Jedro

Vlagatelj zahtevka za revizijo javnega razpisa po Zakonu o reviziji postopkov javnega naročanja ne pridobi sam po sebi položaja stranke v postopku upravnega spora, v katerem se izpodbija upravna odločba o podelitvi koncesije, s katero se konča razpisni postopek, v katerem pa ni sodeloval.

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani, št. U 2088/2001-9 z dne 30.1.2002.

Obrazložitev

Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom pod 1. točko izreka zavrglo tožbo proti odločbi tožene stranke z dne 22.11.2001, in z 2. točko izreka zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe z dne 23.1.2002. Z navedeno odločbo o podelitvi koncesije za uporabo radiofrekvenčnega spektra za opravljanje storitev UMTS/IMT-2000 je bilo odločeno, da se koncesija za obdobje 15 let, z možnostjo podaljšanja, podeli družbi M. d.d., V., L. Odločeno je bilo tudi, da koncesija vsebuje pravico do uporabe frekvenčnih pasov, postavitve ustreznega javnega telekomunikacijskega omrežja, medomrežne povezave in da je koncesionar dolžan zagotavljati delovanje svojega omrežja v skladu z Uredbo o podelitvi koncesij, z drugimi predpisi in s koncesijsko pogodbo, plačati enkratno nepovratno koncesijsko dajatev v višini 22 milijard slovenskih tolarjev in plačati letno dajatev za uporabo dodeljenega dela radiofrekvenčnega spektra. Tožena stranka je v Uradnem listu RS, št. 19/01 z dne 16.3.2001, objavila javni razpis za podelitev do treh koncesij za uporabo radiofrekvenčnega spektra za opravljanje storitev UMTS/IMT-2000 na ozemlju Republike Slovenije v frekvenčnih pasovih 1900 MHz - 1980 MHz, 2010 MHz - 2025 MHz in 2110 MHz - 2170 MHz. Prvi razpis ni uspel, ker je prispela samo ena ponudba, zato je bil v Uradnem listu RS, št. 46/01 z dne 8.6.2001 objavljen ponovljen javni razpis za podelitev koncesije. Strokovna komisija je pri odpiranju ponudb ugotovila, da je na podlagi javnega razpisa dvignilo razpisno dokumentacijo pet potencialnih ponudnikov, v razpisnem roku pa sta prispeli dve ponudbi. Ena ponudba ni vsebovala vseh sestavin, zahtevanih v razpisni dokumentaciji, zato ni bila upoštevna. Tožeča stranka je dne 3.9.2001 vložila zahtevo za revizijo postopka podelitve koncesije na Državno revizijsko komisijo. Ta je s sklepom z dne 8.11.2001, zahtevek za revizijo postopka zavrnila. Postopek podelitve koncesije, ki je bil zaradi vložene revizije prekinjen, se je nadaljeval. Strokovna komisija, ki je pripravila poročilo z dne 19.11.2001, je ugotovila, da ponudba družbe M. d.d. ustreza pogojem razpisne dokumentacije. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane sodbe k 1. točki izreka navedlo, da je odločitev o zavrženju sprejelo ob predhodnem preizkusu tožbe na podlagi 4. točke 1. odstavka 34. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS). Tožnik v upravnem sporu je lahko le tisti, ki je v upravnem postopku imel lastnost aktivne stranke, lastnost pasivne stranke in tisti, ki se je upravnega postopka udeležil kot stranski udeleženec zaradi varstva svojih pravic ali pravnih koristi. V postopku izdaje odločbe o podelitve koncesije, so poleg izbranega koncesionarja lahko stranke postopka še tisti udeleženci razpisa, katerih ponudbe niso bile sprejete. Ponudbi za pridobitev koncesije sta v razpisnem roku oddali družba M. d.d. in družba D. d.o.o., tožeča stranka pa se na javni razpis ni prijavila. V upravnem sporu, v katerem se izpodbija odločba izdana v upravnem postopku, v katerem tožnik ni imel položaja stranke, niti položaja stranskega udeleženca, tožnik nima aktivne legitimacije, ker z izpodbijano odločbo očitno niso bile kršene njegove pravice niti na zakon oprte neposredne koristi. Tožeča stranka ni izkazala pravice oziroma pravnega interesa za uveljavljanje zahtevka, ki ga navaja v tožbi, in njena aktivna legitimacija, ki je procesna predpostavka za sprožitev upravnega spora, ni podana. Zahtevek tožeče stranke za revizijo postopka podelitve koncesije za uporabo radiofrekvenčnega spektra za opravljanje storitev UMTS/IMT-2000, je bil s sklepom Državne revizijske komisije z dne 8.11.2001 zavrnjen. Drugi odstavek 23. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99 in 90/99) določa, da zoper odločitve Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika. Ugovori, ki se nanašajo na postopek oddaje javnega naročila in o katerih je že odločila Državna revizijska komisija, ne predstavljajo pravno relevantnih ugovorov v postopku presoje odločbe o podelitvi koncesije. V obrazložitvi k 2. točki izreka pa je sodišče prve stopnje navedlo, da tožeča stranka ni verjetno izkazala, da odločba, ki jo izpodbija s tožbo, posega v njene pravice oziroma njene neposredne, na zakon oprte koristi, kar je procesna predpostavka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe po 69. členu ZUS. To sledi iz razlogov, navedenih v obrazložitvi pod 1. točko izreka, ker ni izkazala legitimacije za vložitev tožbe. Sodišče prve stopnje je zato zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo na podlagi 2. odstavka 69. člena ZUS.

