Jedro

Sodišče bi preizkus ali je bilo ob sprejetju Odloka o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanje prostora za del ureditvenega obomočja za poselitev, ki je namenjeno za stanovanja KS-24 glede na dejansko stanje pravilno uporabljeno materialno pravo, torej določba 81. člena ZUreP-1, lahko opravilo le, kolikor bi bila obrazložitev razlogov za sprejem začasnih ukrepov vsebinska in ne le citiranje zakonskega teksta. Niti Odlok niti gradivo za sprejem tega akta pa take vsebinske obrazložitve nimata, pa četudi z začasnimi ukrepi posegata v lastninsko pravico lastnikov zemljišč, tudi tožeče stranke.

Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora za del ureditvenega območja za poselitev, ki je namenjeno za stanovanja KS-24 (ureditveno območje parcel 223/78, 223/79, 223/81, 225/2, 223/80, 222/6, 223/3, 4585/18, 700/31, 224, 4585/19, 4584/8, 221/2 in 219/2 vse k.o. ...), v delu, ki se nanaša na nepremičnino s parc. št. 223/78 k.o. ..., odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Tožeča stranka s tožbo izpodbija Odlok o začasnih ukrepih za zavarovanje urejanja prostora za del ureditvenega območja za poselitev, ki je namenjeno za stanovanja KS-24 (ureditveno območje parcel 223/78, 223/79, 223/81, 225/2, 223/80, 222/6, 223/3, 4585/18, 700/31, 224, 4585/19, 4584/8, 221/2 in 219/2 vse k.o. ...) (v nadaljevanju Odlok), ki ga je na podlagi 81. člena in tretjega odstavka 83. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) ter na podlagi 27. člena Statuta Mestne občine Koper dne 21. 9. 2017 sprejel Občinski svet Mestne občine Koper, in sicer v delu, ki se nanaša na parc. št. 223/78 k.o. ... Tožbo vlaga iz razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka.

2. Tožeča stranka uvodoma pojasnjuje, da izpodbijani Odlok odreja konkretno prepoved, ki so jo dolžni spoštovati vsi naslovniki izpodbijanega akta. Ti sicer niso navedeni poimensko, jih je pa mogoče ugotoviti na podlagi planskih aktov in podatkov zemljiške knjige. Odlok je torej po svoji naravi akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Ustavno sodišče RS je že večkrat presodilo, da so akti, s katerimi se zaradi zavarovanja izvedbe predvidenih prostorskih ureditev začasno določijo z zakonom predvideni ukrepi, po svoji naravi posamični akti.

3. Tožeča stranka je lastnica nepremičnine s parc. št. 223/78 k.o. .... Ta nepremičnina je predmet prodaje v stečajnem postopku, ki teče nad tožečo stranko. V času tretjega zavezujočega zbiranja ponudb za prodajo te nepremičnine, je Občinski svet Mestne občine Koper dne 21. 9. 2017 sprejel Odlok, s katerim je v območje, za katerega je določil začasne ukrepe za zavarovanje urejanja prostora za del ureditvenega območja za poselitev, ki je namenjeno za stanovanja, zajel tudi prej navedeno parcelo. V 3. in 4. členu Odloka je navedeno, da je namen sprejetja odloka preprečitev utemeljene nevarnosti, da bo izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena, oziroma da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe ali zaradi te izvedbe znatno povečali posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin. V 5. členu so določene vrste začasnih ukrepov, in sicer prepoved parcelacije zemljišč in promet z njimi, izvajanje gradenj, omejen je tudi promet z zemljišči. Tožeča stranka meni, da je s takim Odlokom poseženo v njena temeljna upravičenja v zvezi z izvajanjem lastninske pravice, saj z nepremičnino ne more učinkovito razpolagati in je zaradi omejitev tudi ni mogoče prodati, niti zainteresirani za njen nakup ne morejo izvajati gradenj. Tožeči stranki, in s tem njenim upnikom, zato nastaja velika škoda.

4. Tožeča stranka trdi, da Odlok ni bil sprejet v skladu z ZUreP-1, saj niso podani pogoji za sprejem začasnih ukrepov. Po prvem odstavku 81. člena tega zakona se za sprejem začasnih ukrepov zahteva obstoj utemeljene nevarnosti, ker bi bila v nasprotnem primeru izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena, oziroma bi se bistveno zvišali stroški njene izvedbe ali bi bili za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov. Takšna utemeljena nevarnost v konkretnem primeru ne obstaja niti ni izkazana. Iz Odloka ni razvidno, da bi tožena stranka tako nevarnost ugotovila, prav tako to ne izhaja iz gradiv, ki so bila podlaga za sprejem, pač pa je tako v Odloku kot tudi v obrazložitvi njegovega predloga zgolj citirano zakonsko besedilo. Tožeča stranka meni, da tožena stranka s tem ni vsebinsko utemeljila izpolnjevanja pogojev za izrek začasnih ukrepov. Zakonodajalec namreč začasnih ukrepov ni predvidel kot posledice, ki nastane že s sprejetjem sklepa o pripravi prostorskega akta, temveč je določil, da je zakonsko opredeljeno nevarnost treba ugotavljati v vsakem primeru posebej. Obrazložitev razlogov za sprejem začasnih ukrepov mora biti tehtna in prepričljiva, vsebovati mora ugotovljeno dejansko stanje in razloge, ki narekujejo sprejem tovrstne odločitve. Zaradi navedb tožene stranke, ki so pavšalne, se tožeča stranka tudi ne more argumentirano opredeliti do okoliščin, ki naj bi utemeljevale sprejem Odloka.

5. Tožena stranka tudi ni opredelila, kateri občinski prostorski načrt je v pripravi in tudi ni pojasnila zakaj je bilo treba Odlok sprejeti po hitrem postopku, glede na to, da je prostorski načrt v pripravi že več kot 10 let. Tožena stranka torej ni pojasnila, zakaj od leta 2007 do leta 2017, ko je bil v pripravi občinski prostorski načrt, razpolaganje s predmetnimi nepremičninami ni bilo problematično, pač pa je postalo šele v času, ko je tožeča stranka želela prodati svojo nepremičnino. Tožena stranka tudi ni obrazložila, da se sklep o začetku postopka priprave občinskega prostorskega načrta, ki je bil podlaga za izdajo izpodbijanega Odloka, nanaša na območje urejanje KS-24, pač pa je v obrazložitvi predloga Odloka celo navedeno, da je treba najprej opredeliti in preveriti ustrezno programsko zasnovo ureditvenega območja, kar pa pomeni, da tožena stranka nima opredeljenega območja urejanja in kar ni v skladu z ZUreP-1. Začasni ukrepi se namreč lahko nanašajo le na nepremičnine, ki jih izrecno zajema sklep o pripravi prostorskega akta, ki je podlaga za njihovo izdajo.

6. Tožeča stranka meni, da je Odlok nezakonit. Gre za kršitev materialnega prava, pa tudi bistveno kršitev določb postopka, saj se zaradi opisanih pomanjkljivosti Odloka ne da preizkusiti. Njena stališča utemeljuje tudi sodna praksa, iz katere izhaja, da začasni ukrepi za zavarovanje urejanja prostora, ki so bili sprejeti brez utemeljene pravne in dejanske podlage, niso zakoniti. Sodišču zato predlaga, naj Odlok odpravi v delu, ki se nanaša na nepremičnino s parc. št. 223/78 k.o. ..., tožena stranka pa naj ji tudi povrne stroške postopka.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka navedbe tožeče stranke kot neutemeljene. Pojasnjuje, da ima v Zakonu o lokalni samoupravi (ZLS) izvirno pristojnost urejanja prostora za območje, za katero je ustanovljena. Tako lahko v skladu s svojim dolgoročnim planom in programom razvoja občine načrtuje prostorsko urejanje zaradi zadovoljevanja potreb lokalnega prebivalstva. Sprejetje začasnih ukrepov do sprejetja prostorskega akta, zaradi katerega so bili uvedeni, določajo določbe od 81. do 84. člena ZUreP-1. Po teh določbah se prostorski ukrepi lahko sprejmejo na podlagi programa priprave prostorskega akta, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena, oziroma da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe ali znatno povečali posegi v pravice lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov. Iz predloga Odloka tožene stranke izhaja namen sprejetja tega akta. Tožena stranka bo pristopila k celoviti prostorsko urbanistični ureditvi območja in širšega kontaktnega prostora, ki ga zavzemajo pozidane in delno nepozidane površine, namenjene stanovanjski gradnji. Glede na dejstvo, da tožeča stranka nepremičnino prodaja v stečaju, obstaja nevarnost, da tožena stranka ne bo mogla uresničiti namena prostorskega planiranja, kar lahko pojasni predstojnik razvojnega načrta tožene stranke A.A., ki naj se zasliši kot priča. Tožena stranka sodišču predlaga, naj tožbo tožeče stranke zavrne.

8. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 6. 12. 2017 vztraja pri tožbenih navedbah. Poudarja, da je za sprejem začasnih ukrepov po določbi prvega odstavka 81. člena ZUreP-1 zahtevan obstoj utemeljene nevarnosti, ki pa v obravnavanem primeru ne obstaja in niti ni bila izkazana, prav tako niti iz Odloka niti iz gradiva ne izhaja, da bi tožena stranka tako nevarnost sploh ugotavljala, pač pa tudi v odgovoru na tožbo, enako kot v obrazložitvi sprejema Odloka, zgolj povzema zakonski tekst. Dejstvo, da tožeča stranka nepremičnino prodaja v stečajnem postopku, samo po sebi ne pomeni takšne utemeljene nevarnosti. Tožeča stranka nasprotuje zaslišanju priče A.A., saj ni jasno, kaj naj bi ta priča sploh izpovedovala. To, da tožeča stranka ne more učinkovito razpolagati s svojo nepremičnino, dokazuje tudi sklep Okrajnega sodišča v Sevnici opr. št. Dn 259186/2017 z dne 23. 11. 2017, s katerim je sodišče na podlagi Odloka v zemljiški knjigi vpisalo zaznambo začasnih ukrepov.

9. Prav tako pri svojih stališčih vztraja tudi tožena stranka v pripravljalni vlogi z dne 2. 1. 2018 in vztraja tudi pri zaslišanju predlagane priče A.A., ki bo lahko kompleksno predstavil novo prostorsko ureditev. Tožena stranka je sicer tožeči stranki dne 22. 12. 2017 izdala soglasje št. 3505-29/2017 za promet z nepremičnino v njeni lasti. V pripravljalni vlogi z dne 5. 1. 2018 je še pojasnila, da je še pred Odlokom sprejela Sklep z začetku postopka priprave OPPN za območje Žusterna III, pri čemer v širše območje sodi tudi nepremičnina tožeče stranke. Tožena stranka je pričela s postopkom sprejema OPPN zaradi nujnih potreb urejanja širšega območja, zlasti za potrebe prometne in komunalne ureditve. V delu urejanja, kjer je nepremičnina tožeče stranke, se ureja infrastruktura. Zemljišče leži v križišču ... in ... ulice, kjer gre za strnjeno pozidano območje ter posledično za pomanjkanje parkirišč, tako da prihaja do nepravilnega parkiranja, ki onemogoča varno vožnjo in dostop intervencijskih vozil ter je zato urejanje tega prostora nujno. Opisano stanje bi gradnja na zemljišču tožeče stranke še poslabšala. Enake trditve tožena stranka ponavlja še v pripravljalni vlogi z dne 20. 1. 2018 ter dodaja, da notarska overitev izdanega soglasja za promet z nepremičnino tožeče stranke ni potrebna. Navedbe tožeče stranke, da ji je z ukrepom tožene stranke praktično onemogočeno razpolaganje z zemljiščem, so torej špekulativnega značaja, prav tako tudi ni mogoče razpravljati o možnosti gradnje na tem območju, saj za to zemljišče ni bilo izdano gradbeno dovoljenje niti ni bil sprejet ustrezen prostorski izvedbeni akt, ki bi kazal, da bo mogoče na tem zemljišču graditi. Tožena stranka ima pravico sprejemati in spreminjati prostorske akte in za učinkovito urejanje prostora tudi ukrepe zavarovanja ter je zato trditev, da je Odlok nezakonit, neutemeljena.

10. Opisanim stališčem tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 10. 1. 2018 nasprotuje in navaja, da so navedbe tožene stranke o težavah s parkiranjem pavšalne in zanje ni ponujen noben dokaz. V okolici nepremičnine tožeče stranke je tudi več nepozidanih zemljišč in si tožeča stranka zato zastavlja vprašanje, zakaj tožena stranka ne uredi parkirišč na teh zemljiščih, oziroma zemljiščih, ki so v njeni lasti. Dejstvo je, da težave s parkiranjem, na katere se sklicuje tožena stranka in potrebe po ureditvi prometne infrastrukture niso navedene niti v Odloku niti v gradivih, ki so bila podlaga za sprejem. Poudarja tudi, da stranke v postopku upravnega spora ne smejo navajati novih dejstev in predlagati dokazov, če so imele to možnost že v postopku pred izdajo akta, kar pomeni, da navedb tožene stranke o težavah s prometno infrastrukturo tudi ni dopustno upoštevati.

11. Z vlogama z dne 22. 3. in 18. 4. 2018 je tožena stranka predlagala izvedbo glavne obravnave, čemur je tožeča stranka nasprotovala.

