Jedro

Upravno sodišče vsaj od leta 2004 naprej razlaga pojem „iste upravne zadeve“ ne prek tega, ali gre v svojem bistvu za primerljiva zahtevka - na primer za prošnji za dovoljenje za začasno prebivanje ali za prošnji za državljanstvo - ampak prek tega, ali se oba zahtevka, ki ju je treba primerjati na podlagi 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP, in ki sicer lahko merita na isti učinek za vlagatelja vloge, opirata na isto pravno in dejansko podlago.

Tožena stranka v izpodbijanem aktu ni naredila nobene primerjave med pravno podlago za izdajo dovoljenja iz 1. odstavka 36. člena ZTuj-2 s pravno podlago za izdajo dovoljenja po 1. odstavku 51. člena ZTuj-2, pri čemer se že naslova obeh pravnih določil razlikujeta, različni pa so tudi procesni pogoji uveljavljanja teh dveh zahtevkov.

Izrek

Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep Upravne enote Ljubljana, št. 214-9133/2016-8 z dne 10. 10. 2016 odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

1. Upravna enota Ljubljana je na podlagi 4. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), na zahtevo A.A., katero je v postopku pridobitve dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji, na podlagi določbe 51. člena ZTuj-2, zastopal B.B., odločila, da se zahteva tožnice, rojene ... 8. 1952, državljanke Srbije, v upravni zadevi izdaje dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji iz drugih utemeljenih razlogov, na podlagi prošnje podane skladno z določbo 51. člena ZTuj-2, zavrže. 2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je med drugim navedeno, da je pooblaščenec tujke navedel, da navedeno prošnjo vlaga na podlagi 51/I ZTuj-2 in na podlagi 8. člena EKČP. V vlogi navaja, da je za prava neuko prosilko to že tretja prošnja, s katero si skuša legalizirati svoje nadaljnje bivanje v Sloveniji, kjer stalno živi že od leta 2004 in nikjer drugje svojega zasebnega življenja, ki si ga je ustvarila tukaj, sploh ne more nadaljevati. Prvi dve prošnji sta bili neuspešni, ker jih prava neuka prosilka ni znala utemeljiti s pravno relevantnimi razlogi – tretja pa se vlaga na delno spremenjeni pravni in dejanski podlagi. V obeh prejšnjih primerih je šlo za prošnjo za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje, katerega veljavnost je potekla 7. 12. 2013. Pred tem je vložila prošnjo za podaljšanje dovoljenja, ki je bila zavrnjena najprej z odločbo št. 214-5778/2013-21 z dne 5. 6. 2014, nato pa (v ponovnem postopku po pritožbi) še enkrat z odločbo št. 214-5778/2013-36 z dne 30. 12. 