Tožeča stranka vlaga pritožbo iz vseh treh razlogov navedenih v 72. členu ZUS. Predlaga, da pritožbeno sodišče razveljavi obe točki izpodbijanega sklepa ter zadevo vrne sodišču v ponovno odločanje. Meni, da je aktivno legitimirana za vložitev tožbe in predloga za izdajo začasne odredbe v predmetnem postopku. Sodišče prve stopnje svoje stališče utemeljuje izključno z dejstvom, da tožeča stranka na javni razpis ni vložila svoje ponudbe in tako ni sodelovala neposredno kot aktivna stranka, niti ne kot pasivna stranka oziroma stranski udeleženec. S tako obrazložitvijo so omejeni potencialni tožniki v upravnem sporu dejansko izključno na neposredne in formalne stranke postopka pred izdajo upravnega akta, za kar pa v 18. členu ZUS ni pravne podlage. Krog potencialnih tožnikov v upravnem sporu je po navedeni določbi bistveno širši. Tožnik je lahko vsakdo, ki misli, da je z upravnim aktom kršena kakšna njegova pravica ali na zakon oprta neposredna korist. Teorija priznava aktivno legitimacijo tudi tistemu stranskemu udeležencu, ki v upravnem postopku sploh ni bil formalno udeležen, če seveda lahko svoj pravni interes ustrezno izkaže oziroma dokaže. V postopku javnega razpisa pravni status stranskega udeleženca v smislu 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, ne more obstajati. V postopku javnega razpisa je bilo mogoče zgolj kot ponudnik ali kot vlagatelj zahtevka za revizijo po Zakonu o reviziji postopkov javnega naročanja. V revizijskem postopku je bil tožeči stranki priznan status stranke in aktivna legitimacija. Smiselno in ob upoštevanju specifičnosti javnega razpisa je tožeča stranka dejansko bila stranski udeleženec postopka javnega razpisa, in sicer kot vlagatelj zahtevka za revizijo in ji je bil takšen status s strani tožene stranke in Državne revizijske komisije tudi priznan. Zato meni, da je že v postopku pred izdajo odločbe tožene stranke izkazala svoj pravni interes za sodelovanje na javnem razpisu, in sicer z vložitvijo zahtevka za revizijo, ker ponudbe ni vložila zaradi nezakonitosti javnega razpisa. Zato lahko utemeljeno trdi, da izpodbijana odločba tožene stranke, kot upravni akt izdan v postopku javnega razpisa, krši njene pravice in neposredne koristi. Zaradi nezakonitosti javnega razpisa je namreč izgubila možnost pridobitve koncesije, ki je bila predmet javnega razpisa in ki je bila dokončno podeljena M. z izpodbijano upravno odločbo kot aktom izdanim v postopku, za katerega tožeča stranka trdi, da je bil nezakonit. Nevzdržno je stališče, da ima aktivno legitimacijo za vložitev zahtevka za revizijo v istem postopku, v katerem po njegovem zaključku in izdaji upravnega akta, nima aktivne legitimacije za vložitev tožbe. Razen ugotovitve, da tožeča stranka ni vložila svoje ponudbe v postopku javnega razpisa in zmotne trditve, da ni uveljavljala niti varovala svojih pravic v postopku podelitve koncesije, to je v postopku javnega razpisa, drugih vsebinskih utemeljitev sodišče prve stopnje v izpodbijanem sklepu ne podaja. Tožbe in predloga za izdajo začasne odredbe ni vročilo toženi stranki zaradi odgovora. Tudi ni izvedlo glavne obravnave, ki je bila predlagana zaradi dodatnega dokazovanja navedb z zaslišanjem prič. Svoje odločitve sploh ni obrazložilo, saj niso navedeni razlogi o odločilnih dejstvih, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka v smislu 3. odstavka 72. člena ZUS. Ker ni izvedlo glavne obravnave, je bistveno kršilo določbe postopka v smislu 4. odstavka 72. člena ZUS. Poleg tega pa je zmotno in nepopolno ugotovilo dejansko stanje glede pravnega statusa in aktivnosti tožeče stranke v samem postopku javnega razpisa ter njenih pravic in neposrednih koristi, v posledici tega pa je tudi zmotno uporabilo materialno pravo, ko je odločilo, da tožeča stranka v predmetnem postopku ni aktivno legitimirana za vložitev tožbe. Tožeča stranka je tudi aktivno legitimirana za vložitev predloga za izdajo začasne odredbe in v skladu z določili ZUS v tej zadevi v celoti vztraja pri svojem predlogu za njeno izdajo.