K točki I izreka:

12. Tožba je utemeljena.

13. Tožeča stranka izpodbija Odlok, ki ga je tožena stranka sprejela na podlagi prvega odstavka 81. člena in tretjega odstavka 83. člena ZUreP-1 ter 27. člena Statuta Mestne občine Koper. Tožena stranka ne oporeka stališču tožeče stranke, da je presoja zakonitosti Odloka lahko predmet upravnega spora. Po določbi četrtega odstavka 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) namreč sodišče odloča v upravnem sporu tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor ti urejajo posamična razmerja. Tožeča stranka se utemeljeno sklicuje na odločitve Ustavnega sodišča RS, ki je že večkrat presodilo, da so akti, s katerimi se zaradi zavarovanja izvedbe predvidenih prostorskih ureditev začasno določijo z zakonom predvideni ukrepi, po svoji naravi posamični akti. V obravnavanem primeru je tožena stranka v 1. členu Odloka določila, da se začasni ukrepi za zavarovanje urejanja prostora sprejmejo za del ureditvenega območja za poselitev, ki je namenjeno za stanovanja (del planske enote KS-24) in ga opredelila s parcelnimi številkami zemljišč. Po teh podatkih, torej parcelnih številkah, je mogoče na podlagi planskih aktov in podatkov zemljiške knjige ugotoviti lastnike teh nepremičnin in s tem zavezance po Odloku. Med strankama ni sporno, da je tožeča stranka lastnica parc. št. 223/78 k.o. ..., ki je ena od parcel, ki je z Odlokom zajeta v območje začasnih ukrepov, kar pa pomeni, da je zahteva tožeče stranke po presoji zakonitosti Odloka v delu, ki se nanaša na to nepremičnino, upravičena.

14. V 3. členu Odloka je navedeno, da je načrtovana prostorska ureditev utemeljena na podlagi sklepa župana o pripravi prostorskega načrta, v 2. členu Odloka pa je opredeljen namen odloka, in sicer kot "preprečitev utemeljene nevarnosti, da bo izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena oziroma, da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe, ali bodo za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov". Vrste začasnih ukrepov, ki se po določbi 7. člena Odloka tudi vpišejo v zemljiško knjigo, določa 5. člen, in sicer kot prepoved parcelacije zemljišč in prometa z njimi ter prepoved izvajanja gradenj.

15. Sodišče ugotavlja, da začasni ukrepi za zavarovanje urejanja prostora brez vsakega dvoma pomenijo poseg v pravice lastnikov zemljišč na zavarovanem območju. Lastninska pravica je pravica imeti stvar v posesti, jo uporabljati in uživati na najobsežnejši način ter z njo razpolagati, omejitve uporabe, uživanja in razpolaganja pa lahko določi samo zakon (prvi odstavek 37. člena Stvarnopravnega zakonika, SPZ) . Zakonsko dopustno omejitev lastninske pravice določa prvi odstavek 81. člena ZUreP-1, po katerem lahko občinski svet z odlokom za določeno območje sprejme začasne ukrepe za zavarovanje urejanja prostora, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo sicer izvedba prostorske ureditve onemogočena ali močno otežena oziroma, da se bodo bistveno zvišali stroški njene izvedbe, ali bodo za njeno izvedbo potrebni znatno povečani posegi v pravice in pravne koristi lastnikov nepremičnin in drugih prizadetih subjektov. Začasni ukrepi se lahko sprejmejo za območje prostorske ureditve, za katero še ni sprejet državni lokacijski načrt, za območje širitve naselja, ki še ni določeno s strategijo prostorskega razvoja občine in za območje prostorske ureditve, za katero še ni sprejet občinski lokacijski načrt. Odlok o začasnih ukrepih se sprejme na podlagi programa priprave prostorskega akta (tretji odstavek 83. člena ZUreP-1).

16. Sodišče ugotavlja, da je tožena stranka v Odlok zgolj povzela zakonski tekst prvega odstavka 81. člena ZUreP-1, medtem ko niti iz Odloka niti iz predloga za obravnavo tega odloka na seji občinskega sveta (gradivo z dne 20. 9. 2017) ni razvidno, da bi tožena stranka nevarnost, kot jo opredeljuje 81. člen ZUreP-1, sploh ugotavljala in tudi ne kako naj bi jo ugotovila. Zgolj s citiranjem zakonskega besedila tožena stranka po prepričanju sodišča ni utemeljila izpolnjevanja pogojev za izrek začasnega ukrepa za zavarovanje urejanja prostora. Tožeča stranka zato utemeljeno opozarja, da se tudi ne more argumentirano opredeliti do okoliščin, ki naj bi utemeljevale sprejem Odloka, iz enakih razlogov pa se do tega ne more opredeliti niti sodišče. Sodišče bi preizkus ali je bilo ob sprejetju Odloka glede na dejansko stanje pravilno uporabljeno materialno pravo, torej določba 81. člena ZUreP-1, lahko opravilo le, kolikor bi bila obrazložitev razlogov za sprejem začasnih ukrepov vsebinska in ne le citiranje zakonskega teksta. Niti Odlok niti gradivo za sprejem tega akta pa take vsebinske obrazložitve nimata, pa četudi z začasnimi ukrepi posegata v lastninsko pravico lastnikov zemljišč, tudi tožeče stranke. Omejitve, ki jih določa 5. člen Odloka, torej prepoved parcelacije zemljišča in prometa z njim in prepoved izvajanja gradnje namreč pomenijo omejitev upravičenj, ki izhajajo iz lastninske pravice, to je pravice do razpolaganja in pravice do uporabe, oziroma uživanja zemljišča na najobsežnejši način. Tožena stranka sicer navaja, da je tožeči stranki dne 22. 12. 2017 izdala soglasje za promet z njeno nepremičnino, vendar pa je dejstvo, da so začasni ukrepi po Odloku vpisani v zemljiško knjigo in vezani na nepremičnino in ne na lastnika. To pa pomeni, da bi omejitev, ne glede na to ali bi tožeči stranki na podlagi soglasja uspelo nepremičnino prodati, ostala še vedno vpisana v zemljiški knjigi in bi bremenila novega lastnika. Ker torej omejitve, ki jih za nepremičnine določa Odlok, pomenijo poseg v lastninsko pravico, sodišče trdi, da bi bilo to dopustno le, kolikor bi bili v Odloku ali v gradivu, ki je bilo podlaga za sprejem tega akta, pojasnjeni in utemeljeni vsebinski razlogi za uvedbo začasnih ukrepov in pojasnjen način kako so bili ti ugotovljeni, ne pa zgolj citiran zakonski tekst. Tega ne pojasni niti Sklep o začetku postopka priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta za del območja Žusterne III, ki je bil sprejet dan pred sprejetjem Odloka. Zgolj dejstvo, da je bil ta sklep sprejet, namreč še ne opravičuje začasnih ukrepov za zavarovanje urejanja prostora, pač pa se taki ukrepi sprejmejo le ob izkazanih pogojih iz prvega odstavka 81. člena ZUreP-1. Sodišče zato tudi ni sledilo dokaznemu predlogu tožene stranke za zaslišanje vodje Urada za okolje in prostor A.A.. Vsebinski razlogi za uvedbo začasnih ukrepov bi namreč morali biti pojasnjeni pred sprejemom Odloka, česar pa tožena stranka ni storila (in kar bi toženi stranki tudi dalo možnost, da bi se o tem argumentirano izjavila že ob vložitvi tožbe) in zato te opustitve zaslišanje predlagane priče ne more nadomestiti, prav tako tudi ne (nekonkretizirana) pojasnjevanja tožene stranke v pripravljalnih vlogah o problematiki pomanjkanja parkirišč na območju uvedbe začasnih ukrepov.

17. Na podlagi vsega navedenega sodišče ugotavlja, da je izpodbijani Odlok nezakonit in ga je zato iz razloga po 3. točki prvega odstavka 64. člena ZUS-1 v delu, ki se nanaša na nepremičnino tožeče stranke s parc. št. 223/78 k.o. ..., odpravilo. Sodišče tudi ni odločilo, da se zadeva vrne v ponovni postopek organu, ki je akt izdal, saj je odločitev o tem ali bo začasne ukrepe izdal ali ne v pristojnosti občinskega sveta.

18. Sodišče je odločitev o zadevi sprejelo brez glavne obravnave, saj temelji na gradivu (torej dokazih), ki je bilo podlaga za sprejem Odloka kot izpodbijanega akta (drugi odstavek 51. člena ZUS-1), v tožbi pa niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi jih bilo dopustno upoštevati, oziroma bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Dokaznemu predlogu tožeče stranke za zaslišanje priče A.A. namreč sodišče ni ugodilo in to iz razlogov, ki so pojasnjeni v 16. točki te obrazložitve, medtem ko se dokazni predlogi za izvedbo dokazov z listinami nanašajo na listine, ki so v upravnem spisu. Tožeča stranka je predlagala tudi izvedbo dokaza z zaslišanjem stečajnega upravitelja kot priče, vendar pa sodišče temu dokaznemu predlogu ni sledilo, saj ga ni z ničemer konkretizirala, torej ni pojasnila niti kaj naj bi ta priča izpovedovala niti kaj naj bi se s tem dokazovalo.

K točki II izreka:

19. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopala odvetniška pisarna.