2014. Prosilka zdaj vlaga prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje na podlagi člena 51/I ZTuj-a kot novega dovoljenja (ne kot podaljšanje dotedanjega izdanega na drugi podlagi) in to na podlagi svoje temeljne človekove pravice do zasebnega življenja iz 8. člena EKČP. Prva prošnja ji je bila zavrnjena z utemeljitvijo, da prejemanje vdovske pokojnine od ZPIZS ni utemeljen razlog za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje iz utemeljenih razlogov po 51. členu ZTuj-2, saj lahko vdovsko pokojnino prejema v svoji matični državi, sedanja nova prošnja pa temelji tudi na pravici do zasebnega življenja iz 8. člena EKČP. V tem konkretnem primeru, kjer gre za tujko, ki v Sloveniji živi že 12 let, in ki si je tu ustvarila svoje zasebno življenje, bi bila morebitna zavrnitev prošnje, opirajoča zgolj na domačo tujsko zakonodajo, v nasprotju s pravico do zasebnega življenja iz 8. člena EKČP in s spodaj prikazano sodno prakso ESČP. 3. Tožena stranka nadalje navaja, da je bilo pri vpogledu v uradno evidenco upravnega organa, „registra tujcev“ ugotovljeno, da je bil postopek A.A. v zadevi podaljšanja dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji iz drugih utemeljenih razlogov, zavržen s sklepom št. 214-5225/2015-9 z dne 13. 1. 2016. Zoper sklep o zavržbi je bila dana pritožba. Pritožbeni organ, Ministrstvo za notranje zadeve, pritožbi stranke ni ugodilo, saj je z odločbo št. 2141-9/2016/2 (1312-16) z dne 23. 2. 2016 pritožbo zavrnilo. Dne 17. 3. 2016 pa je bil zoper navedeni sklep pri Upravnem sodišču sprožen upravni spor, kar pomeni, da postopek ni pravnomočno zaključen. Dokler Upravno sodišče v upravnem sporu ne odloči o tožbi zoper sklep upravnega organa, ni mogoče uvesti novega postopka. Vloga tujke je bila s strani upravnega organa s sklepom zavržena zato, ker je upravni organ ugotovil, da prošnja za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov ni bila podana v predpisanem roku. Ministrstvo je ugotovitve upravnega organa prve stopnje potrdilo, vendar pa Upravno sodišče končnega akta zoper sklep tukajšnjega upravnega organa še ni izdalo. Ker se tujka z odločbo ni strinjala, je bila vložena tožba zaradi pravočasnosti vloge, podane iz istega razloga, to je 1. odstavka 51. člena ZTuj-2. Po ZTuj-2 pa ni mogoče uvesti novega postopka, dokler Upravno sodišče ne odloči o tožbi zoper sklep upravnega organa, kljub temu, da pooblaščenec v svojih pisanjih navaja, da so vsi postopki pri upravnih organih zoper tujko zaključeni. Upravni organ na dan pisanja tega sklepa (vpogled v uradne evidence) ne razpolaga s podatkom, da bi Upravno sodišče zaključilo postopek. V konkretnem upravnem primeru je zelo pomembna odločitev sodišča, saj se tujka še vedno nahaja na prestajanju zaporne kazni in ji torej dovoljeno oziroma „prisilno“ prebivanje v Sloveniji še ni preteklo, saj kazen še ni prestana in je do prestanka le-te, ne sme zapustiti. Glede na navedeno je upravni organ odločil, kot izhaja iz izreka tega sklepa, skladno z določbo 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP.

4. Podredno pa upravni organ dodaja, da je bila tujka A.A. s predhodnim sklepom o zavrženju vloge s strani upravnega organa med drugim seznanjena tudi, da se vloga za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje vloži pri pristojnem organu v Republiki Sloveniji, vloga za izdajo prvega dovoljenja pa pri Diplomatsko konzularnem predstavništvu Republike Slovenije v tujini ali pri pristojnem organu v Republiki Sloveniji, če tako določa zakon (zakon vložitve vloge pri Upravni enoti na podlagi prvega odstavka 51. člena ZTuj-2 ne določa, kar bi kot prava uka stranka moral vedeti tujkin pooblaščenec). Prav tako je bil pooblaščenec tujke s strani ministrstva z dopisom z dne 18. 8. 2016 „na splošno“ podučen in seznanjen z obrazložitvijo vsebine določb 51. člena ZTuj-2 in med drugim tudi z dejstvom, da po mnenju ministrstva dolgotrajno oziroma večletno prebivanje tujcev v Republiki Sloveniji ne more biti drug, z mednarodnim aktom, in sicer 8. členom Evropske konvencije o človekovih pravicah (EKČP) utemeljen razlog za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje.

5. V pritožbi tožnica pravi, da je prava neuka oseba, ki že od leta 2004 živi v Sloveniji in do izteka napadene odločbe je redno skrbela za ureditev statusa glede bivanja. V času bivanja v Sloveniji si je ustvarila krog znancev, prijateljev, urejene ima bivalne razmere in je prejemala redne pokojnine. Priložila je mnenje Urada varuhinje človekovih pravic z dne 9. 5. 2016. 6. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrgel kot nedovoljeno. Z zakonom je mogoče predpisati, da v posameznih upravnih zadevah pritožba ni dovoljena. V primeru, da pritožba ni dovoljena, mora biti zagotovljeno varstvo pravic in zakonitosti v upravnem sporu ali drugo sodno varstvo, določeno z zakonom. V skladu z določbo prvega odstavka 13. člena ZUP torej lahko zakon določi oziroma predpiše, da v posameznih upravnih zadevah pritožba ni dovoljena. Izdaja dovoljenja za prebivanje, tudi prvega dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov, za izdajo katerega je dne 21. 7. 2016 zaprosila pritožnica, je urejena z ZTuj-2. Organ prve stopnje v izpodbijanem sklepu ne uporablja izraza prvo dovoljenje za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov, temveč navaja (le), da je pritožnica vložila prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov in opozarja, da je pritožnica dne 10. 8. 2016, po pooblaščencu B.B., svoj zahtevek, to je prošnjo za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji iz drugih utemeljenih razlogov spremenila v prošnjo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje tujca v Republiki Sloveniji iz drugih utemeljenih razlogov. V dopisu, poslanim s priporočeno poštno pošiljko, oddano na pošti dne 10. 8. 2016, in ki je naslovljen kot »Prošnja za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje na podlagi čl. 51/1 ZTuj-2 in na podlagi 8. člena EKČP«, je namreč pod točko 2 jasno in nedvoumno navedla, da ne vlaga prošnje za podaljšanje dovoljenja, temveč za izdajo novega dovoljenja. Glede na navedeno in glede na to, da prvo dovoljenje za začasno prebivanje ni samo dovoljenje, ki se tujcu izda za prvo prebivanje v Republiki Sloveniji, temveč tudi dovoljenje, ki se izda tujcu, kateremu je dovoljenje za prebivanje v Republiki Sloveniji, tako kot pritožnici, prenehalo, tako po mnenju ministrstva ni sporno, da je pritožnica vložila prošnjo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov. Kot tako jo je organ prve stopnje tudi pravilno evidentiral v evidenco o dovoljenjih za začasno prebivanje, ki jo na podlagi 110. člena ZTuj-2 vodi v okviru Registra tujcev. ZTuj-2 v četrtem odstavku 87. člena določa, da je pritožba v upravnih zadevah izdaje prvega dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji dovoljena le v primerih, če tujec uveljavlja svojo pravico do izdaje dovoljenja po 38., 44., 47. in 48. členu ZTuj-2. Vendar ZTuj-2 tako v četrtem odstavku 87. člena pritožbo v upravni zadevi izdaje prvega dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov izključuje. Glede na navedeno pritožba v upravni zadevi izdaje prvega dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov (dovoljenje za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov ZTuj-2 ureja v prvem odstavku 51. člena) po četrtem odstavku 87. člena ZTuj-2 ni dovoljena. Ministrstvo ugotavlja, da je v izpodbijanem sklepu naveden napačen pravni pouk, s katerim je organ prve stopnje stranki napačno sporočil, da lahko zoper sklep vloži pritožbo na ministrstvo. Pritožnica se je ravnala po napačnem pravnemu pouku, saj je zoper sklep organa prve stopnje vložila pritožbo, čeprav ta po četrtem odstavku 87. člena ZTuj-2 ni dovoljena. ZUP v četrtem odstavku 215. člena določa, da če se stranka ravna po napačnem pravnem pouku, kot je to v pritožničinem primeru, to zanjo ne more imeti nobenih škodljivih posledic. V sedmem odstavku 215. člena pa ZUP nadalje določa, da kadar zoper odločbo ali sklep pritožba ni dovoljena, stranka pa je bila napačno poučena, da se zoper odločbo ali sklep lahko pritoži in se tudi je pritožila ter zato zamudila rok za upravni spor ali drugo sodno varstvo, stranki rok za upravni spor začne teči od dneva vročitve odločbe, s katero je bila njena pritožba zavržena, če ni stranka že prej začela upravnega spora. Glede na to, da je bila pritožnica s strani organa prve stopnje napačno poučena, da lahko zoper sklep o zavrženju prošnje za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje iz drugih utemeljenih razlogov vloži pritožbo, čeprav ta po četrtem odstavku 87. člena ZTuj-2 ni dovoljena, in je pritožbo tudi vložila ter s tem zamudila rok za upravni spor, ministrstvo pritožnico opozarja, da lahko zoper izpodbijani sklep organa prve stopnje sproži upravni spor pri Upravnem sodišču Republike Slovenije.

7. V tožbi tožnica pravi, da je bila zoper izpodbijani sklep (sledeč napačnemu pravnemu pouku v njem) najprej vložena pritožba, ki pa jo je pritožbeni organ z odločbo št. 2141-9/2016118 z dne 1. 12. 2016, vročeno 14. 12. 2016 zavrgel kot nedovoljeno - s pojasnilom, da 30-dnevni rok za vložitev tožbe zoper sklep UE zaradi napačnega pravnega pouka v njem začne teči šele od dne vročitve omenjene odločbe MNZ (14. 12. 2016), zato je tožba pravočasna. Tožnica navaja, da je bilo v prošnji navedeno: ''Prosilka zdaj vlaga prošnjo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje na podlagi čl. 51/I ZTuj-a kot novega dovoljenja (ne kot podaljšanja dotedanjega, izdanega na drugi podlagi) in to na podlagi svoje temeljne človekove pravice do zasebnega življenja iz 8. člena EKČP. Prva prošnja ji je bila zavrnjena z utemeljitvijo, da prejemanje vdovske pokojnine od ZPIZS ni utemeljen razlog za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje iz utemeljenih razlogov po 51. členu ZTuj-2, saj lahko vdovsko pokojnino prejema v svoji matični državi, sedanja nova prošnja pa temelji tudi na pravici do zasebnega življenja iz 8. člena EKČP. Ta nova pravna podlaga je bila v prošnji natančno obrazložena v točki B.2 pod naslovom "Čl. 51/I ZTuj-2 in čl. 8 EKČP ter sodna praksa ESČP kot pravna podlaga za izdajo tega dovoljenja". Ta sodna praksa ESČP in z njo uveljavljena širša interpretacija 8. člena EKČP je novejšega datuma in je v Sloveniji ne upravna ne sodna praksa doslej nista upoštevali kot zavezujoče pravne podlage za odločanje v takih primerih. Tu obravnavani primer je eden od prvih, kjer se je prosilka sklicevala na to novo pravno podlago - in v nobenem od njih še ni bilo pravnomočno odločeno. Upravni organ je prošnjo zavrgel, ne da bi zavzel stališče do tega razloga iz utemeljitve prošnje. V zadnjem odstavku obrazložitve (že po utemeljitvi razlogov za zavrženje - pod oznako "podredno", kot nekakšen "obiter dictum") je v sklepu navedeno mnenje, ki je napačno, saj je pri interpretaciji, kaj EKČP zahteva od držav podpisnic konvencije, bolj merodajna sodna praksa ESČP kot "poduk" notranjega ministrstva. Organ namreč očitno šteje kot pomemben del dejanskega stanja v tej zadevi tudi to, da se tujka še vedno nahaja na prestajanju zaporne kazni in ji torej dovoljeno oziroma prisilno prebivanje v Sloveniji še ni preteklo, saj kazen še ni prestana in je do prestanka le-te ne sme zapustiti. Za odločanje o prošnji za dovoljenje za začasno prebivanje na podlagi pravice do zasebnega življenja (v Sloveniji) po 8. členu EKČP je sicer povsem nepomembno, ali je prosilka trenutno še na prestajanju zaporne kazni ali ne več (bila je pogojno izpuščena 16. 11. 2016, kazen pa ji poteče 25. 1. 2017) - pač pa bo vsaj od 25. 1. 2017, ko ji kazen dokončno poteče, formalno v Sloveniji nezakonito (in bo zato zanjo bistvenega pomena njena pravica iz 8. člena EKČP, ki jo uveljavlja v tem postopku) - razen če bo medtem končno vendarle ugodno rešena njena prošnja za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje na podlagi sodbe Upravnega sodišča št. I U 415/2016-11 z dne 7. 12. 2016, s katero je bilo upravni enoti naloženo, da v 30 dneh ponovno odloči o tej zadevi. Če bo prosilki dovoljenje za začasno prebivanje podaljšano, bo s tem nova prošnja za enako dovoljenje (na delno spremenjeni pravni podlagi) seveda postala brezpredmetna in bo v tem primeru takoj umaknjena, enako seveda tudi ta tožba.

8. Tožba je utemeljena.

9. Po določilu 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP, na katero je tožena stranka oprla izpodbijano odločitev, organ s sklepom zavrže zahtevo, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek. Iz splošno dostopne literature, ki se opira na upravno-sodno prakso v zvezi s tem določilom, bi tožena stranka lahko razbrala, da Upravno sodišče vsaj od leta 2004 naprej razlaga pojem „iste upravne zadeve“ ne prek tega ali gre v svojem bistvu za primerljiva zahtevka - na primer za prošnji za dovoljenje za začasno prebivanje ali za prošnji za državljanstvo - ampak prek tega, ali se oba zahtevka, ki ju je treba primerjati na podlagi 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP, in ki sicer lahko merita na isti učinek za vlagatelja vloge, opirata na isto pravno in dejansko podlago.(1) V konkretni zadevi za toženo stranko v izpodbijanem aktu ni sporno, da je tožnica najprej vložila prošnjo za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje, ki se ji je izteklo 7. 12. 2013. V postopku sodne presoje odločitve o zavrženju vloge za podaljšanje dovoljenja za začasno prebivanje v zvezi z določilom 1. odstavka 36. člena ZTuj-2 je Upravno sodišče v upravnem sporu opr. št. I U 415/2016-11 z dne 7. 12. 2016 tožbi ugodilo in iz določenih procesnih razlogov izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek. Ravno tako pa iz dela izpodbijanega akta, vključno z izrekom sklepa, jasno izhaja, da tožena stranka šteje, da je v predmetni zadevi tožena stranka podala vlogo za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje v Sloveniji iz drugih utemeljenih razlogov v zvezi z 1. odstavkom 51. člena ZTuj-2. 10. Tožena stranka v izpodbijanem aktu ni naredila nobene primerjave med pravno podlago za izdajo dovoljenja iz 1. odstavka 36. člena ZTuj-2 s pravno podlago za izdajo dovoljenja po 1. odstavku 51. člena ZTuj-2, pri čemer se že naslova obeh pravnih določil razlikujeta, različni pa so tudi procesni pogoji uveljavljanja teh dveh zahtevkov. V tem smislu se izpodbijanega akta ne da preizkusiti oziroma tožena stranka pravi, da sta bili vlogi „podani iz istega razloga“, kar pa ni nikakršna primerjava pravnih in dejanskih podlag dveh upravnih zadev in je zato izpodbijana odločitev v nasprotju z določilom 22. člena Ustave v zvezi z 5. točko 1. odstavka 214. člena ZUP,(2) ki stranke varujeta pred neenakim varstvom pravic oziroma pravnih interesov.

11. Na koncu izpodbijanega akta je tožena stranka dodala, da podrejeno pripominja, da je bil pooblaščenec tožnice poučen z obrazložitvijo vsebine določb 51. člena ZTuj-2, da po mnenju ministrstva dolgotrajno oziroma večletno prebivanje tujcev v Republiki Sloveniji ne more biti drug, z mednarodnim aktom in sicer 8. členom EKČP, utemeljen razlog za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje.

12. Tudi za to stališče tožena stranka ni podala nobene razlage, čeprav ni nobene določbe v ZTuj-2, na podlagi katere bi se dalo sklepati, da je zakonodajalec hotel izključiti relevantnost določila 8. člena EKČP iz postopkov izdaje dovoljenja za začasno prebivanje, kot je to na primer storil za postopke v zvezi z vlogami za sezonsko delo (drugi stavek določila 1. odstavka 47. člena ZTuj-2) v povezavi s pravico do družinskega življenja iz 8. člena EKČP. 13. Ker je tožena stranka nepravilno uporabila 4. točko 1. odstavka 129. člena ZUP in je kršila 5. točko 1. odstavka 214. člena ZUP, je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku mora tožena stranka upoštevati pravno mnenje sodišča glede vodenja postopka in materialnega prava (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

opomba (1) : Na primer sodba Upravnega sodišča v zadevi U 134/2002 z dne 10. 2. 2004; objavljeno v Zakonu o splošnem upravnem postopku s komentarjem, 2. dopolnjena izdaja, avtorji: J. Breznik, Z. Štucin, J. Marflak, GV Založba, 2004, str. 444. opomba (2) : Po tem določilu mora upravni organ v obrazložitev vključiti razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo.