Jedro

V skladu z odločbo Ustavnega sodišča U-I-309/13, Up-981/13 z dne 14. 1. 2015 je treba določbo 16.b člena ZMZ razlagati na način, da se lahko izjemoma šteje za družinskega člana osebe s priznano mednarodno zaščito tudi drugega sorodnika, ki ni bil določen v tej določbi ZMZ, če posebne okoliščine iz 24. točke obrazložitve te odločbe govorijo v prid združitvi družine v Republiki Sloveniji.

Izrek

Tožbi se ugodi, dopolnilna odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-22/2012/75 (1312-04) z dne 16.10.2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijano dopolnilno odločbo zavrnila prošnjo tožnika, ki ima v Republiki Sloveniji od 27. 11. 2012 do 27. 11. 2015 priznan status subsidiarne zaščite, za združevanje družine, in sicer z mamo A.A., državljanko Somalije. V obrazložitvi navaja, da je tožnik 18. 2. 2013 vložil prošnjo za združitev družine na podlagi 16. b in 17. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ) z družinskimi člani mamo, dvema bratoma, sestrično in nečakom. Ni pa mogel predložiti nobenih osebnih dokumentov za dokazovanje istovetnosti in izkazovanje sorodstvenega razmerja. O prošnji tožnika za združevanje družine z dvema bratoma, sestrično in nečakom je toženka odločila 21. 5. 2013 z delno odločbo in prošnjo v tem delu zavrnila. Navedena delna odločba je postala pravnomočna 2. 4. 2014. Dne 19. 3. 2014 je toženka odločila še o prošnji tožnika za združevanje družine z mamo in jo zavrnila, vendar je Upravno sodišče s sodbo I U 644/2014 z dne 11. 6. 2014 tožbi tožnika ugodilo, navedeno odločbo odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Takšno odločitev je potrdilo tudi Vrhovno sodišče s sodbo I Up 247/2014 z dne 6. 10. 2014. V nadaljevanju obrazložitve citira prvi in drugi odstavek 17. člena ZMZ ter prvi odstavek 16. b člena tega zakona in ugotavlja, da v konkretnem primeru niso izpolnjeni zakonski pogoji za združevanje z družinskimi člani, saj je tožnik 7. 7. 2014 dopolnil 18 let in s tem postal polnoleten. Zato zakonska podlaga za združevanje z družinskimi člani – starši mladoletnika brez spremstva zanj ne more več veljati.

