Jedro

Čeprav so ukrepi naloženi stranki z interesom, so po presoji sodišča posledica teh tudi večje obveznosti (manjše pravice) tožnika oziroma vzpostavitev drugačnih pogojev dostopa slednjega do storitev stranke z interesom. Ker okvir teh pogojev predstavljata ZEKom-1 ter regulatorna odločba (oziroma interpretacija teh v postopku nadzora), pa poseg v te pogoje po presoji sodišča ne pomeni zgolj posega v tožnikov ekonomski interes, pač pa tudi poseg v njegov pravni položaj oziroma pravni interes, utemeljen na predpisih. Tožnik tako s predlogom za ugotovitev ničnosti dela izreka nadzorstvene odločbe uveljavlja varstvo svojih pravnih koristi, oziroma za vložitev tega predloga izkazuje pravni interes.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, sklep Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, št. 06103-1/2019/50 z dne 31. 3. 2021, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijanim sklepom zavrgla tožnikovo zahtevo za izrek delne ničnosti toženkine odločbe in sklepa, št. 06103-1/2019/40 z dne 23. 11. 2020 (1. točka izreka), ter odločila, da posebni stroški v zvezi z izdajo tega sklepa niso nastali (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je toženka zoper stranko z interesom (kot zavezanko) uvedla postopek nadzora zaradi preverjanja izpolnjevanja obveznosti iz izreka regulatorne odločbe, št. 38244-1/2017/29 z dne 5. 12. 2017 (v nadaljevanju regulatorna odločba), v katerem je odločila z odločbo in sklepom, št. 06103-1/2019/40 z dne 23. 11. 2020 (v nadaljevanju nadzorstvena odločba). Tožnik je zahteval, da toženka 3. in 4. točko izreka nadzorstvene odločbe izreče za nično. Toženka izpostavlja, da je v nadzornem postopku ugotavljala zgolj in samo skladnost ravnanja stranke z interesom z obveznostmi, ki so ji bile z regulatorno odločbo naložene v javno korist, konkretneje, ali stranka z interesom upošteva naloženo obveznost cenovnega nadzora iz 10.a točke izreka regulatorne odločbe pri zaračunavanju storitev, ki so predmet Aneksa, št. ..., k medoperaterskim pogodbam, št. ... in ... z dne ..., sklenjenega med tožnikom in stranko z interesom (v nadaljevanju Aneks). Toženka je v postopku nadzora ugotovila, da je stranka z interesom v Vzorčni ponudbi in Aneksu določila ceno, ki ni skladna z regulatorno odločbo (uveljavila je namreč nižje cene oziroma popuste, ki niso dopustni), zato je stranki z interesom naložila odpravo te nepravilnosti. S tem ni posegla v tožnikov pravni položaj, saj je zahtevala le pravilno in zakonito zaračunavanje. Učinki, ki jih ima takšna nadzorstvena odločba, so izključno ekonomske narave ter na položaj drugih operaterjev lahko vplivajo le v smislu omogočanja delovanja v transparentnem in konkurenčnem okolju. Cena medoperaterske storitve namreč ne predstavlja pravnih koristi ali osebne in neposredne pravice, ki bi šla tožniku (ali drugim subjektom na trgu) po zakonu. Tožnik želi ohraniti ugodnejše pogoje in cene storitev, ki jih je z Aneksom dogovoril s stranko z interesom, kar pa je tipičen ekonomski interes. Storitve bi tožnik moral kupovati tudi, če stranka z interesom ne bi bila regulirana, vendar bi bila v tem primeru cena odvisna od pogajanj. Razlika med z regulatorno odločbo določeno ceno in ceno, ki bi jo tožnik izpogajal v primeru neobstoja regulatorne odločbe, je le v ekonomski vrednosti. Izrečeni ukrep tožniku tako ne zmanjšuje pravic, delno spreminja le njegov ekonomski interes, kar pa ne predstavlja pravnega interesa. Ker pravni interes tožnika ni izkazan, je toženka njegovo zahtevo zavrgla in je zaradi pomanjkanja aktivne legitimacije ni vsebinsko obravnavala.

3. Tožnik se z izpodbijanim sklepom ne strinja in vlaga tožbo zaradi kršitev 2. točke prvega odstavka 129. člena v zvezi s 43. členom Zakona o upravnem sporu (ZUP) in s tem v zvezi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave ter četrtega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1), saj toženka v postopku, ki se nanaša na identično dejansko stanje, o katerem je naslovno sodišče že odločalo, ni sledila pravnemu stališču glede uporabe materialnega in procesnega prava v sodbi tega sodišča, I U 443/2020 z dne 17. 12. 2020. Tožnik pojasnjuje, da je v postopku nadzora nad stranko z interesom zahteval vpogled v spis in priznanje statusa stranskega udeleženca, kar je toženka s sklepom, z dne 27. 2. 2020, zavrnila. Naslovno sodišče je s sodbo, I U 443/2020 z dne 17. 12. 2020, navedeni sklep odpravilo. Toženka je nato izdala nadzorstveno odločbo, v ponovljenem postopku odločanja o prej omenjenih tožnikovih zahtevah pa je kljub izreku nadzorstvene odločbe, ki posega v tožnikove pravice, s sklepom z dne 9. 3. 2021 zavrnila tožnikovo zahtevo za vpogled v spis in priznanje statusa stranskega udeleženca. Tudi zoper slednji sklep je tožnik vložil tožbo, ki se pred naslovnim sodiščem vodi pod opr. št. I U 567/2021. 4. Tožnik se sklicuje na obrazložitev sodbe tega sodišča, I U 443/2020 z dne 17. 12. 2020, ter uveljavlja, da je toženkina argumentacija izpodbijanega sklepa s to v nasprotju. Toženka je z inšpekcijskim ukrepom posegla v tožnikove pravice in obveznosti, kakor so bile konkretizirane s pogodbo, sklenjeno na podlagi Zakona o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1) in regulatorno odločbo, tj. z Aneksom. Toženka ukrepa ni izrekla na način, da bi kršitev lahko odpravila zgolj stranka z interesom, pač pa je slednji naložila ukrep, ki neposredno spreminja tožnikove pravice in obveznosti na podlagi Aneksa. Toženka je povsem ignorirala stališče sodišča, da ZEKom-1 in regulatorna odločba vzpostavljata tožnikovo razmerje do predmeta odločanja in da gre v primeru pogodbe, sklenjene z operaterjem s pomembno tržno močjo, za tožnikove pravice, ki temeljijo na zakonu. Toženka navaja, da naj bi bili učinki nadzorstvene odločbe izključno ekonomske narave, vendar pa pri tem spregleda, da je cena operaterskega dostopa en od pogojev operaterskega dostopa, ki se določi s pogodbo na podlagi ZEKom-1 in regulatorne odločbe, od vsebine tega pogoja pa je odvisno, ali stranka z interesom zagotavlja operaterski dostop v skladu z regulatorno odločbo ali ne. Zato v tem smislu ne gre za ekonomski, temveč predvsem pravni interes. Toženka je tudi v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi tožniku neutemeljeno odrekla aktivno legitimacijo za uveljavljanje ničnosti nadzorstvene odločbe, za kar pa ima tožnik nedvomno pravni interes.

5. Tožnik v nadaljevanju navaja razloge za ničnost 3. in 4. točke izreka nadzorstvene odločbe. Tako uveljavlja, da sta navedeni točki izreka nadzorstvene odločbe nični, ker je bilo z njima odločeno o zadevi iz sodne pristojnosti (ničnost v smislu 1. točke prvega odstavka 279. člena ZUP), hkrati pa tudi iz razloga, ker ju ni mogoče izvršiti (ničnost v smislu 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP). Navedeno tožnik tudi podrobneje utemeljuje.

6. Tožnik sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi ter odloči, da se 3. in 4. točka nadzorstvene odločbe izrečeta za nično. Zahteva tudi, da mu toženka povrne stroške postopka.

7. Toženka v odgovoru na tožbo izpostavlja, da tožnik ni bil niti stranka niti stranski udeleženec v postopku izdaje nadzorstvene odločbe, zato ni imel aktivne legitimacije za vložitev predloga za izrek ničnosti – v skladu z 280. členom ZUP se namreč odločba lahko (poleg ex offo) izreče za nično le na predlog stranke, državnega tožilca ali državnega pravobranilca. Tožniku v postopku inšpekcijskega nadzora nikoli ni bil priznan položaj stranskega udeleženca, kar izhaja tudi iz toženkinega sklepa z dne 9. 3. 2021, s katerim je ta zavrnila tožnikov predlog, naj se ga pripusti v upravni postopek. Navedeni sklep se sicer izpodbija v upravnem sporu, kar pa ne spremeni dejstva, da tožniku v trenutku vložitve predloga za izrek ničnosti status stranskega udeleženca ni bil priznan. Vprašanje tožnikove upravičenosti do stranske udeležbe v postopku izdaje izpodbijanega sklepa (pravilno - nadzorstvene odločbe, op. sodišča) tudi ne more biti predmet tega upravnega spora, saj je to vprašanje že predmet upravnega spora, I U 567/2021. Glede na to, da procesne predpostavke za vložitev predloga za izrek ničnosti niso bile izpolnjene, so po mnenju toženke brezpredmetne tudi vse navedbe tožnika glede obstoja ničnostnih razlogov.

8. Stranka z interesom v vlogi, naslovljeni na sodišče, pojasnjuje, da je sama predlagala izrek ničnosti nadzorstvene odločbe v 3., 4. in 5. točki izreka, iz razlogov po 1. in 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP. Toženka je predlog stranke z interesom zavrnila, slednja pa je to odločitev izpodbijala v upravnem sporu pred tem sodiščem (I U 399/2021). Stranka z interesom se v zvezi z razlogi za ničnost sklicuje na tam podane navedbe.

**K I. točki izreka:**

9. Tožba je utemeljena.

10. V zadevi je spor glede zakonitosti izpodbijanega sklepa, s katerim je toženka zavrgla tožnikov predlog za izrek delne ničnosti toženkine nadzorstvene odločbe. Tožnik je predlagal ugotovitev ničnosti 3. in 4. točke izreka navedene odločbe, in sicer iz razlogov po 1. in 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP, toženka pa je njegov predlog zavrgla, ker je ugotovila, da tožnik za njegovo vložitev ne izkazuje aktivne legitimacije (pravnega interesa). Toženka je kot pravno podlago odločitve navedla 2. točko prvega odstavka 129. člena ZUP v zvezi s prvim odstavkom 280. člena ZUP in prvim odstavkom 43. člena ZUP ter drugim odstavkom 3. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN).

11. Skladno z drugim odstavkom 3. člena ZIN se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena s tem zakonom ali s posebnim zakonom iz prvega odstavka tega člena, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek. ZUP v prvem odstavku 280. člena določa, da se odločba lahko vsak čas izreče za nično po uradni dolžnosti ali pa na predlog stranke ali državnega tožilca ali državnega pravobranilca. V prvem odstavku 129. člena ZUP določa, da organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka (2. točka). V prvem odstavku 43. člena pa ZUP določa, da se ima pravico udeleževati postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek, zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec).

12. Sodišče uvodoma ugotavlja, da toženka v odgovoru na tožbo uveljavlja, da tožnik ni bil niti stranka niti stranski udeleženec v postopku izdaje nadzorstvene odločbe, zato v skladu s prvim odstavkom 280. člena ZUP ni imel aktivne legitimacije za vložitev predloga za izrek ničnosti. Sodišče s tem v zvezi ugotavlja, da iz izpodbijanega sklepa ne izhaja, da je toženka tožnikov predlog zavrgla iz razloga, ker ta ni bil stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje nadzorstvene odločbe. Ravno nasprotno – iz izpodbijanega sklepa (na str. 3) izhaja, da se toženka strinja, da je treba aktivno legitimacijo stranke presojati ob vložitvi predloga za izrek ničnosti, ne pa glede na morebitno priznanje tega statusa v že dokončanem prejšnjem postopku. Slednje stališče toženke je po presoji sodišča pravilno ter skladno tudi s sodno prakso Ustavnega sodišča, ki je v odločbi, Up-666/10, Up-1153/10 z dne 12. 5. 2011, med drugim zapisalo, da so vse osebe, na katerih pravice ali pravne koristi vpliva nična odločba, v enakem pravnem položaju, ne glede na to, ali so te osebe imele formalni status stranke v postopku izdaje izpodbijane odločbe ali ne; odločba se namreč izreče za nično v novem postopku izrednega pravnega sredstva, ki je ločen od postopka izdaje izpodbijane upravne odločbe, zato se mora tudi aktivna legitimacija stranke iz prvega odstavka 280. člena ZUP presojati ob vložitvi predloga za izrek ničnosti, ne pa glede na morebitno priznanje tega statusa v že končanem prejšnjem postopku. Po povedanem sodišče drugačno stališče toženke, izraženo v odgovoru na tožbo, ki obenem ni predstavljalo razloga za zavrženje tožnikovega predloga z izpodbijanim sklepom, šteje za brezpredmetno.

