Jedro

V upravnem sporu se presoja zakonitost dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, zakonitost drugih aktov pa le, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Spor glede obsega priznanih stroškov in izplačila sredstev iz pogodbe je premoženjski ter s tem predmet pravdnega postopka (1. člen ZPP). Vprašanje upravičenega tožnika (in morebitnega stranskega intervenienta) v pravdnem postopku pa je za dopustnost upravnega spora nebistveno.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo, vloženo zoper dopis Službe Vlade RS za razvoj in evropsko kohezijsko politiko 544-4/2016/27 z dne 13. 12. 2016. Z njim je toženka tožniku odgovorila na njegovo vlogo, poimenovano "pritožba na obvestilo o opravljeni kontroli 4.VP projekta A".

2. Po presoji sodišča prve stopnje omenjeni dopis ni akt iz 2. člena ZUS-1, saj je njegova vsebina izplačilo sredstev na podlagi pogodbe o izvajanju omenjenega projekta. Gre torej za obvestilo v zvezi z obligacijskopravnim razmerjem.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 75. člena ZUS-1. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi, zadevo pa vrne v meritorno odločanje sodišču prve stopnje. Zahteva povračilo stroškov pritožbenega postopka.

4. Toženka v odgovoru na pritožbo navaja, da se je njeno postopanje v okviru izvrševanja upravne funkcije v konkretnem primeru izvedbe javnega razpisa za sofinanciranje projektov izčrpalo z izdajo dokončnih sklepov o izboru prejemnikov sredstev in sklenitvijo pogodb o sofinanciranju z izbranimi prijavitelji, s čimer so razmerja postala obligacijskopravna. Poudarja, da pritožnik sploh ni pridobitelj javnih sredstev, niti nima drugega pravnega položaja, iz naslova katerega bi neposredno izpeljeval kakšno pravico ali pravno korist, ampak ima pri izplačilu sredstev kvečjemu posredno ekonomsko korist. Zato v tem upravnem sporu izpodbijanega dopisa ni mogoče razumeti kot njenega oblastvenega odločanja o pritožnikovi pravno zavarovani pravici ampak kot dejanje v smeri zagotavljanja dobrega upravljanja finančnih mehanizmov. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo zavrne.

5. Pritožba ni utemeljena.

6. V skladu z ZUS-1 je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena). To pomeni, da so upravni akti vsi akti, ki jih sprejmejo organi v okviru izvrševanja upravne funkcije (ne pa kot stranke pogodbenih razmerij) in so rezultat njihovega enostranskega in oblastvenega odločanja. Po navedenem je treba pri presoji, ali je posamezna odločitev upravni akt, upoštevati formalni in materialni pogoj. V formalnem pogledu gre za tak akt, če ga izda državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila (1. člen ZUS-1), materialno pa so to akti, ki vsebujejo vsebinske odločitve o materialnopravno določenih pravicah, obveznostih ali pravnih koristi osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (in s tem posegajo v njen pravni položaj), ter so utemeljeni na normi javnega prava, ki pooblašča organ za enostransko, oblastveno, posamično odločanje v javnem interesu.

7. Ni sporno, da je bil v obravnavani zadevi X. prijavitelj in na javnem razpisu1 izbrani nosilec financiranega projekta, da je po opravljeni izbiri sklenil pogodbo o financiranju, da je na njeni podlagi od toženke zahteval povračilo upravičenih stroškov v zvezi s projektom in da mu je toženka zavrnila izplačilo stroškov njegovega partnerja (pritožnika).2 Kot izhaja iz izpodbijanega sklepa, je toženka to storila z dopisom z dne 6. 10. 2016, kateremu je bila priložena primerjalna razpredelnica, iz nje pa pod zaporedno številko 99 (ta se nanaša na pritožnika kot zunanjega izvajalca) razvidno, da nosilcu projekta niso bili priznani stroški v višini 19.832,25 EUR iz razloga netransparentnega izbora zunanjega izvajalca. Zoper navedeno obvestilo je pritožnik kot zunanji izvajalec vložil "pritožbo", na katero mu je toženka odgovorila z obvestilom z dne 13. 12. 2016, ki je predmet izpodbijanja v tem upravnem sporu.

8. Pritožnik ne oporeka ugotovitvi sodišča prve stopnje, da se sporno obvestilo nanaša na izplačevanja sredstev po sklenjeni pogodbi z X. Zato je treba pritrditi stališču izpodbijanega sklepa, da gre v tem primeru za vprašanje obligacijskega (pogodbenega) razmerja med toženko in izbranim nosilcem projekta, ne pa za upravni akt, s katerim je toženka odločila o pritožnikovi pravici ali pravni koristi.

9. V javnem razpisu je bilo med drugim določeno, da bo dinamika sofinanciranja posameznega potrjenega projekta določena s pogodbo o projektu med tam navedenim ministrstvom in izbranim nosilcem projekta (3.1. točka - razpoložljiva sredstva). V pogodbi o projektu v primeru pozitivnega sklepa, ki se sklene s prijaviteljem, je določen način financiranja, znesek in odstotek nepovratnih sredstev ter ostali pogoji (13. točka).

