15. 9. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sindikata carinikov Slovenije, Ljubljana, in Sindikata državnih organov Slovenije, Ljubljana, ki ju zastopa Uršula Habe Nagode, odvetnica v Ljubljani, na seji 15. septembra 2022

sklenilo:

1.Zahteva za oceno ustavnosti 10.a člena Zakona o finančni upravi (Uradni list RS, št. 25/14 in 39/22) se zavrže.

2.Zahteva za oceno ustavnosti petega odstavka 42. člena Zakona o finančni upravi se zavrže.

3.Predlagatelja sama nosita svoje stroške postopka z zahtevo.

OBRAZLOŽITEV

A.

Predlagatelja izpodbijata 10.a člen in peti odstavek 42. člena Zakona o finančni upravi (v nadaljevanju ZFU). Navajata, da se na podlagi 10.a člena ZFU spreminja ureditev pridobitve, trajanja in prenehanja položaja direktorjev finančnih uradov, saj se tudi zanje po vzoru generalnega direktorja finančne uprave določa petletni mandat. Na podlagi petega odstavka 42. člena ZFU pa se dopolnjuje ureditev, ki ureja odvzem pooblastil samo za inšpektorje v primeru ponavljajočih se nepravilnosti pri odločanju. Predlagatelja zatrjujeta neskladje izpodbijane ureditve z 2. členom, drugim odstavkom 14. člena, 49., 50. in 120. členom Ustave. Navajata, da na podlagi 10.a člena ZFU lahko pride tudi do odpovedi pogodbe o zaposlitvi, če delavcev, ki so ob uveljavitvi te ureditve zasedali mesto direktorja finančnega urada in v natečajnem postopku ne bodo izbrani, ne bi bilo mogoče premestiti na drugo delovno mesto. Menita, da to ne pomeni le poslabšanja njihovega položaja, temveč ogroženost njihovih temeljnih pravic oziroma celo prenehanje vseh pravic iz delovnega razmerja. Izpodbijana ureditev naj bi pomenila za tiste, ki ne bodo izbrani v natečajnem postopku, tudi trajno izgubo položajnega dodatka. Zato naj bi bila podana konkretna in neposredna ogroženost pravic delavcev. Predlagatelja menita tudi, da je izkazana ogroženost pravic inšpektorjev glede petega odstavka 45. člena ZFU. Ogrožena naj bi bila njihova pravica do samostojnega in neodvisnega odločanja v postopkih, trajnosti in stabilnosti zaposlitve ter socialne varnosti. Zaradi posledic te ureditve lahko namreč pride tudi do odpovedi pogodbe o zaposlitvi, če inšpektorju po odvzemu pooblastil ne bo mogoče najti ustreznega delovnega mesta.

Predlagatelja Ustavnemu sodišču predlagata, naj do končne odločitve zadrži izvrševanje 10.a člena ZFU, izbirnega postopka, uvedenega na njegovi podlagi, kot tudi izdanih sklepov o prenehanju položaja ter petega odstavka 42. člena ZFU in na njegovi podlagi uvedenih disciplinskih postopkov oziroma izdanih sklepov o odvzemu pooblastil. Ustavnemu sodišču predlagata tudi, naj razveljavi izpodbijani določbi in jima povrne stroške postopka.

Ker so v času vložitve zahteve že tekli interni natečaji za zasedbo 16 delovnih mest direktorjev finančnih uradov, je Finančna uprava Republike Slovenije, Generalni finančni urad (v nadaljevanju Finančna uprava), na zaprosilo Ustavnega sodišča, pojasnila, da so interni natečaji zaključeni in da je bilo obvestilo o končanih postopkih internih natečajev objavljeno na spletnem portalu GOV.SI dne 20. 4. 2022. Obvestila o izbiri oziroma neizbiri so bila kandidatom vročena, vseh 16 izbranih kandidatov pa je bilo z odločbo imenovanih za direktorje posameznih finančnih uradov.

Ustavno sodišče je pojasnilo Finančnega urada poslalo predlagateljema. Predlagatelja navajata, da jima je znano, da najmanj 2 od 16 direktorjev finančnih uradov, ki sta položaj zasedala v času uveljavitve 10.a člena ZFU, nista bila izbrana in jima je torej njun položaj dejansko prenehal, vendar da ni znano, kam sta bila oziroma bosta premeščena. Ker lahko pride celo do odpovedi pogodb o zaposlitvi, predlagatelja še vedno menita, da je gotovo podana konkretna in neposredna ogroženost zaposlitve teh delavcev in iz tega izvirajočih pravic direktorjev finančnih uradov. Predlagatelja navajata tudi, da vztrajata pri predlogu za začasno zadržanje 10.a člena ZFU. Ker zadržanje sklepov o prenehanju položajev, sprejetih na njegovi podlagi, ni več mogoče, predlagata Ustavnemu sodišču, naj zadrži izvrševanje sklepov o premestitvi in morebitnih postopkov odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Predlagata tudi, naj Ustavno sodišče zahtevo za presojo 10.a člena ZFU prednostno obravnava.

B.

V skladu z enajsto alinejo prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) lahko reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, če so ogrožene pravice delavcev. Za vložitev zahteve sindikata morata biti torej izpolnjena oba pogoja: reprezentativnost in ogroženost pravic delavcev.

Prvi predlagatelj je zahtevi priložil odločbo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 121-02-074/94 z dne 31. 5. 1995, s katero je bil določen kot reprezentativen sindikat v navedenem poklicu. Drugi predlagatelj je priložil odločbo istega ministrstva št. 104-04-0020/98 z dne 11. 2. 1998, s katero je bil določen kot reprezentativni sindikat v dejavnosti. Pogoj reprezentativnosti sindikata obeh predlagateljev je s tem izkazan. Za izpolnitev pogoja ogroženosti pravic delavcev mora predlagatelj izkazati, da ureditev, katere oceno ustavnosti zahteva, ogroža pravice delavcev.

Glede 10.a člena ZFU

Člen 10a ZFU določa, da predstojnik finančne uprave – ne glede na 5. točko prvega odstavka 68. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in nasl. – v nadaljevanju ZJU) – imenuje direktorje finančnih uradov za dobo petih let po izbirnem postopku na podlagi internega oziroma javnega natečaja (prvi odstavek 10.a člena ZFU). Za postopek internega natečaja se uporablja 57. člen ZJU, za postopek javnega natečaja pa se uporabljajo 58. do 64. člen ZJU (drugi odstavek 10.a člena ZFU). Izpodbijana določba glede na navedeno določa časovno omejenost položaja direktorja finančnega urada in postopek izbire ter pomeni odstop od sistemske ureditve pridobitve, trajanja in prenehanja teh položajnih delovnih mest po ZJU.

Finančna uprava je na tej pravni podlagi izvedla interni natečaj za zasedbo 16 delovnih mest direktorja finančne uprave, ki se je zaključil z imenovanjem vseh direktorjev posameznih finančnih uradov za dobo petih let. Predlagatelja sta navedla, da najmanj 2 od 16 direktorjev finančnih uradov, ki sta položaj zasedala ob uveljavitvi 10.a člena ZFU za nedoločen čas, nista bila izbrana. Položaj naj bi jima dejansko prenehal, vendar naj ne bi bilo znano, kam sta bila oziroma bosta premeščena. Zato predlagatelja menita, da je tudi po imenovanju 14 direktorjev finančnih uradov gotovo podana konkretna in neposredna ogroženost zaposlitve in iz tega izvirajočih pravic direktorjev finančnih uradov vsaj dveh javnih uslužbencev, ki sta zasedala ta položaja ob uveljavitvi izpodbijane ureditve, pa v natečajnem postopku nista bila izbrana.

Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da za izpolnjenost procesne predpostavke ogroženosti pravic delavcev ne zadostuje abstraktna ogroženost pravic; izkazana mora biti konkretna in neposredna ogroženost pravic delavcev.[1] Predlagatelja pri utemeljevanju in v dokaz ogroženosti pravic delavcev izhajata iz položaja dveh javnih uslužbencev, ki naj bi se po njunih navedbah neuspešno prijavila na interni natečaj Finančne uprave in sta bila zato oziroma šele bosta premeščena na drugo delovno mesto. Teh navedb pa predlagatelja z ničimer nista izkazala. Predlagatelja zato zgolj s splošnimi, nekonkretiziranimi navedbami o domnevni ogroženosti pravic javnih uslužbencev zaradi uveljavitve 10.a člena ZFU nista izkazala, da bi bile njune pravice dejansko ogrožene v smislu enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS.

Glede petega odstavka 42. člena ZFU

Peti odstavek 42. člena ZFU določa, da lahko predstojnik v disciplinskem postopku, urejenem z zakonom, odvzame inšpektorju pooblastila zaradi ponavljajočih se nepravilnosti pri odločanju. Kot nepravilnosti pri odločanju se štejejo samovoljne in arbitrarne odločitve, ki se v postopku s pravnimi sredstvi pred sodišči izkažejo za nepravilne oziroma gre za odstop od ustaljene sodne prakse. Če se inšpektorju odvzamejo pooblastila, se uporabljata drugi in tretji odstavek izpodbijanega člena.[2]

Predlagatelja zatrjujeta, da naj bi bile ogrožene pravice inšpektorjev finančne uprave do samostojnega in neodvisnega odločanja v postopkih, ker naj bi se zgolj zanje uvajala osebna odgovornost za sprejete odločitve in njihovo discipliniranje. Ogrožene naj bi bile tudi njihove pravice do trajnosti in stabilnosti zaposlitve ter socialne varnosti, ker lahko pride tudi do odpovedi pogodbe o zaposlitvi, če inšpektorju ob odvzemu pooblastil ne bo mogoče najti ustreznega delovnega mesta.

V primeru uporabe izpodbijane določbe ni mogoče izključiti možnosti, da bi inšpektorju, ki so mu odvzeta pooblastila v disciplinskem postopku, pa ga ni mogoče premestiti na drugo ustrezno delovno mesto, prenehalo delovno razmerje. Zato bi navedeno lahko kazalo, da je ogroženost pravic delavcev v tem delu izkazana. Vendar po presoji Ustavnega sodišča predlagatelja nista izkazala, da je ta ogroženost konkretna in neposredna. Možnost, da po odvzemu pooblastil inšpektorju premestitev na drugo delovno mesto ne bo mogoča in da bo prišlo do odpovedi pogodbe o zaposlitvi, je namreč abstraktna oziroma hipotetična in oddaljena, kot takšna pa ne zadostuje za neposredno in konkretno ogroženost pravic delavcev. Zahteva, da javni uslužbenci oziroma inšpektorji finančne uprave opravljajo delo zakonito in da ne ponavljajo nepravilnosti pri odločanju, kar posredno izhaja iz izpodbijane določbe, pa sama po sebi tudi ne pomeni ogroženosti njihovih pravic do samostojnega in neodvisnega odločanja v postopkih.

Ker predlagatelja nista izkazala obstoja pogoja ogroženosti pravic delavcev iz enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS, je Ustavno sodišče njuno zahtevo za oceno ustavnosti 10.a člena in petega odstavka 42. člena ZFU zavrglo (1. in 2. točka izreka).

Predlagatelja sta zahtevala povračilo stroškov postopka. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ker v obravnavani zadevi ni utemeljenih razlogov za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče glede prijavljenih stroškov sklenilo, kot izhaja iz 3. točke izreka tega sklepa.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Točko 1 izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Accetto. Ustavno sodišče je 2. in 3. točko izreka sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Glej npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-823/21 z dne 23. 12. 2021 (Uradni list RS, št. 201/21), 15. točka obrazložitve, št. U-I-210/21 z dne 30. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 157/21), 11. točka obrazložitve, in št. U-I-16/21 z dne 18. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 28/21), 10. točka obrazložitve.

[2]Drugi in tretji odstavek 42. člena ZFU določata: "(2) Uslužbenec finančne uprave se po dokončnosti sklepa o odvzemu pooblastil lahko premesti na ustrezno delovno mesto. (3) Uradni osebi se po vročitvi sklepa o odvzemu pooblastil odvzamejo službena izkaznica, uniforma, strelno orožje ter druga sredstva, ki jih uporablja pri izvajanju pooblastil."