13. Iz izpodbijanega sklepa tako izhaja, da je toženka tožnikov predlog za izrek ničnosti 3. in 4. točke izreka nadzorstvene odločbe zavrgla, ker ta odločba po njeni presoji ne posega v tožnikov pravni položaj; tožnik po presoji toženke tako ne izkazuje pravnega, pač pa zgolj ekonomski interes za vložitev predloga. Takšno toženkino stališče je po presoji sodišča napačno.

14. Sodišče je že v sodbi, I U 443/2020 z dne 17. 12. 2020, v kateri je sicer obravnavalo vprašanje tožnikove upravičenosti do vstopa v postopek izdaje nadzorstvene odločbe (oz. toženkino zavrnitev s tem povezane tožnikove zahteve), toženki pritrdilo, da v postopku, v katerem se izrekajo inšpekcijski ukrepi operaterju s pomembno tržno močjo (v nadaljevanju OPTM), drugi operaterji (praviloma) ne morejo imeti pravnega interesa za sodelovanje, saj njihov položaj z izrekom ukrepa, ki zavezancu nalaga odpravo kršitve obveznosti, določenih v njihovo korist, načeloma ne more biti prizadet. Vendar pa je sodišče že v navedeni sodbi navedlo tudi, da za vse inšpekcijske ukrepe, ki jih toženka lahko izreče po ZEKom-1, ni mogoče izključiti, da z njimi položaj drugih oseb ne more biti prizadet. 15. Sodišče tako ponavlja, da v regulatorni odločbi, v skladu s členi od 102 do 107 ZEKom-1 določene obveznosti operaterja s prevladujočo tržno močjo ne zagotavljajo zgolj dostopa do njegovega omrežja, ampak tudi dostop pod določenimi cenovnimi pogoji (106. člen ZEKom-1) in pod pogoji, ki so za druge operaterje enakovredni v enakovrednih okoliščinah (103. člen ZEKom-1). Opisana zakonska ureditev pomeni, da ima tožnik pravico zahtevati dostop do storitev zavezanca (stranke z interesom) in s tem tudi sklenitev ustrezne pogodbe z njim - pod pogoji, ki jih vsaj na abstraktni ravni določa ZEKom-1, na konkretnejši pa regulatorna odločba. Od njunih določb so neposredno odvisni tudi konkretni pogodbeni pogoji. Ta akta torej vzpostavljata tožnikovo razmerje do predmeta odločanja, saj določata okvir, v katerem so pogoji za tožnikov dostop sploh lahko konkretneje opredeljeni v pogodbi, sklenjeni s stranko z interesom. Vprašanje načina in obsega izvrševanja tožnikovih zakonskih pravic je torej vezano na vprašanje zavezančevega uresničevanja regulacijske odločbe oziroma je s tem vprašanjem celo identično. S tem pa so po povedanem tožnikove pravice, ki temeljijo na zakonu, neposredno odvisne od odločbe, izdane v postopku nadzora. Da izvrševanje teh pravic temelji tudi na pogodbi med tožnikom in zavezancem, pri tem ni bistveno, saj je vsebina pogodbe odvisna od regulatorne odločbe oziroma njene interpretacije v postopku nadzora.

16. V konkretnem primeru je toženka v postopku nadzora presodila, da so bile cene po presojanem sporazumu (Aneksu) med tožnikom in stranko z interesom neustrezne (slednja je uveljavljala nižje cene oz. popuste, ki na cene storitev v skladu z regulatorno odločbo niso dopustni). Z nadzorstveno odločbo je zato zahtevala odpravo nepravilnosti, in sicer na način, da je stranki z interesom s 3. točko izreka nadzorstvene odločbe naložila izvedbo poračuna storitev (da tožniku za ves čas od sklenitve Aneska obračuna razliko med regulirano (višjo) in že zaračunano (nižjo) ceno mesečne zakupnine), s 4. točko izreka navedene odločbe pa, da tožniku storitve po Aneksu, ki jih še ni zaračunala, zaračunava po regulirani ceni, brez popusta. Čeprav so navedeni ukrepi naloženi stranki z interesom, so po presoji sodišča posledica teh tudi večje obveznosti (manjše pravice) tožnika oziroma vzpostavitev drugačnih pogojev dostopa slednjega do storitev stranke z interesom. Ker okvir teh pogojev (kot že pojasnjeno) predstavljata ZEKom-1 ter regulatorna odločba (oziroma interpretacija teh v postopku nadzora), pa poseg v te pogoje po presoji sodišča ne pomeni zgolj posega v tožnikov ekonomski interes, pač pa tudi poseg v njegov pravni položaj oziroma pravni interes, utemeljen na navedenih predpisih oz. podlagah. Navedeno po presoji sodišča posledično pomeni, da tožnik s predlogom za ugotovitev ničnosti dela izreka nadzorstvene odločbe uveljavlja varstvo svojih pravnih koristi, oziroma, da za vložitev tega predloga izkazuje pravni interes.

17. Po povedanem sodišče sodi, da je toženka s tem, ko je tožnikov predlog za izrek ničnosti dela izreka nadzorstvene odločbe zavrgla, ravnala v neskladju z 2. točko prvega odstavka 129. člena ZUP in kršila pravila postopka, to pa je vplivalo na zakonitost izpodbijanega sklepa. Sodišče je zato, na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo.

18. Tožnik je sodišču predlagal, da samo odloči o njegovi zahtevi ter za nično izreče 3. in 4. točko izreka nadzorstvene odločbe – tožnik je torej predlagal odločanje v sporu polne jurisdikcije. Sodišče predlogu tožnika ni sledilo, saj sodi, da narava stvari tega ne dopušča. Ker je toženka ugotovila, da tožnik ne izkazuje pravnega interesa za vložitev predloga za izrek ničnosti, je slednjega zavrgla in ga ni vsebinsko obravnavala. Takšne vsebinske obravnave sodišče ne more nadomestiti, saj bi s tem nedopustno poseglo v načelo delitve oblasti1. Sodišče je zato zadevo, v skladu s tretjim odstavkom 64. člena ZUS-1, vrnilo toženki v ponovni postopek, v katerem je ta, v skladu s četrtim odstavkom 64. člena ZUS-1, vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Posledično se sodišče tudi ni posebej vsebinsko opredeljevalo do tožnikovih navedb, usmerjenih v izkazovanje delne ničnosti nadzorstvene odločbe.

19. V zadevi je sodišče odločilo brez glavne obravnave, saj sta tožnik in toženka sodišču sporočila, da se glavni obravnavi odpovedujeta (prvi odstavek 279.a člena Zakona o pravdnem postopku - ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

**K II. točki izreka:**

20. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

21. Ker je bila zadeva rešena brez glavne obravnave in je tožnik v postopku imel pooblaščenca – odvetniško družbo, se mu v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22 % DDV (odvetniška družba je zavezanka za DDV) znaša 347,70 EUR. Višjo stroškovno zahtevo tožnika (zahtevo po priznanju pavšalnega zneska za plačilo izdatkov za stranko v višini 2 %) je sodišče zavrnilo, saj za njeno priznanje podlage v veljavnih predpisih ni najti – Pravilnik namreč stroške tožnika v upravnem sporu ureja celostno, pri določitvi in povrnitvi stroškov tožniku po Pravilniku pa se ne uporabljajo določbe drugih predpisov (5. člen Pravilnika).

22. Priznane stroške mora toženka tožniku plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), če zamudi, pa mu gredo od izteka tega roka še zahtevane zakonske zamudne obresti (299. člen Obligacijskega zakonika).

23. Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).

1 Glej T. Steinaman v: Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, 2019, str. 370 in 371