Jedro

Razlikovanje med zavezanci, ki v isti coni uporabljajo stavbna zemljišča za izvajanje trgovine z motornimi gorivi, in tistimi, ki zemljišča uporabljajo za drugo trgovsko dejavnost, mora biti sorazmerno in s tem razumno.

Izrek

Tožbi se deloma ugodi, odločba Davčne uprave RS, Davčnega urada Nova Gorica, št. 4224-4-00170/2008-11021-11 z dne 28. 8. 2008 se odpravi glede odmere nadomestila za uporabo zazidanih stavbnih zemljišč (bencinskih servisov in prodajnih dvorišč A., B., C. in D.) ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

V preostalem delu se tožba zavrne.

Tožena stranka je tožeči stranki dolžna povrniti 2.507,60 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) za leto 2008 v skupni višini ... EUR, in sicer od nezazidanega stavbnega zemljišča na ... in od bencinskih servisov ter prodajnih dvorišč na A., na B., na mednarodnem prehodu C. in D. Pri izračunu vrednosti je toženka nezazidano stavbno zemljišče točkovala z 0,5 točke, bencinska servisa in prodajni dvorišči na ... in ... vsakega s 680 točkami, bencinska servisa in prodajni dvorišči na mednarodnem prehodu C. in D. pa vsakega s 820 točkami.

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da odmera temelji na določbah Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju občine Šempeter – Vrtojba (v nadaljevanju Odlok). V skladu z 8. členom Odloka je višina nadomestila odvisna od površine v kvadratnih metrih in stopnje obremenitve, to je števila točk in vrednosti točke. Stopnja obremenitve je odvisna od cone, v kateri se nahaja stavbno zemljišče, in od namembnosti stavbe oziroma zemljišča, ki je izražena z določenim številom točk. Nadalje je razvidno, da v I. cono spada območje mednarodnega prehoda V., v II. cono ureditveni območji naselij Š. in V., preostali deli območja občine, ki niso zajeti v prvih dveh conah, pa sodijo v III. cono.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi svoje odločbe pojasnjuje, da je pravna podlaga za odmero nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč 58. člen ZSZ/84. Ugotavlja, da je bil predmetni občinski odlok iz leta 2001 na podlagi odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I-158/02-17 z dne 20. 5. 2004 že spremenjen, tako da so bile na novo določene točke za trgovino z motornimi gorivi, in sicer 820 za I. cono, 680 za II. cono in 550 za III. cono, kar je prvostopni organ že upošteval. Če tožeča stranka meni, da tudi spremenjeni Odlok ni v skladu z Ustavo in zakoni, ga lahko izpodbija le v postopku pred Ustavnim sodiščem, upravni organi pa ga morajo uporabljati takšnega, kakršen je. Enako stališče izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS, Oddelka v Novi Gorici, opr. št. U 136/2007-12 z dne 13. 12. 2007. Glede pritožbenega ugovora, da ZSZ/84 ne določa, da se nadomestilo plačuje za opravljanje določenih dejavnosti, pa navaja, da so v skladu s 3. alinejo 61. člena ZSZ/84 v 10. členu Odloka utemeljeno navedene dejavnosti oziroma namembnost zemljišča in število točk, ki se upoštevajo pri odmeri nadomestila.

Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev določb postopka in nepravilne uporabe materialnega prava. Pojasnjuje, da ima na območju Občine Šempeter-Vrtojba eno nezazidano zemljišče ter štiri bencinske servise, na katerih izvaja naštete registrirane dejavnosti. Meni, da vsebinsko ni mogoče preizkusiti odločb prve in druge stopnje, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka. Prvostopna odločba ne vsebuje konkretizacije dejanskega stanja, na podlagi katerega je bilo z upoštevanjem meril po Odloku opravljeno točkovanje, niti ni iz obrazložitve odločbe razvidno konkretno točkovanje po posameznih merilih. Obrazloženo ni niti to, na kakšen način so bile izračunane točke v izreku odločbe za posamezni bencinski servis, temveč je mogoče ugotoviti zgolj to, da sta bila dva objekta s prodajnimi dvorišči točkovana z 820 točkami, dva objekta s 680 točkami in en objekt z 0,50 točke. Obrazložitev odločbe uporabljenih meril za točkovanje ne konkretizira, temveč se le sklicuje na določbe ZSZ in Odloka.

Nadalje meni, da obremenitve v točki B/3 Odloka niso skladne z namenom NUSZ, ki je v pokrivanju dela stroškov za graditev, vzdrževanje in obratovanje komunalne infrastrukture, in da so za zavezance, ki izvajajo dejavnost trgovine z motornimi gorivi, brez utemeljenega razloga diskriminatorne. Sporna določba jih obremenjuje nerazumno višje kot zavezance, ki na isti lokaciji izvajajo trgovino na debelo, trgovino na drobno, pretežno z živili, in ostalo trgovino na drobno. Če je ključni razlog za tako vrednotenje prodajni artikel, potem tožeča stranka poudarja, da so cene naftnih derivatov pod državno kontrolo, zaradi česar je izključena možnost za pridobivanje izjemnih dohodkov. Določitev točkovanja po sporni določbi Odloka ne zagotavlja sorazmerne in enake obravnave zavezancev za NUSZ s področja istovrstne dejavnosti, pač pa predstavlja arbitrarno ureditev, ki temelji zgolj na prosti presoji. Zato mora sodišče pred odločitvijo o zahtevku na podlagi 156. člena Ustave RS zahtevati presojo skladnosti spornih določb Odloka z ustavo in zakonom na ustavnem sodišču. Predlaga, naj sodišče tožbi ugodi, odločbi prve in druge stopnje odpravi, toženki pa naloži povrnitev stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka predlaga zavrnitev tožbe.

K 1. točki izreka Tožba je deloma utemeljena.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je v tej zadevi že odločilo s sodbo I U 1506/2009 z dne 9. 3. 2010 in je tožbo zavrnilo. Na podlagi tožnikove revizije je Vrhovno sodišče s sklepom X Ips 207/2010 z dne 21. 4. 2011 omenjeno sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo temu sodišču v ponovno sojenje. V 8. točki sklepa je ugotovilo, da je v zadevi sporna uporaba določbe 3. alineje B./3. točke 10. člena Odloka (Uradne objave, št. 5/01 in naslednji ter Uradni list RS, št. 6/04 in naslednji), ki se nanaša na zavezance za NUSZ, ki opravljajo dejavnost trgovine z motornimi gorivi. Zato je v 14. točki zavzelo stališče, da se mora sodišče v ponovljenem postopku na konkreten način in z zadostno stopnjo jasnosti opredeliti do tožbenega ugovora glede neustavnosti omenjene določbe Odloka v smislu, kot izhaja iz 10. točke obrazložitve tega sklepa. Za ta namen lahko sodišče od občine Šempeter-Vrtojba pridobi potrebne podatke.

Glede na navedeno in ker je bila v izpodbijani odločbi v delu, ki se nanaša na odmero NUSZ za zazidana stavbna zemljišča (bencinske servise in prodajna dvorišča), upoštevano točkovanje po namembnosti trgovine z motornimi gorivi, je sodišče v ponovljenem postopku omenjeno občino pozvalo, da pošlje podatke, ki so bili podlaga za določitev različnih obremenitev zavezancev v B./3. točki 10. člena Odloka. Znotraj te določbe je trgovina z motornimi gorivi v I. coni točkovana z 820 točkami, v II. coni s 680 točkami; trgovina na debelo v I. coni s 30 točkami, v II. coni s 25 točkami; trgovina na drobno, pretežno z živili, v I. coni z 20 točkami, v II. coni z 18; ostala trgovina na drobno v I. coni s 45 točkami, v II. coni pa s 40 točkami. Tožnik v tožbi zatrjuje, da je tako razlikovanje nerazumno in arbitrarno, saj temelji le na prosti presoji.

Občina v odgovoru navaja, da je pri določanju višine nadomestila za trgovino z motornimi gorivi upoštevala merila, določena v 4. členu Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje NUSZ in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 19/86). Glede merila opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami navaja, da se bencinski servisi v občini Šempeter-Vrtojba nahajajo neposredno ob glavnih prometnicah, kjer je komunalna opremljenost višje in najvišje kategorije (I. in II. cona), kar pomeni tudi višje točke za odmero NUSZ v primerjavi s III. cono razpršenih stavbnih zemljišč, kjer bencinskih servisov sploh ni. Pri merilu lege in namembnosti ter smotrne uporabe stavbnega zemljišča je bilo upoštevano, da je bencinske servise glede na veljavne prostorske akte dopustno postavljati le na strogo določenih lokacijah znotraj območij za promet in zveze, v območjih centralnih dejavnostih pa le po predhodni oceni vplivov na okolje in s soglasjem občine. S prostorskega vidika dejavnosti bencinskih servisov tako ni mogoče enačiti z ostalimi trgovskimi dejavnostmi, saj jih ni možno izvajati kjerkoli znotraj območij centralnih dejavnosti, kot to velja za ostalo trgovino, kar se odraža v večjem številu točk za odmero NUSZ za dejavnost bencinskih servisov. Pri tretjem merilu, to je merilu izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih, je bilo upoštevano, da so vsi tožnikovi bencinski servisi locirani v neposredni bližini državne meje, kar predstavlja izredno ugodnost lokacije za tovrstno dejavnost. Zaradi nižje cene motornih goriv v Sloveniji v primerjavi z Italijo je taka lokacija glede na možnost ustvarjanja dohodka izredno ugodna. Poleg tega vsi bencinski servisi delujejo tudi ob nedeljah in praznikih, dva pa sta odprta 24 ur na dan, kar dodatno pripomore k možnosti ustvarjanja dohodka. Pri merilu večje motnje pri uporabi stavbnega zemljišča pa je bila upoštevana degradiranost zemljišča ob bencinskih servisih, ki jo povzroča že dejavnost sama in možnost delovanja 24 ur na dan. Pri tem je glede urnika obratovanja vsaj v dveh primerih jasno, da bencinski servisi obratujejo enkrat dlje od ostalih trgovin, ki so večinoma odprte med 7. in 20. uro. V tem primeru so bencinski servisi primerljivi z gostinskimi in nočnimi lokali ter igralništvom.

V odgovoru še poudarja, da zakonski predpisi ne določajo, da bi morala občina pred določitvijo višine NUSZ za posamezne dejavnosti predhodno pridobiti podatke, na osnovi katerih bi določila višino nadomestila. Podatkov iz naslova pridobivanja dohodka niti ne more pridobiti in na tej podlagi določiti višjo stopnjo obremenitve posamezne dejavnosti, ampak to določi izključno v skladu z navedenimi merili.

Iz odgovora izhaja, da je bilo pri določanju višine NUSZ v Odloku upoštevano tudi merilo izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-158/02-17 z dne 20. 5. 2004, na katero se v 10. točki sklepa sklicuje tudi Vrhovno sodišče, zavzelo stališče, da je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, po izrecni določbi 3. alineje 61. člena ZSZ/84 okoliščina, ki jo lokalna skupnost utemeljeno upošteva, ko določa višino NUSZ. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, zato sama po sebi ni v neskladju z določbo 2. odstavka 14. člena Ustave. Vendar pa načelo enakosti pred zakonom zahteva upoštevanje sorazmerja med ugodnostjo in s tem povezanimi bremeni, ki jih z različnim urejanjem pravnih položajev normodajalec nalaga posameznim zavezancem, kar izpeljano pomeni, da mora biti višina obveznosti v razumnem sorazmerju z višino dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija.

Ustavno sodišče je v navedeni odločbi zavzelo tudi stališče, da določba predpisa lahko prestane preizkus razumnosti le, če normodajalec navede podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami, zato lahko normodajalec to merilo uporabi za posamezno skupino zavezancev le sorazmerno enako, to je po predhodni ugotovitvi razmerij med zavezanci po kriteriju izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka, ne pa na podlagi proste presoje.

Navedeno pomeni, da je obravnavano merilo mogoče uporabiti in na njegovi podlagi določiti različne obremenitve le ob predhodni ugotovitvi konkretnih okoliščin na strani posamezne skupine zavezancev, to je podatkov, ki so podlaga za določitev sorazmerij med njihovimi obremenitvami.

Sodišče ugotavlja, da občina Šempeter-Vrtojba v odgovoru takih podatkov ni navedla, zato tudi ni mogoč sklep, da je razlikovanje med zavezanci, ki v isti coni uporabljajo stavbna zemljišča za izvajanje trgovine z motornimi gorivi, in tistimi, ki zemljišča uporabljajo za drugo trgovsko dejavnost (npr. v I. coni so prvi več kot 18-krat bolj obremenjeni kot v primeru izvajanja ostale trgovine na drobno), sorazmerno in s tem razumno. V tem pogledu so zato trditve o izredno ugodni možnosti ustvarjanja dohodka na bencinskih servisih zaradi neposredne bližine državne meje z Italijo in zaradi daljšega obratovalnega časa v primerjavi z večino preostalih trgovin, pavšalne, saj ne pojasnjujejo razmerja med obremenitvami zavezancev.

Glede na navedeno je določba 3. alineje B./3. 10. člena Odloka, ki je bila v zadevi uporabljena za izračun NUSZ za zazidana stavbna zemljišča, v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom po 2. odstavku 14. člena Ustave in je v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti (načelo exceptio illegalis). Sodišče je zato tožbi ugodilo v obsegu, v katerem je bila uporabljena neustavna določba Odloka in je izpodbijano odločbo v tem delu odpravilo (4. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo v ponovno odločanje (3. odstavek istega člena). Ker je splošno znano, da dejavnost bencinskih servisov s prodajnimi dvorišči ne predstavlja trgovine na drobno, pretežno z živili, bo moral upravni organ v ponovljenem postopku NUSZ odmeriti v višini, določeni v B./3. točki 10. člena Odloka za ostalo trgovino na drobno.

K 2. točki izreka Tožba je neutemeljena v delu, kolikor izpodbija odmerjeno nadomestilo v višini 29,18 EUR za nezazidano stavbno zemljišče na naslovu ...

Sodišče se namreč ne strinja s tožbenim stališčem, da v tem delu ni mogoče preveriti izpodbijane odločbe. Že v samem izreku so konkretizirane tiste okoliščine v zvezi s posameznim stavbnim zemljiščem (torej tudi glede nezazidanega), ki jih je upravni organ upošteval pri izračunu NUSZ, to je površina v kvadratnih metrih, število točk, ki izražajo stopnjo obremenitve in ki je odvisno od cone, v kateri se nahaja stavbno zemljišče, vrednost točke ter namembnost stavbe oziroma zemljišča. Gre za elemente, ki so bili uporabljeni za izračun na podlagi 8. in 9. člena Odloka, na katera se sklicuje tudi obrazložitev.

Sodišče nadalje ugotavlja, da je upravni organ v izreku navedel, kje (na katerem naslovu) se nahaja posamezni objekt oziroma zemljišče, v obrazložitvi pa pojasnil, katere lokacije so uvrščene v posamezno cono. Zato ni mogoče trditi, da tožnik ni mogel preveriti, ali je nezazidano stavbno zemljišče glede na 11. člen Odloka uvrščeno v pravilno cono, posledično pa, ali je točkovanje glede na namembnost z 0,5 točko v skladu s C. točko 10. člena Odloka.

Glede na navedeno je sodišče tožbo v tem delu zavrnilo (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

K 3. točki izreka Ker je sodišče v pretežnem delu ugodilo tožbi, stroški pa so neglede na zavrnilni del sodbe enaki, kot če bi tožnik uspel v celoti, je tožnik v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/2007; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški upravnega spora na prvi stopnji v višini 350 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z določbo 5. člena Pravilnika se pri določitvi in povrnitvi stroškov tožnikom ne uporabljajo določbe drugih predpisov, razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ko se ti stroški povrnejo na podlagi zakona, ki ureja pravdni postopek in podzakonskih predpisov, izdanih na njegovi podlagi.

Poleg tega je tožnik v obravnavanem primeru na podlagi 1. odstavka 154. člena v zvezi s 3. odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki ga je treba uporabiti glede na prvi odstavek 22. člena ZUS-1, upravičen do povračila stroškov revizijskega postopka. Sodišče jih je odmerilo na podlagi predloženega stroškovnika, pri čemer je v skladu z 2. odstavkom 155. člena ZPP uporabilo odvetniško tarifo, določeno v Zakonu o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/08 in naslednji; ZodvT), upoštevajoč vrednost spornega predmeta do 110.000,00 EUR (znesek NUSZ, s katerim je tožnik uspel).

Tako je tožniku priznalo odvetniške stroške za postopek z revizijo v višini 1.778,00 EUR (tar. št. 3300 po navedeni tarifi), za telekomunikacijske stroške v višini 20,00 EUR (tar. št. 6002), od nagrade in izdatkov pa še 20 % DDV v višini 359,60 EUR (tar. št. 6007), skupaj 2.157,60 EUR. V navedenem znesku ni bila upoštevana plačana sodna taksa za revizijo v višini 164,00 EUR, ki bo tako kot sodna taksa za postopek na prvi stopnji v višini 148,00 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; tako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).