Jedro

Za priključek se ne more šteti objekt, ki bi bil zgrajen ločeno od posamezne gradnje, npr. za zagotavljanje koristi večjemu številu (predvidenih) objektov. Če pa mora investitor za priključitev objekta na javno infrastrukturo sam zgraditi objekt, ki ima opisano naravo javne infrastrukture, zemljišča ni mogoče šteti za komunalno opremljenega, zato v takem primeru niso izpolnjeni pogoji za odmero komunalnega prispevka.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Občinske uprave Občine Radovljica št. 3541-0002/2018 z dne 1. 2. 2018 se odpravi in se vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

**Potek upravnega postopka**

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožniku za gradnjo gospodarske lope na zemljiščih s parc. št. 461/36 in 461/39 k. o. ... odmeril komunalni prispevek v višini 7.241,83 EUR ter odločil o načinu in pogojih plačila.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je bil komunalni prispevek odmerjen za primarno in sekundarno cestno omrežje. Organ še navaja, da je izračun narejen na podlagi projektne dokumentacije, ki je bil pomanjkljiva glede velikosti parcele, namenjene gradnji, zato jo je tožnikov pooblaščenec dopolnil z vlogo z dne 22. 8. 2018. Organ meni, da je gradbena parcela tako določljiva in zato ni podlage za uporabo četrtega odstavka 6. člena Odloka o merilih za odmero komunalnega prispevka v Občini Radovljica (Deželne novice, št. 200/2015, v nadaljevanju Odlok o merilih).

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi med drugim navaja, da je občina kljub neurejenemu lastništvu cestni odsek od državne (regionalne) ceste ... do kampa ... ves čas štela kot cesto v javni uporabi, torej kot cesto, ki je namenjena večim uporabnikom. Trdi, da je občina ta odsek pred letom 1988 že asfaltirala, tožnik pa je v letu 1988 na že zgrajeni cesti izvedel le vzdrževalna dela. To izhaja iz dopisa občine z dne 2. 12. 1988, v katerem tožnika opozarja, da cesto lahko obnavlja le v obsegu manjših gradbenih del, za širitev in rekonstrukcijo pa je treba pridobiti lokacijsko in gradbeno dovoljenje. Navaja še, da je občina navedeno povezovalno cesto tudi kategorizirala, nato pa jo je v skladu s sodno prakso Ustavnega sodišča iz kategorizacije izvzela zaradi neurejenih lastniških razmerij. Meni, da izvedena dela ne morejo šteti za vlaganja tožnika v gradnjo nove komunalne infrastrukture, temveč se bodo ta vlaganja lahko upoštevala le v postopku reševanja lastninskih razmerij. Navaja tudi, da so neutemeljene tožnikove navedbe glede velikosti gradbene parcele in uporabljenega faktorja dejavnosti.

**Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu**

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo, v kateri sodišču predlaga naj jo odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov. Navaja, da je odmerjen komunalni prispevek nesorazmeren glede na ocenjeno investicijsko vrednost novogradnje. Meni, da je nepravilno odmerjen od površine gradbene parcele v velikosti 1.136 m2, saj objektu za redno rabo služi le 200 m2 tega zemljišča, in da bi toženka morala uporabiti četrti odstavek 6. člena Odloka o merilih. Trdi, da bi morala toženka pri določitvi faktorja dejavnosti upoštevati navedbo, da gre za gospodarsko lopo oziroma za skladiščni objekt. Izpodbijanemu aktu očita bistveno kršitev pravil postopka, ker pred njegovo izdajo toženka ni izdala poročila o ugotovljenem pravnem in dejanske stanju zadeve, zaradi česar dejstva v zvezi s površino parcele in faktorja dejavnosti navaja šele v pritožbi in sedaj v tožbi.