10. Če je torej toženka X. kot nosilcu projekta zavrnila plačilo dela stroškov, je to storila v izvrševanju pogodbe in ne v okviru odločanja o pravici ali pravni koristi s področja upravnega prava. Če to velja v razmerju do nosilca projekta kot druge pogodbene stranke, ne more veljati drugače niti v razmerju do partnerja te pogodbene stranke (pritožnika). Zato je treba sporni dopis šteti zgolj kot pojasnilo partnerju izbranega izvajalca, zakaj slednjemu niso bili priznani stroški sodelavčevega (pritožnikovega) prispevka. Kot tak pa ne izpolnjuje uvodoma navedenih pogojev za upravni akt. 11. Po obrazloženem so za odločitev nebistvene pritožnikove posplošene navedbe, da naj bi toženka sprejela upravno odločitev, ker mu je priznala aktivno legitimacijo za samostojno uveljavljanje pravnih sredstev v okviru tako imenovanega pritožbenega mehanizma.

12. Uredba o izvajanju norveškega finančnega mehanizma 2009-2014 v členu 11.8 (pritožbeni mehanizem) določa, da je ta vzpostavljen z namenom omogočiti učinkovito obravnavanje in odločanje o pritožbah glede domnevne neskladnosti z načeli dobrega upravljanja v zvezi z izvajanjem omenjenega finančnega mehanizma (prvi odstavek). Informacije o načinu vložitve pritožbe je treba objaviti na vidno mesto na spletni strani nacionalne kontaktne točke iz pododstavka c četrtega odstavka 3. člena 4. poglavja (drugi odstavek). Država upravičenka takoj poroča norveškemu ministrstvu za zunanje zadeve (NMZZ) o vsaki pritožbi, ki vključuje domnevne nepravilnosti iz 4. člena 11. poglavja. O pritožbah, ki vključujejo domnevne druge nepravilnosti, je treba NMZZ poročati v poročilih iz 5. in 6. člena 11. poglavja. Po potrebi se je treba z NMZZ posvetovati o ustreznem odzivu (tretji odstavek). Načelo dobrega upravljanja je eno od načel izvajanja Norveškega finančnega mehanizma 2009-2014, opredeljenih v členu 1.6 (načela izvajanja), v skladu s katerim se v vseh fazah izvajanja tega mehanizma uporabljajo najvišja stopnja preglednosti, odgovornosti in stroškovne učinkovitosti ter načela dobrega upravljanja, trajnostnega razvoja, enakosti spolov in enakih možnosti. Norveška uveljavlja ničelno strpnost do korupcije.

13. Iz teh določb izhaja, da je pritožbeni mehanizem namenjen odkrivanju slabih praks, ki so v nasprotju z naštetimi vodili, ne pa vzpostavitvi upravnega odločanja v okviru izplačil po posameznih pogodbah z izbranimi prijavitelji projektov. Če je toženka v okviru tega instituta odgovorila pritožniku,3 s tem izpodbijani dopis ni pridobil narave upravnega akta v smislu določb ZUS-1. 14. Neutemeljene so navedbe, da če je zoper sklep o odločitvi glede vloge za dodelitev sofinanciranja dopusten upravni spor, ni razloga, da ne bi enako veljalo tudi za obravnavani primer kasnejše naročnikove odločitve v zvezi s financiranjem stroškov izvajalcev projekta. Zakaj bi bilo treba enako obravnavati dve vsebinsko povsem različni fazi javnega razpisa (fazo izbire projekta za financiranje in fazo dejanskega izplačevanja sredstev v okviru pogodbenih določil), pritožnik ne pojasni, zato Vrhovno sodišče že iz tega razloga to pritožbeno stališče kot pavšalno zavrača. 15. Pritožnik še navaja, da ker s toženko ni v obligacijskem odnosu in zato ni aktivno legitimiran v civilnem sporu, bi moral imeti pravno varstvo zagotovljeno v upravnem sporu. To stališče ne le, da ni obrazloženo, je tudi očitno napačno. Tako kot je pravdni postopek namenjen razreševanju določene vrste sporov, velja enako tudi za upravni spor. V njem se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS-1). V upravnem sporu se presoja zakonitost dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, zakonitost drugih aktov pa le, če tako določa zakon (prvi odstavek 2. člena ZUS-1). Kar pritožnik spregleda, je, da je spor glede obsega priznanih stroškov in izplačila sredstev iz pogodbe premoženjski ter s tem predmet pravdnega postopka (1. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Vprašanje upravičenega tožnika (in morebitnega stranskega intervenienta) v pravdnem postopku pa je za dopustnost upravnega spora nebistveno.

16. Ker torej morebiti neutemeljeno zavrnjeni partnerjevi stroški nosilcu projekta ne morejo biti predmet upravnega spora in z izpodbijanim dopisom ni bilo odločeno o nobeni pritožnikovi pravici, ki bi jo določala norma javnega prava, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

17. Pritožnik s pravnim sredstvom ni uspel, zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Javni razpis za sofinanciranje projektov Programa Norveškega finančnega mehanizma 2009-2014 in Programa Finančnega mehanizma EGP 2009-2014 (Uradni list RS, št. 110/2013). 2 V skladu s 4.2. točko javnega razpisa je lahko prijavitelj prijavil projekt s partnerji, za kar je moral priložiti izjavo o partnerstvu. Za upravičenega partnerja se je štela oseba, ki dejavno sodeluje pri izvajanju projekta in učinkovito prispeva k njegovemu izvajanju ter ima z nosilcem projekta skupni gospodarski in socialni cilj, ki se uresničuje z izvajanjem projekta. 3 V odgovoru na pritožbo pojasnjuje, da je ta institut namenjen zagotavljanju ničelne tolerance glede korupcije in slabega upravljanja pri izvedbi programa, za katerega je bil izveden javni razpis, naslovljen pa je na kogarkoli, ki zasledi sum slabega upravljanja ali korupcije, da to sporoči uradu za finančne mehanizme, nacionalni kontaktni točki, ali drugi instituciji, odgovorni za upravljanje donacijske sheme.