškov 3.1 - Referenčni stroški fotovoltaičnih proizvodnih naprav, ki so postavljene na stavbah 2012/M12 in velikostni razred proizvodnih naprav Mikro iz priloge I Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije, opredeljenih za mesec december 2012; pod 3. točko izreka je odločila, da se podpora dodeli za obdobje 180 mesecev, ki začne teči z dnem začetka zagotavljanja podpore, določenim v pogodbi o zagotavljanju podpore; pod 4. točko izreka je odločila, da se sprememba načina zagotavljanja podpore lahko zahteva najprej po dveh letih, nadaljnje spremembe pa vsaka tri leta prejemanja podpore; pod 5. točko izreka je odločila, da ta odločba preneha veljati, če proizvodni napravi preneha veljati deklaracija za proizvodno napravo; pod 6. točko izreka je odločila, da je tožnik dolžan v primeru prejema kakršnihkoli pomoči za proizvodno napravo, ki se lahko štejejo za subvencijo, obvestiti Agencijo v roku 15 dni po prejemu sredstev, ta pa bo po prejemu obvestila dopolnila 2. točko izreka te odločbe v skladu s tretjim odstavkom 15. člena omenjene uredbe; pod 7. točko izreka je odločila, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve in pod 8. točko izreka je odločila, da v postopku izdaje te odločbe niso nastali posebni stroški.

V obrazložitvi navaja, da je dne 1. 2. 2013 prejela tožnikovo vlogo za dodelitev podpore kot finančno pomoč za tekoče poslovanje iz druge alineje četrtega odstavka 64.n člena EZ in da so za dodelitev te podpore izpolnjeni vsi pogoji po tretjem odstavku 16. člena Uredbe. Uvrstitev naprave v razred Mikro iz 4. člena Uredbe in v razred referenčnih stroškov 3.1 za fotovoltaične proizvodne naprave, ki so postavljene na stavbah 2012/M12, je podlaga za določitev vrednosti podpore kot finančne pomoči za tekoče poslovanje (obratovalna podpora), kot jo opredeljuje prvi odstavek 8. člena Uredbe in se usklajuje v skladu s tretjim odstavkom 20. člena Uredbe.

Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo, ki jo vložil zoper četrti odstavek 2. točke in zoper 6. točko prvostopenjske odločbe, zavrnil. Med drugim je pojasnil, da organ v skladu s prvim odstavkom 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) odloča na podlagi predpisov, ki so veljali v času odločanja in da je zato prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko je pri odločanju uporabil veljavno Uredbo o spremembah Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov (Uradni list, št. 90/12, Uredba 90/12 in ne prej veljavne spremembe Uredbe, objavljene v Uradnem listu RS, št. 43/12 (Uredba 43/12).

Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da se je ob sprejemanju odločitve za investicijo v obnovljive vire-sončno energijo zanesel na veljavno zakonodajo. S postopki je pričel septembra 2012, ko je veljala Uredba 43/12. Finančna sredstva si je zagotovil s sklenitvijo kreditne pogodbe z Eko skladom. Zato bo zaradi nepredvidenega znižanja podpore v 15-letnem obdobju utrpel sorazmerno visoko škodo.

Meni, da organ ne bi smel uporabiti nove Uredbe 90/12, ker je s to Uredbo Vlada RS znižala referenčne stroške proizvodnih naprav obnovljivih virov energije, s svojim 1. členom pa nesorazmerno posegla v peti odstavek 6. člena Uredbe, s tem, da je kot presečni dan za določanje višine podpore določila referenčne stroške, ki so veljali na dan sklenitve pogodbe o dostopu do elektroenergetskega omrežja. Predlog spremembe Uredbe 90/12 tudi ni bil predhodno objavljen na svetovnem spletu, prav tako javnost ni bila povabljena k sodelovanju pri pripravi teh sprememb. Predpis tako posega v pričakovane pravice tožnika in arbitrarno znižuje zgolj podporo proizvodnim napravam sončne energije, zaradi česar so 1., 2., 3., 4. in 6. člen Uredbe 90/12 v nasprotju z 9. členom Poslovnika Vlade RS, v nasprotju s 3. točko prvega odstavka 10. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ), prvim odstavkom 10. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, Resolucijo o normativni dejavnosti, Direktivo 2009/72/ES in Direktivo 2009/28/ES ter v nasprotju z 2., 44. in 74. členom Ustave RS. Sklicuje se tudi na 49. točko odločbe U-I-27/07 Ustavnega sodišča RS (Ur. list RS, 123/06). Upravni organ vsega navedenega pri odločanju ni upošteval, čeprav bi to moral glede na 120. in 153. člen Ustave RS, zato je uporaba Uredbe 90/12 v nasprotju s 6. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Zato je treba izpodbijano odločbo v 4. odstavku 2. točke ter 6. točke razveljaviti v delih, ki se sklicujejo na Uredbo 90/12 in izdati novo odločbo, ki se bo v izpodbijanih delih sklicevala na Uredbo 43/2012. Sodišču predlaga, da izda sodbo, s katero naj ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita, zato naj se odpravi in zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je sodišču posredovala predmetni upravni spis, medtem ko odgovora na tožbo ni podala.

Tožba ni utemeljena.

Z izpodbijano odločbo je bilo odločeno o tožnikovi zahtevi, ki jo je vložil dne 4. 1. 2013, za dodelitev podpore kot finančne pomoči za tekoče poslovanje. Tedaj veljavni EZ je v 64.n členu določal, da se proizvajalcem električne energije v napravah za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije lahko dodelijo podpore, če stroški proizvodnje električne energije, vključno z normalnim tržnim donosom na vložena sredstva, presegajo cene električne energije, ki jo je za tovrstno energijo možno doseči na trgu (prvi odstavek). Lastnik ali upravljalec proizvodne naprave je upravičen do finančne pomoči za tekoče poslovanje, če samostojno proda proizvedeno električno energijo (peti odstavek). Vlada podrobneje predpiše višino in trajanje posamezne vrste podpore, pogoje za njeno pridobitev, način pridobitve in druga vprašanja podeljevanja in koriščenja podpore. Pri tem mora kot kriterije upoštevati višino in trajanje potrebne pomoči glede na velikost in tehnologijo proizvodnje električne energije, upoštevajoč pri tem že vse pridobljene koristi; trajnostno naravo proizvodne električne energije s posebnim poudarkom na trajnostnem načinu proizvodnje biomase; pozitivne učinke pri doseganju zastavljenih ciljev, še posebej pri zniževanju izpustov toplogrednih plinov pri proizvodnji električne energije; velikost družbe, ki za proizvodno napravo prejema pomoč in njen tržni delež, ki ga ima na trgu z električno energijo oziroma ga bo imela (deveti odstavek).

Na tej podlagi je Vlada izdala Uredbo o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Ur. list RS, št. 37/09 in naslednji, v nadaljevanju Uredba). Sodišče se strinja z izpodbijano odločbo, v kateri je toženka svojo odločitev oprla na omenjeno uredbo, veljavno v času odločanja (20. 6. 2013), torej vključno z njeno spremembo, ki je bila objavljena v Ur. listu RS, št. 90/12. Slednja je pričela veljati 1. 12. 2012, torej že pred vložitvijo tožnikove zahteve za dodelitev podpore. V tem pogledu zato ne more biti dvoma, da je toženka ravnala v skladu s 6. členom ZUP, ki v prvem odstavku določa, da organ v upravni zadevi odloča po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Glede na navedeno se sodišče strinja z razlogi, s katerimi prvostopenjski organ utemeljuje svojo odločitev in z razlogi drugostopenjskega organa, s katerimi je bila zavrnjena uporaba neveljavnih določb Uredbe (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa sodišče še dodaja: Uredba določa, da so obratovalne podpore razlika med referenčnimi stroški proizvodnje električne energije v posameznih proizvodnih napravah OVE (obnovljivih virov energije) iz priloge I in referenčno tržno ceno električne energije (prvi odstavek 8. člena), kar je v skladu s prvim odstavkom 64. n člena EZ. V skladu s prvim odstavkom 6. člena Uredbe, ki se ni spreminjal, pa so referenčni stroški proizvodnje električne energije v proizvodnih napravah OVE indikativni stroški proizvodnje električne energije za posamezne reprezentativne skupine in velikosti proizvodnih naprav OVE, ki temeljijo na objavljenih strokovnih podatkih o investicijskih in obratovalnih stroških za posamezne energetske tehnologije in velikosti proizvodnih naprav OVE, ekonomskih in finančnih parametrih vlaganja in obratovanja, cenah energentov ter drugih stroških, povezanih s proizvodnjo električne energije v RS in zmanjšanih za vse druge koristi, pridobljene z obratovanjem naprave. Peti odstavek istega člena še določa, da so referenčni stroški podlaga za določanje cen v pogodbah za zagotovljeni odkup in za višino obratovalnih podpor v pogodbah o zagotavljanju podpor; pri določanju višine podpore za proizvodne naprave Agencija upošteva višino referenčnih stroškov, ki je veljala na dan sklenitve pogodbe o dostopu do elektroenergetskega omrežja; referenčne stroške prikazuje priloga I., ki je sestavni del te Uredbe.

V zadevi niti ni sporno, da so bile v izpodbijani odločbi te določbe spoštovane in je bila tožnikova proizvodna naprava pravilno uvrščena v razred referenčnih stroškov iz priloge I, opredeljenih za mesec december 2012 (četrti odstavek 2. točke izreka izpodbijane odločbe), upoštevajoč, da je bila v tem mesecu (19. 12. 2012) priklopljena na elektroenergetsko omrežje sistemskega operaterja distribucijskega omrežja.

Tožnik v tožbi navaja, da se je za investicijo v sončno elektrarno odločil v septembru 2012, ko je veljala Uredba 43/12. Zanesel se je na veljavno zakonodajo. Finančna sredstva si je zagotovil s sklenitvijo kreditne pogodbe z Eko skladom. Zato bo zaradi nepredvidenega znižanja podpore v 15 letnem obdobju utrpel sorazmerno visoko škodo.

Navedene okoliščine za odločitev v zadevi niso pravno pomembne. Iz njih namreč izhaja, da se je tožnik odločil za investicijo v septembru 2012, na podlagi tedaj veljavnega predpisa, kar pomeni, da je ekonomsko upravičenost investicije gradil le na finančni pomoči v določeni višini, odvisni od referenčnih stroškov, kot jih je priznavala takratna Uredba 43/12. Ta je v petem odstavku 6. člena določala, da so referenčni stroški podlaga za določanje cen v pogodbah za zagotovljeni odkup in za višino obratovalnih podpor v pogodbah o zagotavljanju podpor ter da referenčne stroške za obdobje od 2012 - 2013, z upoštevanjem višine spremenljivih stroškov za leto 2009 prikazuje priloga 1, ki je sestavni del te uredbe.

To nedvomno kaže na to, da je tožnik imel določena pričakovanja, kar pa še ne pomeni, da je šlo za pričakovano pravico, v katero naj bi bilo poseženo, ker višina podpore ni bila odmerjena po določbah Uredbe 43/12. Prvi odstavek 64.n člena EZ je določal, da se podpore lahko (ne pa nujno) dodelijo, zato že pridobitev pravice ne more biti tako gotova, da bi to pomenilo zavarovan tožnikov pridobitni položaj. Omenjeno v obravnavanem primeru niti ni problematično, saj je tožnik podporo dobil, sporna je le višina podpore. Tudi v tem pogledu ni bilo poseženo v njegov pravni položaj, saj pred uveljavitvijo Uredbe 90/12 ni bil prejemnik podpore, zanjo še ni zaprosil, niti elektrarna še ni začela z delovanjem.

Poleg tega je v prilogi III. Uredbe določeno, da se obratovalne podpore določijo tako, da se od skupnih referenčnih stroškov za proizvodno napravo OVE in velikostni razred iz priloge I, ki se letno ali pogosteje usklajujejo glede na referenčne stroške energentov, odšteje cena, ki jo lahko električna energija iz proizvodne naprave OVE doseže na trgu z električno energijo. Pri tem je referenčna cene električne energije pričakovana tržna cena električne energije iz napovedi Agencije o referenčnih tržnih cenah energije. EZ je namreč v zadnjem odstavku 64.n člena določil, da Agencija opravi vsako leto do 31. 10. napoved položaja proizvodnih naprav na obnovljive vire energije in s soproizvodnjo z visokim izkoristkom na trgu z električno energijo in se ta napoved uporabi za določitev cene električne energije iz prvega odstavka tega člena in služi kot podlaga za določanje potrebne višine obratovalnih podpor v prihodnjem letu (dvanajsti odstavek).

Iz teh določb je razvidno, da je višina obratovalne podpore odvisna od podatkov, ki so ekonomske narave in zato spremenljivi, kar glede referenčnih stroškov izhaja tudi iz že omenjene določbe prvega odstavka 6. člena Uredbe. Zato so se ti za proizvodne naprave OVE - sončna energija, opredeljeni v 3. točki priloge I, od sprejema Uredbe v letu 2009 večkrat spreminjali. Tudi določba v Uredbi 90/12, da se upoštevajo referenčni stroški, ki so veljali na dan sklenitve pogodbe o dostopu do elektroenergetskega omrežja, je tako predvsem strokovno (ekonomsko) in ne pravno vprašanje, zato po vsebini ne more biti predmet odločanja v tem upravnem sporu. Da sicer sprememba Uredbe, ki je začela veljati dne 1. 12. 2012, ne bi bila v skladu z EZ, pa tožnik ne zatrjuje.

Glede na navedeno ni utemeljen tožbeni očitek, da je bilo v zadevi kršeno načelo zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave RS, ki osebam zagotavlja, da država ne bo arbitrarno poslabšala njihovega pravnega položaja. Ustava namreč ne zagotavlja nespremenljivosti predpisov in tudi ne nespremenljivosti pogojev za pridobitev pravice ali njenega obsega z učinkom za naprej (tako npr. odločba Ustavnega sodišča RS U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998).

Tožnik tudi ne more uspeti s sklicevanjem na 49. točko odločbe Ustavnega sodišča U-I-27/07, v kateri je bilo sprejeto stališče, da načelo varstva zaupanja v pravo varuje tudi občine kot javnopravne subjekte in mora biti spoštovano tudi pri sprejemanju oziroma pri spreminjanju predpisov, ki se nanašajo na njihovo financiranje. Ustavno sodišče RS se je v 51. točki obrazložitve navedene odločbe sklicevalo tudi na svojo odločbo U-I-203/93 z dne 19. 1. 1995, da mora zakonodajalec v zvezi s spreminjanjem virov financiranja javne porabe z vidika načela pravne varnosti upoštevati tudi že planirane projekte lokalnih skupnosti ter obseg razpoložljivih virov, do katerih so bile občine upravičene po veljavnih predpisih v času sprejemanja dolgoročnih načrtovanih projektov.

Ker tožnik ni javnopravni subjekt, njegove odločitve za investicijo ni mogoče primerjati s projekti lokalnih skupnosti, ki so planirani ob upoštevanju obstoječih virov financiranja. Njegova primerjava je zato neutemeljena. Zgolj nestrinjanje z višino podpore, določene na podlagi Uredbe 90/12, pa tudi ne utemeljuje zatrjevanega prekomernega posega v njegov pravni položaj, glede na to, da tožnik kot je že bilo navedeno, še ni pridobil nobene pravice.

Neutemeljen je tudi tožbeni ugovor o kršitvi svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS. Gre za svobodne podjetniške gospodarske odločitve. Kako naj bi sprememba podporne sheme posegla v tožnikovo svobodno gospodarsko pobudo, iz tožbe ni razvidno, kot tudi ne, na kakšen način je spremenjena Uredba spremenila obstoječe pogoje za opravljanje njegovega dela. Podpora je namreč namenjena vzpodbujanju pridobivanja električne energije iz obnovljivih virov, če stroški proizvodnje električne energije presegajo ceno energije na trgu, ne pa temu, da bi prejemniku omogočala, da so prihodki v zvezi z obratovanjem naprave za proizvodnjo električne energije, za katero prejema podporo, večji od stroškov njene proizvodnje (tretji odstavek 64.n člena EZ). Tega, da podpora, določena na podlagi veljavne Uredbe, ne bi pomenila razlike med stroški proizvodnje in ceno na trgu, pa tožnik argumentirano ne zatrjuje.

Na podlagi 44. člena Ustave RS ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Ta pravica naj bi bila kršena, ker načrtovane spremembe Uredbe niso bile objavljene na svetovnem spletu in ker javnost pri pripravi sprememb ni sodelovala. Vendar pa zgolj dejstvo, da predlog sprememb Uredbe ni bil predhodno objavljen na svetovnem spletu in da javnost ni sodelovala pri sprejemu sprememb, ne pomeni kršitve te pravice. Noben zakon ne predvideva sodelovanja javnosti pri sprejemanju vladnih uredb, s katerimi Vlada podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu Državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa (prvi odstavek 21. člena Zakona o Vladi RS, ZVRS). Isti zakon v tretjem odstavku 16. člena določa, da način dela in odločanja Vlade lahko za posamezne vrste vprašanj določi njen poslovnik. Le-ta v 9. členu predvideva, da predlagatelj predpisa povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi predpisa s splošnim vabilom, kateremu je priložen osnutek predpisa, na spletnih straneh (drugi odstavek). Po šestem odstavku istega člena pa se javnosti ne povabi k sodelovanju pri pripravi predlogov v primerih, ko pa naravi stvari to ni mogoče (ukrepi, ki se sprejemajo po nujnem postopku, ukrepi, ki morajo biti sprejeti in uveljavljeni nemudoma, z določenim začetkom veljavnosti brez predhodne seznanitve javnosti). V naslednjem odstavku so določene še nadaljnje izjeme, ko se javnosti ne povabi k sodelovanju.

Iz navedenega je razvidno, da je Vlada celo sama predvidela, da v določenih primerih javnosti ne bo povabila k sodelovanju. Zato ni mogoče pritrditi tožniku, da bi moral biti osnutek spornih sprememb Uredbe v vsakem primeru objavljen. Komu in na kateri pravni podlagi bi morala Vlada obrazložiti, zakaj javnost ni bila povabljena k sodelovanju, v tožbi ni pojasnjeno, zato se sodišče do tega ne more opredeliti.

Za zagotavljanje pravice iz 44. člena Ustave RS so določbe ZDIJZ in Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja irelevantne. Z njimi se namreč uresničuje pravica iz drugega odstavka 39. člena Ustave, po kateri ima vsakdo pravico pridobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. Izpodbijana odločba pa se ne nanaša na dostop do informacij javnega značaja. Zato je neutemeljeno tudi tožnikovo sklicevanje na določbe Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja.

Na drugačno odločitev v zadevi ne more vplivati niti sklicevanje na Direktivo 2009/72/ES (o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo), niti ne na Direktivo 2009/28/ES (o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov). Iz njunih določb namreč ne izhaja, da bi bilo odločanje o podporah odvisno od vnaprejšnje objave predloga sprememb izvršilnega predpisa Vlade.

Ker je prvostopenjska odločba v izpodbijanem delu zakonita in temelji na veljavnem predpisu, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno. O zadevi je odločilo na seji, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Ker je sodišče tožbo zavrnilo, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.