Tožena stranka v odgovoru na pritožbo navaja, da tožeča stranka ne more biti stranka v tem postopku, saj ni aktivno legitimirana. Tožeča stranka ni vložila ponudbe za pridobitev koncesije niti na prvi, niti na ponovljeni javni razpis. Dejstvo, da je tožeča stranka že do sedaj opravljala mobilne telekomunikacijske storitve, ne pomeni avtomatičnega pravnega interesa za vložitev tožbe v navedenem postopku. Ker ni sodelovala v postopku podelitve koncesije s kakršnokoli ponudbo, odločbo o podelitvi koncesije ni bilo odločeno o njenih pravicah. Upravni akt tako ne posega v njene pravice niti ne v zakon oprto korist. S potekom roka za vložitev popolne ponudbe za javni razpis je možnost uveljavljanja pravice pridobitve koncesije prenehala. Dejstvo, da je tožeči stranki bil priznan pravni interes v postopku revizije pred Državno revizijsko komisijo, ne pomeni avtomatično tudi pravni interes v upravnem sporu. V postopku pred Državno revizijsko komisijo položaj stranke določa 9. člen Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja, v postopku pred upravnim sodiščem pa določa to 18. člen ZUS. Vsak zakon na različen način opredeljuje aktivno legitimacijo strank. Zakon o reviziji postopkov javnega naročanja določa širši krog upravičencev, ki lahko sprožijo postopek revizije iz razloga, da neodvisen organ presoja zakonitost samega javnega razpisa. Glede na to, da je bil stranki tam priznan položaj stranke v postopku, je pristojni organ že presojal zakonitost javnega razpisa in zahtevo za revizijo zavrnil. Tožena stranka pa predvsem trdi, da je celotni javni razpis nezakonit in zato ni mogla sodelovati v postopku. V postopku pred upravnim sodiščem pa je krog aktivno legitimiranih oseb ožji. Pristojno sodišče mora preveriti, ali je zahteva za vstop v postopek s strani pritožnika upravičena. Takšno ravnanje preprečuje šikanozni vstop v postopek tistim, ki ne morejo izkazati nobene prizadetosti in bi aktivni ali pasivni stranki samo oteževali postopek. Zato predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbo zavrne kot neutemeljeno.

Pritožba ni utemeljena.

Po presoji pritožbenega sodišča je sodišče prve stopnje pravilno zavrglo tožbo tožeče stranke na podlagi 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS. Neutemeljeno je sklicevanje tožeče stranke, da je aktivno legitimirana za vložitev tožbe v upravnem sporu, ker se sklicuje na posredno udeležbo v postopku javnega razpisa s tem, da je bila vlagatelj zahtevka za revizijo postopka javnega naročanja, kjer ji je bil priznan položaj stranke. Po določbi 1. odstavka 18. člena ZUS je tožnik lahko posameznik, vsaka pravna oseba, organizacija, naselje, skupina oseb in drugi, ki mislijo, da je kakšna njihova pravica ali na zakon oprta neposredna korist z upravnim aktom kršena. Po določbi 9. člena Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 78/99) pa lahko zahtevek za revizijo vloži vsaka oseba, ki ima ali je imela interes za dodelitev naročila in ji je bila ali bi ji lahko bila povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika, ki se v zahtevku za revizijo navaja kot kršitev naročnika v postopku oddaje javnega naročila. Zakon o reviziji postopkov javnega naročanja je poseben predpis, ki ureja pravno varstvo ponudnikov v postopkih oddaje javnih naročil, ki se izvaja z revizijo postopkov oddaje javnih naročil, opredeljenih v Zakonu o javnih naročilih, organe, ki so pristojni za varstvo pravic ponudnikov in postopek, ki ureja delo organov po tem zakonu. Zoper odločitev državne revizijske komisije pa ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna je le tožba pred pristojnim pravdnim sodiščem za uveljavitev povrnitve škode od naročnika. Glede na namen in predmet tega zakona je aktivna legitimacija v postopku revizije vsebinsko drugačna kot v upravnem sporu. Zahtevek za revizijo lahko vloži vsaka oseba, ki ima ali je imela interes za dodelitev naročila in oseba, ki ji je bila ali bi ji lahko bila povzročena škoda zaradi ravnanja naročnika. Prav zaradi tega stranka v postopku revizije postopkov javnega naročanja ne pridobi sama po sebi položaja stranke v postopku upravnega spora, kadar se v njem izpodbija odločba o podelitvi koncesije. Z odločbo o podelitvi koncesije se konča postopek javnega razpisa, tožbo zoper tako odločbo pa lahko vložijo le osebe, ki izpolnjujejo pogoje po 1. odstavku 18. člena ZUS. V obravnavanem primeru je zahtevek za revizijo postopka podelitve koncesije obravnavala Državna revizijska komisija in konkretni zahtevek tožene stranke zavrnila. Predmet upravnega spora zato ne more biti ponovno identični zahtevek, kar dejansko izhaja iz tožbe tožeče stranke. Tožeča stranka bi lahko v upravnem sporu uveljavljala le svojo pravico ali na zakon oprto neposredno korist, ki bi bila kršena z odločbo o podelitvi koncesije. Podelitev koncesije ni pravica tožene stranke. Pravica tožene stranke v postopku javnega razpisa za podelitev koncesije je le, da pod enakimi pogoji kot drugi udeleženci vloži v roku svojo ponudbo pri naročniku. Iz Zakona o telekomunikacijah pa tudi ne iz Uredbe o podelitve koncesij za uporabo radiofrekvenčnega spektra za opravljanje storitev UMTS/IMT-2000 ne izhaja na zakon oprta neposredna korist tožeče stranke. Iz pritožbenih navedb izhaja, da tožena stranka uveljavlja le dejanski interes, da pridobi koncesijo, in ne izkazuje pa pravnega interesa z izpodbijanjem odločbe o koncesiji. Ker v konkretnem primeru ni podana niti pravica niti na zakon oprta neposredna korist tožene stranke, ki bi bila kršena z izpodbijanim upravnim aktom, je po presoji pritožbenega sodišča pravilna odločitev sodišča prve stopnje, da tožeča stranka v tem upravnem sporu ni izkazala aktivne legitimacije.

Sodišče prve stopnje je zavrglo tožbo v fazi predhodnega preizkusa tožbe na podlagi 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS. V tej fazi postopka je izključno odločalo le o aktivni legitimaciji tožeče stranke, zato ni kršilo določbe postopka o glavni obravnavi (4. odstavek 72. člena ZUS), saj ni odločalo o glavni stvari oziroma ni preizkušalo izpodbijanega akta po vsebini. V tej fazi postopka tudi ne vroča kopij tožbe in zahteve za izdajo začasne odredbe s prilogami toženi stranki. To naredi šele, ko tožbe ne zavrže po 34. členu ZUS oziroma ne odpravi izpodbijanega akta po 1. odstavku 35. člena ZUS ali ugotovi njegove ničnosti po 2. odstavku 35. člena ZUS. Sodišče prve stopnje prav tako ni kršilo določbe postopka v upravnem sporu (3. odstavek 72. člena ZUS), saj je svojo odločitev utemeljilo in obrazložilo z razliko med postopki razpisa, revizije in postopkom javnega naročanja ter upravnim sporom (3. in 4. stran sodbe).

Pritožbeni navedbi o zmotnem in nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju ter zmotni uporabi materialnega prava pa se dejansko nanašajo le na aktivno legitimacijo tožeče stranke.

Neutemeljen je tudi pritožbeni ugovor o zavrženju predloga za izdajo začasne odredbe. Tožeča stranka ni aktivno legitimirana za vložitev zahteve za izdajo začasne odredbe, če ne izkazuje aktivne legitimacije za vložitev tožbe v upravnem sporu, poleg tega pa navaja iz kakršnih razlogov o nezakonitosti tega dela sklepa.

Pritožbeno sodišče je spoznalo, da niso podani razlogi, s katerimi tožeča stranka izpodbija sklep sodišča prve stopnje. Prav tako niso podani razlogi na katere mora paziti po uradni dolžnosti. Zato je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 73. člena v zvezi z 68. členom ZUS in potrdilo sklep sodišča prve stopnje.