5. Uveljavlja tudi, da ni podlage za odmero komunalnega prispevka, ker se objekt ne navezuje na cestno omrežje, ki bi ga kot komunalno infrastrukturo gradila toženka. Trdi, da se cestni priključek, na katerega se navezuje gradbeni objekt, neposredno priključuje na regionalno cesto. Uveljavlja kršitev pravil postopka, ker je dejansko stanje glede priključka, ki se navezuje na regionalno cesto, ugotavljal šele drugostopenjski organ ne da bi te ugotovitve predstavil tožniku. Nasprotuje navedbam toženke o cesti od rondoja na ... ulici v Lescah do regionalne ceste, in navaja, da je sam zgradil oba odseka, to je od ... do kampa ... in od kampa do regionalne ceste. Trdi, da cesta od ... ulice do regionalne ceste ni bila nikoli mišljena kot povezovalna in da je odsek od iztoka v bajer do rondoja na ... ulici od 2017 dalje zaprt za ves promet, razen za potrebe lastnikov. Zanika trditev, da je cesto od kampa do regionalne ceste v letu 1988 le obnovila, temveč trdi, da je bila ta trasa takrat zgrajena. Navaja, da cesta služi le potrebam kampa in nobenemu drugemu javnemu interesu, ki bi bil podlaga za razlastitev, ter da se bo uprl vsakršnim poskusom toženke, da bi cesto opredelila kot javno cesto.

6. Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje in sodišču predlaga, naj jo zavrne, tožniku pa naloži povrnitev stroškov postopka. Med drugim navaja, da je izdelovalec projekta jasno definiral velikost gradbene parcele, glede klasifikacije dejavnosti objekta pa se sklicuje na predloženo projektno dokumentacijo. Zavrača očitke o procesnih kršitvah in navaja, da se je v drugostopenjski odločbi opredeljevala do pritožbenih navedb. Navaja, da se cestni priključek od regionalne ceste do kampa v prostorskih dokumentih vodi kot območje javne cestne infrastrukture in da je za območje ob cesti do ..., južno od regionalne ceste, sprejet OPPN za turistično območje ..., po katerem se predvidevata dva bodoča uvoza prav z navedene ceste. Cesto uporabljajo tudi lastniki zemljišč v okolici ..., po njej pa se odvija tudi promet do rondoja na ... ulici. Drži pa, da je za odsek od rondoja do kampa trenutno dovoljena uporaba le lastnikom.

7. V pripravljalnih vlogah tožnik vztraja pri tožbenih ugovorih. Med drugi navaja, da cesto od regionalne ceste do pritoka vode v bajer ... uporabljajo izključno obiskovalci kampa. Glede navedb o uvozih na turistično območje ... pa trdi, da ima s podjetjem ... podpisane pogodbe o ustanovitvi služnosti. Navaja še, da je cesto v letu 1956 zgradil tožnik v sklopu izgradnje bajerja ..., in opisuje obseg njene obnove v letu 1988 ter v zvezi s temi navedbami predlaga postavitev izvedenca gradbene in geodetske stroke. Izrecno navaja, da cestni priključek služi samo za potrebe lastnika zemljišč v Kampu ..., to je tožeči stranki, in ne gre za cesto, ki bi bila namenjena večim uporabnikom in bi s tem lahko pomenila javno infrastrukturo. Trdi, da je cesta zgrajena izključno za potrebe gospodarjenja s turističnimi kapacitetami kampa ... Meni, da komunalnega prispevka ni dolžan plačati, ker nihče na tem območju, razen njega, ni ničesar vlagal, cesta pa se ne navezuje na občinsko omrežje, temveč na državno cesto.

8. Trdi tudi, da je v Odloku o programu opremljanja stavbnih zemljišč v Občini Radovljica (Deželne novice, št. 200/2015, v nadaljevanju Odlok o programu opremljanja) določeno obračunsko območje za primarno cestno omrežje, ne pa tudi za sekundarno cestno omrežje, da se novogradnja ne priključuje na noben objekt cestne infrastrukture, ki bi imel značaj sekundarnega cestnega omrežja, zato vsaj tega dela komunalnega prispevka ni dolžan plačati. Ravnanje toženke pa je tudi v nasprotju s sodno odločbo Vrhovnega sodišča X Ips 94/2017, saj glede na svoje trditve tožniku komunalnega prispevka ne bi smela obračunati.

9. Obe stranki sta pri svojih navedbah in stališčih, zlasti pa glede narave cestnih odsekov, ki povezujeta kamp ... z regionalno cesto na eni strani in ... cesto na drugi strani, vztrajali tudi na naroku za glavno obravnavo.

**Odločanje po sodnici posameznici**

10. Sodišče je 25. 3. 2021 na podlagi prve alineje drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica, in ga vročilo strankam.

**Dokazni sklep**

11. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v upravni spis zadeve, v spis I U 770/2018 in v vse listine v sodnem spisu, in sicer odločbo toženke z dne 18. 7. 2019, odločbo toženke z dne 1. 2. 2018, pritožbo tožnika z dne 10. 2. 2018, redni spis iz ZK za parc. št. 1363/93 k.o. ..., pogodbo o ustanovitvi služnosti z dne 15. 4. 2009, poziv na dopolnitev vloge z dne 18. 1. 2018, pojasnilo z dne 22. 1. 2018, splošne podatke o objektu in soglasjih, izris grafike iz družbenega plana veljavnega do leta 2014 in leta 2018, izris grafike območja in dovozi OPPN ..., dopis občine z dne 6. 11. 2014 (v zapisniku je zmotno zapisan datum 5. 11. 2014), izrez iz kartografskega dela prostorskih sestavin plana občine z dne 31. 12. 2003, izrez iz kartografskega dela prostorskih sestavin plana občine iz leta 2018, ureditveno situacijo št. projekta OPPN za turistično območje ... 20/2005 in v dokumentacijo, predloženo na naroku. Dokazni predlog s postavitvijo izvedenca gradbene in geodetske stroke, ki je predlagan v zvezi s posegom v letu 1988, je sodišče kot nepotreben zavrnilo iz razlogov, ki bodo pojasnjeni v nadaljevanju.

**K I. točki izreka:**

12. Tožba je utemeljena.

13. Predmet tega upravnega spora je odločba o odmeri komunalnega prispevka, izdana za potrebe gradnje na podlagi šestega odstavka 79. člena ZPNačrt, ki se v tej zadevi uporablja na podlagi prvega odstavka 297. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-2). Komunalna oprema, ki jo je upravni organ upošteval pri odmeri, je cestno omrežje, in sicer je za primarno cestno omrežje odmeril komunalni prispevek v višini 3.314,68 evrov, za sekundarno pa v višini 3.927,16 evrov.

14. Med strankami je sporna pravna narava povezovalne ceste med tožnikovim objektom in javno cestno infrastrukturo ter v posledici tega vprašanje, ali je toženka tožniku smela odmeriti komunalni prispevek. Sporen pa je tudi izračun komunalnega prispevka, in sicer sta sporna velikost parcele objekta in faktor dejavnosti.

15. Po prvem odstavku 79. člena ZPNačrt je komunalni prispevek plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki ga zavezanec plača občini. V višini komunalnega prispevka niso vključeni stroški vzdrževanja komunalne opreme. Tretji odstavek 79. člena ZPNačrt določa, da se komunalni prispevek za posamezno vrsto komunalne opreme lahko odmeri, če se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme.

16. Komunalni prispevek je torej namenska dajatev, ki se obračuna glede na možnost priključitve na določeno vrsto komunalne opreme, ki je morala v trenutku odmere komunalnega prispevka že obstajati, ali pa je morala biti zgrajena v kratkem obdobju po odmeri. Dolžnost občine je torej, da zagotovi komunalno opremo (javno infrastrukturo), dolžnost investitorja (oziroma lastnika objekta) pa, da zagotovi izgradnjo priključka oziroma priključkov na to komunalno opremo.