2. Tožnik v tožbi navaja, da je toženka ravnala nepravilno in nezakonito s tem, ko pri izdaji izpodbijane dopolnilne odločbe ni upoštevala, da je prošnjo vložil mladoletnik in da bi jo bilo treba tako tudi obravnavati. Krivda, da o prošnji za združitev z družino ni bilo pravnomočno odločeno pred nastopom polnoletnosti tožnika, je izključno na strani toženke, ki je zavlačevala s postopkom, zato to ne more iti v škodo tožniku. Prvotno zavrnilno odločbo z dne 19. 3. 2014 je namreč izdala več kot leto dni po vložitvi tožnikove prošnje in manj kot štiri mesece pred nastopom polnoletnosti. Upoštevajoč pričakovani čas rešitve pri Upravnem in Vrhovnem sodišču (skupaj torej več kot 9 mesecev), je jasno, da o zadevi ni moglo biti pravnomočno odločeno pred tožnikovo polnoletnostjo. Teh posledic ne more nositi tožnik. Izpostavlja tudi, da osebe, mlajše od 18 let, po Ustavi RS uživajo posebno varstvo in skrb ter da je v vseh postopkih, v katerih nastopa otrok, potrebno ravnati skladno z največjo otrokovo koristjo. Toženka pa tako ni ravnala, kar je razvidno iz samega vodenja postopka - o enotni prošnji za združitev z družinskimi člani je odločala v dveh ločenih postopkih, pri čemer je o prošnji za združitev z mamo, ki je primarna, odločala kasneje; od prejema prošnje do izvedbe prvega razgovora s tožnikom je potrebovala 9 mesecev, pred tem pa je bilo njeno edino ravnanje v smeri iskanja staršev in ugotavljanja dejanskega stanja po uradni dolžnosti dopis UNHCR-ju, za katerega je kasneje v odgovoru na tožbo navedla, da v podobnih primerih ni ponudil pomoči, kar pomeni, da to ni bilo skladno s prednostno obravnavo in v skladu z največjo otrokovo koristjo; kljub temu, da je za toženko dejstvo neobstoja centralnih registrov v Somaliji nesporno, je na razgovoru od tožnika zahtevala dokazila o obstoju sorodstvenih razmerij, kar je znova podaljšalo postopek. Brez dvoma pa je zgolj hitro postopanje pristojnega organa lahko skladno z načelom otrokove največje koristi. Toženka bi si morala prizadevati, da o prošnji, ki jo vloži mladoletnik, odloči še v času njegove mladoletnosti, sploh če je to objektivno možno, kot je to bilo v konkretnem primeru, ko je bila prošnja vložena skoraj leto in pol pred nastopom polnoletnosti. Odločila je sicer v času, ko je bil tožnik še mladoleten, vendar z nepravilno in nezakonito odločbo, kot je bilo ugotovljeno s strani Upravnega in Vrhovnega sodišča. Ker je zavlačevala z odločitvijo, je tekom sodnega postopka tožnik dopolnil 18 let, toženka pa je po avtomatizmu – ker je tožnik dopolnil 18 let – zavrnila njegovo prošnjo, kar je izigravanje zakona in kršitev tožnikove ustavne pravice do učinkovitega sodnega varstva. Predhodne odločbe sodišča so tako postale brezpredmetne, saj jih toženka ne spoštuje. S tem se je izkazala pravica do sodnega varstva in do pravnega sredstva za neučinkovito, celoten postopek toženke pred polnoletnostjo tožnika pa za fiktivnega, saj je toženka že od začetka zasledovala cilj - zavrnitev njegove prošnje za združitev z družino. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano dopolnilno odločbo odpravi in jo nadomesti s svojo odločbo; podrejeno pa, da izpodbijano delno odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek z napotilom, da pri ponovnem odločanju uporabi določbe, ki so veljale v času, ko je bila prošnja vložena.

3. Toženka je sodišču poslala upravni spis zadeve, vsebinskega odgovora na tožbo pa ni podala.

4. Tožba je utemeljena, vendar iz drugih razlogov, kot jih navaja tožnik.

5. V obravnavani zadevi je sporna odločitev toženke o zavrnitvi prošnje tožnika za združevanje družine, in sicer z mamo A.A., državljanko Somalije. Ni pa spora o tem, da je tožnik dne 7. 7. 2014 dopolnil 18 let, kar pomeni, da v času izdaje izpodbijane dopolnilne odločbe ni bil več mladoleten. Tožnik toženki očita kršitev 22. in 23. člena Ustave, ker meni, da je postopek odločanja pred toženko o njegovi prošnji za združitev z družino trajal predolgo, zaradi česar je tekom sodnega postopka in torej preden je toženka o zadevi na podlagi sodb Upravnega in Vrhovnega sodišča odločila v ponovljenem postopku, postal polnoleten in je toženka z v tem upravnem sporu izpodbijano dopolnilno odločbo njegovo prošnjo zavrnila, ker zakonska podlaga za združevanje z družinskim članom – staršem mladoletnika brez spremstva, zanj ne more več veljati.

6. Sodišče se ne strinja s tožnikom, da je predmetni postopek trajal predolgo brez (vsake) krivde na njegovi strani. Iz upravnega spisa zadeve je namreč razvidno, da je imel ob vložitvi vloge za združevanje z družino še mladoletni tožnik postavljeno zakonito zastopnico ter kvalificirano pooblaščenko. Kljub dolgotrajnosti postopka in kljub dejstvu, da se je bližala tožnikova polnoletnost pa njegova pooblaščenka, kot izhaja iz upravnega spisa zadeve, ni vložila nobene urgence, niti tožbe pred upravnim sodiščem zaradi molka organa. Glede na takšno ravnanje tožnikove kvalificirane pooblaščenke po presoji sodišča v tem primeru toženki ni mogoče očitati kršitve tožnikove ustavne pravice do učinkovitega sodnega varstva in enakega varstva pravic.

7. Je pa po presoji sodišča toženka v izpodbijani dopolnilni odločbi nepravilno uporabila materialno pravo.

8. Po določbi prvega odstavka 17. člena ZMZ pristojni organ pri svojem delu upošteva načelo združevanja družine. Drugi odstavek te določbe pa določa, da oseba s priznano mednarodno zaščito lahko zaprosi za združevanje s svojimi družinskimi člani, določenimi v prvem in drugem odstavku prejšnjega člena. Po prvem odstavku 16. b člena ZMZ so družinski člani državljani tretje države ali osebe brez državljanstva in so člani družine, ki je obstajala že v izvorni državi; v skladu s 7. točko te določbe so to lahko starši mladoletnika brez spremstva.

9. Po določbi prvega odstavka 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP) ima vsakdo pravico do spoštovanja svojega zasebnega in družinskega življenja, svojega doma in dopisovanja. Direktiva 2011/95/EU z dne 13. decembra 2011 (v nadaljevanju Kvalifikacijska direktiva) v 1. točki 23. člena določa, da države članice zagotovijo, da se lahko ohrani enotnost družine. Po 2. točki te določbe države članice zagotovijo, da so družinski člani upravičenca do mednarodne zaščite, ki sami ne izpolnjujejo pogojev za tako zaščito, upravičeni do ugodnosti iz členov 24 do 35, skladno z nacionalnimi postopki in v obsegu, združljivem z osebnim pravnim statusom družinskega člana. V 5. točki te določbe pa je določene, da države članice lahko odločijo, da se ta člen uporablja tudi za druge bližnje sorodnike, ki so živeli skupaj kot člani družine v času odhoda iz izvorne države in ki so bili v tem času popolnoma ali pretežno odvisni od upravičenca do mednarodne zaščite. Po točki j) 2. člena Kvalifikacijske direktive družinski člani v primeru, da je družina že obstajala v izvorni državi, pomenijo v zvezi s prošnjo za mednarodno zaščito v tej točki naštete člane družine upravičenca do mednarodne zaščite, prisotne v isti državi članici; med drugimi so v tretji alineji te določbe našteti: oče, mati ali druga odrasla oseba, ki je za upravičenca do mednarodne zaščite odgovorna v skladu z zakonom ali s prakso zadevne države članice, če je navedeni upravičenec mladoleten ali neporočen. Po tretjem odstavku 53. člena Ustave država varuje družino, materinstvo, očetovstvo, otroke in mladino ter ustvarja za to varstvo potrebne razmere.

10. Kot je navedlo Ustavno sodišče 20. točki obrazložitve odločbe U-I-309/13, Up-981/13 z dne 14. 1. 2015, je država dolžna osebam, ki jim podeli mednarodno zaščito, zagotoviti spoštovanje temeljnih človekovih pravic. V skladu z obveznostjo iz citiranega tretjega odstavka 53. člena Ustave je dolžna sprejeti takšno zakonodajo, ki bo beguncu, po presoji tega sodišča pa tudi imetniku statusa subsidiarne zaščite, omogočila izvrševanje pravice do spoštovanja družinskega življenja. V okviru tretjega odstavka 53. člena Ustave varovano družinsko življenje vključuje temeljno obliko življenjske skupnosti, ki jo v našem družbenem in kulturnem okolju predstavljajo t.i. primarna družina (skupnost zakoncev ter starši in mladoletni otroci) in tudi tiste življenjske skupnosti med drugimi družinskimi člani, ki so zaradi specifičnih dejanskih okoliščin (npr. življenja v skupnem gospodinjstvu, ki sicer ni nujni pogoj, pristnih družinskih vezi, čustvene, finančne ali kakšne druge (so)odvisnosti) v bistvenem podobne primarni družini oziroma imajo enako funkcijo, kot jo ima primarna družina. Gre za temeljne funkcije fizične skrbi, varstva, zaščite in čustvene podpore, ki se zagotavlja v okviru t.i. primarne družine. Zakonodajalec je v prvem odstavku 17. člena ZMZ določil, da pristojni organ pri svojem delu upošteva načelo združevanja družine. Po drugem odstavku istega člena pa so lahko osebe s priznano mednarodno zaščito zaprosile za združevanje le z družinskimi člani, določenimi v prvem in drugem odstavku 16. b člena ZMZ. Zakonska ureditev, ki omejuje pravico do združitve družine le na družinske člane, ki so taksativno našteti v zakonu in ne omogoča individualizacije preizkusa prošenj za združitev družine na podlagi ugotavljanja obstoja specifičnih okoliščin, zaradi katerih morda tudi med drugimi družinskimi člani obstaja družinsko življenje oziroma življenjska skupnost, v bistvenem podobna t.i. primarni družini, posega v pravico do spoštovanja družinskega življenja.

11. V skladu z navedeno odločbo Ustavnega sodišča je treba določbo 16. b člena ZMZ razlagati na način, da se lahko izjemoma šteje za družinskega člana osebe s priznano mednarodno zaščito tudi drugega sorodnika, ki ni bil določen v tej določbi ZMZ, če posebne okoliščine iz 24. točke obrazložitve te odločbe govorijo v prid združitvi družine v Republiki Sloveniji.

12. Iz 24. točke obrazložitve te odločbe Ustavnega sodišča izhaja, da omejitev pravice do združevanja družine na temeljno obliko družine, ki jo v tem družbenem in kulturnem okolju predstavlja t.i. primarna družina in na njej v bistvenem podobno življenjsko skupnost sam po sebi ni prekomeren poseg, saj je temeljna oblika družine tista, ki posamezniku v zadostni meri omogoča osnovno zadovoljitev njegovih psihofizičnih in socialnih potreb, hkrati pa z vidika države omejuje število družinskih članov na razumno mejo. Vendar pa vseh različnih oblik življenjskih skupnosti, ki so v bistvenem podobne t.i. primarni družini, zaradi raznolikosti življenjskih položajev nikakor ni mogoče vnaprej predvideti. Zakonodajalec je naštel družinske člane, za katere lahko begunec oziroma oseba s priznano subsidiarno obliko zaščite uveljavlja združitev družine, in izključil vsako drugo obliko življenjske skupnosti, ki bi jo bilo glede na specifične dejanske okoliščine konkretnega primera treba šteti za življenjsko skupnost, v bistvenem podobno primarni družini, in s tem za življenjsko skupnost, varovano v okviru pravice do spoštovanja družinskega življenja.

13. V obravnavanem primeru pa toženka v izpodbijani dopolnilni odločbi niti ni ugotavljala, ali med (sedaj polnoletnim) tožnikom in njegovo materjo obstaja družinsko življenje, temveč je zahtevo zavrnila že v izhodišču, zgolj na podlagi dejstva, da ZMZ omogoča združitev družine le staršem mladoletnika brez spremstva, kar pa tožnik v času odločanja toženke ni bil več. Takšna ureditev v določenih primerih torej pomeni, da prejemnik statusa mednarodne zaščite kljub specifičnim okoliščinam svojega primera nikakor ne bo mogel uveljaviti svoje pravice do združitve družine.

14. Na tem mestu je treba prav tako poudariti, da po ustaljeni sodni praksi ESČP tudi razmerje med osebo, ki ni več mladoletna in njegovim staršem spada pod 8. člen EKČP, vendar mora v tem primeru poleg običajnih čustvenih vezi obstajati tudi nek dodaten dejavnik odvisnosti med njima (sodba ESČP v zadevah Kwakye-Nti and Dufie proti Nizozemski z dne 7. 11. 2000 ter Emonet in drugi proti Švici z dne 13. 12. 2007, odst. 35).

15. Po vsem povedanem sodišče zaključuje, da je toženka v izpodbijani dopolnilni odločbi napačno uporabila materialno pravo, zato jo je sodišče odpravilo na podlagi odločbe 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo istemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral upoštevati stališča, navedena v tej sodbi (četrti odstavek 64. člena ZUS-1) ter dopolniti postopek, pri čemer bo zaslišanje tožnika po potrebi lahko opravil preko programa Skype, ter o zadevi po dopolnjenem postopku ponovno odločiti.