17. Prav to, ali je v tem primeru mogoča priključitev na komunalno opremo zgolj z izgradnjo priključka, torej ali je zemljišče predvidene gradnje komunalno opremljeno, pa je v tej zadevi sporno. Med strankama je namreč sporno, ali je cestni priključek, na katerega se navezuje novogradnja, del javne komunalne opreme (javne infrastrukture), s tem v zvezi pa tudi, kdo je ta cestni objekt zgradil. 18. Za razmejitev med javno komunalno opremo in priključkom je v skladu s sodno prakso (prim. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 94/2017 in sodbe tega sodišča I U 2766/2017, I U 949/2017, I U 1830/2018) bistveno, da se priključek od komunalne opreme razlikuje glede temeljne funkcije, in sicer je priključek namenjen zgolj koristi posameznega objekta, medtem ko javna infrastruktura služi izvajanju javne službe in je v tem smislu v javno korist kot jo opredeljujejo predpisi, ki urejajo posamezno (lokalno, gospodarsko) javno službo. Pri tem gre za to, da za priključek v smislu zakona ni mogoče šteti objekta (v tem primeru ceste), ki ne bi bil povezan s posamezno gradnjo in namenjen zgolj tej gradnji. Zato se za priključek ne more šteti objekt, ki bi bil zgrajen ločeno od posamezne gradnje, npr. za zagotavljanje koristi večjemu številu (predvidenih) objektov. Če pa mora investitor za priključitev objekta na javno infrastrukturo sam zgraditi objekt, ki ima opisano naravo javne infrastrukture, zemljišča ni mogoče šteti za komunalno opremljenega, zato v takem primeru niso izpolnjeni pogoji za odmero komunalnega prispevka.

19. Izpodbijana odločitev, dopolnjena z razlogi v drugostopenjski odločbi, temelji na presoji, da je cesta, na katero se navezuje novogradnja, javna infrastruktura, in sicer cesta v javni rabi, ki je poleg tožnika namenjena večim uporabnikom in ki jo je toženka v preteklosti pred letom 1988 že asfaltirala, dela, ki jih je v letu 1988 opravil tožnik pa so bila le vzdrževalna dela, ki niso bila izvedena na celotni trasi ceste.

20. Ob tako ugotovljenih dejanskih okoliščinah, ki pomenijo, da se tožnikov objekt navezuje neposredno na cesto, ki je javni komunalni objekt in ga je zgradila toženka, je toženka pravilno uporabila materialno pravo in tožniku odmerila komunalni prispevek. Vendar pa tožnik pravilnosti tako ugotovljenega dejanskega stanja nasprotuje, in sicer trdi, da je cesto (in sicer tako odsek od kampa do regionalne ceste kot tudi odsek od kampa do poti med ... ulico in ...) zgradil on, poleg tega pa tudi trdi, da ne gre za javno infrastrukturo, temveč da cesta služi zgolj potrebam kampa, to je tožniku. S takim argumentom tožnik v bistvu uveljavlja, da je sporna cesta njegov individualni priključek. Ker se ta cesta navezuje na regionalno cesto, to pomeni, da ima tožnik dostop do občinskega javnega cestnega omrežja preko javne infrastrukture, to je državne ceste (gl. sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 324/2011 in naslovnega sodišča I U 2766/2017), to pa pomeni, da so izpolnjeni pogoji za odmero komunalnega prispevka.

21. Sodišče kljub navedenemu tožnikove tožbe ni moglo zavrniti kot neutemeljene, saj izpodbijana odločba temelji na drugačnem pravno odločilnem dejanskem stanju, in sicer (kot rečeno) na ugotovitvi, da je navedeni cestni priključek javna komunalna infrastruktura, ki jo je zgradila toženka. To pa pomeni, da je predmet odmerjenega komunalnega prispevka tudi cesta, za katero tožnik nasprotno trdi, da jo je sam zgradil. In ker toženka sama trdi, da je ob kategorizaciji (ki sicer ne velja več v celoti) v delu štela kot lokalno krajevno cesto (od kampa do regionalne ceste), v delu pa kot javno pot (od kampa do rondoja na ... ulici), je ta očitek glede na opredelitev primarnega in sekundarnega cestnega omrežja v tretjem odstavku 4. člena Odloka o programu opremljanja relevanten glede obeh omenjenih kategorij cestnega omrežja. Za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe je zato treba ugotoviti, ali je pravno odločilno dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba, pravilno ugotovljeno.

22. Ker je komunalni prispevek namenska dajatev za plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, mora utemeljenost njegove odmere izhajati iz odmerne odločbe. Povedano drugače: organ, ki odmerja dajatev, je dolžan izkazati, da je odmera upravičena.

23. Sodišče se strinja s toženko, da tožnik s sklicevanjem na dela v letu 1988, za katera ne trdi, da je zanje pridobil gradbeno dovoljenje, ni izkazal, da je zgradil sporni cestni objekt. Po tedaj veljavnih predpisih namreč le za vzdrževanje ceste gradbeno dovoljenje ni bilo potrebno (gl. 7. člen in prvi odstavek 6. člena Zakona o graditvi objektov - ZGO, Ur. l. SRS št. 34/84 s spremembami). Ker pa po prvem odstavku 79. člena ZPNačrt v višino komunalnega prispevka stroški vzdrževanja niso vključeni, zatrjevana vzdrževalna dela za presojo vprašanja, kdo je zgradil cesto, niso pravno relevantna.

24. Toženka v drugostopenjski odločbi odločbi sicer navaja, da je bila sporna cesta prvotno zgrajena kot povezovalna cesta ... ter za potrebe takratnih lastnikov zemljišč na širšem območju današnjega kampa ... in da je toženka cesto pred letom 1988 že asfaltirala. Vendar pa sodišče ob tožnikovih trditvah, da je cesta v pretežnem delu zgrajena na nepremičninah, ki so v lasti tožnika (česar toženka ne prereka), in da je (tudi prvotno) cesto (to je tisto pred vzdrževanjem v letu 1988) zgradil tožnik, resničnosti navedenih ugotovitev iz drugostopenjske odločbe, ki so bila podlaga za odmero, ne more preizkusiti, saj jih toženka z ničemer ne utemelji. To pa pomeni kršitev iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP)

25. V zvezi z navedenimi ugotovitvami toženke pa tožnik tudi utemeljeno uveljavlja, da mu toženka pred izdajo drugostopenjske odločbe, v kateri je glede na pritožbene trditve dopolnila izpodbijano drugostopenjsko odločbo, ni dala možnosti, da se izjavi o novougotovljenih dejstvih, na katere je oprla svojo odločitev. Utemeljenosti tega očitka namreč ni mogoče zavrniti s tem, da je toženka odgovarjala na tožnikove pritožbene navedbe. Če mora pritožbeni organ, glede na pritožbene ugovore na podlagi pooblastila iz tretjega odstavka 248. člena v zvezi s prvim odstavkom 251. člena ZUP dopolniti prvostopenjsko odločbo z razlogi o dejanskem stanju, mora imeti stranka glede tako ugotovljenih dejstev zagotovljene procesne pravice, kot ji gredo po ZUP v postopku na prvi stopnji, to pa je predvsem pravica do izjave (prim. sodbo naslovnega sodišča I U 1433/2017). Ker toženka tožniku pred izdajo drugostopenjske odločbe, v kateri je dopolnjevala dejansko stanje, te možnosti ni dala, je kršila njegovo pravico do izjave, kar pomeni kršitev iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

26. Ne glede na to, da je bilo treba tožbi ugoditi iz prej navedenih razlogov, pa se je sodišče tudi zaradi ekonomičnosti vodenja nadaljnjega postopka opredelilo tudi glede preostalih tožbenih ugovorov. Glede velikosti površine parcele objekta je v situaciji, kakršna je obravnavana, ko je tožnik na izrecen poziv prvostopenjskega organa sam navedel velikost parcele objekta, ni mogoče uporabiti določbe četrtega odstavka 6. člena Odloka o merilih. Iz projektne dokumentacije, to je prikaza lege objekta - št. lista 0.8.3, na katerem je gradbena parcela označena z zeleno, parcelne meje pa z rdečo, pa očitno izhaja tudi, da ne držijo trditve, da bi bila tako določena velikost gradbene parcele enaka velikosti celotne zemljiške parcele. Neutemeljen pa je tudi tožnikov očitek, da je organ zmotno ugotovil faktor dejavnosti, saj je pri tem pravilno upošteval projektno dokumentacijo, ki je podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja, v kateri je objekt na strani 0.4 - splošni podatki o objektu in soglasjih klasificiran s šifro 12740 - druge nestanovanjske stavbe, ki niso uvrščene drugje.

27. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena ZUS-1 vrnilo istemu organu v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo moral organ odpraviti ugotovljene kršitve. Pri tem je na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

**K II. točki izreka:**

28. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 385 evrov, kar povečano za 22 % DDV znaša 469,70 evrov. Stroške ji je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila. Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah).