Jedro

Naknadno izdano dovoljenje za že izvršeni nezakonit poseg v prostor je lahko razlog za ustavitev izvršbe.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, sklep Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana, št. 0618-1199/2014-25 z dne 5. 3. 2018 se odpravi in se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom tožniku naložil, da je dolžan plačati denarno kazen v znesku 10.000,00 EUR, ki mu je bila zagrožena v 4. točki Sklepa o dovolitvi izvršbe z dne 4. 7. 2016 (1. točka izreka), in sicer na račun, naveden v 2. točki izreka sklepa, ker bo sicer kazen prisilno izterjana (3. točka izreka). Nadalje je tožnika ponovno pozval, naj izvrši obveznost, naloženo z izvršljivo odločbo št. 0618-1199/2014/13 z dne 23. 11. 2015 in do 31. 7. 2018 z zemljišča parc. št. 1059 k.o. ...odstrani vse nezakonito odložene gradbene odpadke ter pri tem zagotovi predpisano ravnanje z njimi tako, da jih odda ali prepusti pooblaščenemu zbiralcu ali izvajalcu obdelave ter o izvršitvi naložene obveznosti obvesti Inšpektorat RS za okolje in prostor (4. točka izreka), ker bo sicer kot prisilno sredstvo uporabljena denarna kazen v znesku 10.000,00 EUR (5. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ tožniku z izvršljivo odločbo št. 0618-1199/2014/13 z dne 23. 11. 2015 (v nadaljevanju Inšpekcijska odločba) naložil, da naj preneha z vnašanjem zemeljskega odkopa in odlaganjem drugih gradbenih odpadkov na zemljišče parc. št. 1059 k.o. ..., da mora odstraniti vse nezakonito odložene gradbene odpadke in jih oddati pooblaščenemu zbiralcu ali izvajalcu obdelave ter o izvršitvi naložene obveznosti obvestiti Inšpektorat RS za okolje in prostor (v nadaljevanju Inšpektorat). Ker tožnik Inšpektorata ni obvestil o izvršitvi naložene obveznosti, je bil 6. 6. 2016 opravljen kontrolni inšpekcijski pregled. Ugotovljeno je bilo, da tožnik nezakonito odloženih gradbenih odpadkov ni odstranil in da ni prenehal z vnašanjem zemeljskega izkopa in gradbenih odpadkov na predmetno zemljišče. Zato mu je bilo na podlagi 157b. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) s sklepom z dne 4. 7. 2016 zagroženo, da bo, če odločbe ne bo izvršil v nadaljnjih 60 dneh, uporabljen prisilni ukrep (denarna kazen). Drugostopenjski organ je s sklepom z dne 7. 12. 2016 pritožbo zoper ta sklep zavrnil. Tožnik tudi po izteku roka, v katerem je bila izvršba odložena, Inšpektorata ni obvestil o izvršitvi naložene obveznosti. Zato je prvostopenjski organ dne 15. 1. 2018 opravil nov kontrolni inšpekcijski pregled in ugotovil, da tožnik Inšpekcijske odločbe še vedno ni izvršil. Ker odgovorna oseba tožnika na pregledu ni bila prisotna, je prvostopenjski organ zapisnik posredoval tožniku in ga na podlagi 145. in 146. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter 29. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) pozval, naj se v roku 3 dni izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah v zvezi z neizvršitvijo ukrepov in novim odlaganjem izkopanega materiala in peska. Ker tožnik tudi do tega dne izjave ni podal in ni predložil obvestila o izvršitvi naloženih ukrepov, je odločil tako, kot izhaja iz izreka izpodbijanega sklepa.

3. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. Pritožbene navedbe, da bi moral prvostopenjski organ tožnika povabiti, da je na ogledu prisoten, saj bi se na ta način ugotovilo, kaj je res, zavrača s tem, da se po 29. členu ZIN inšpekcijski nadzor lahko predhodno najavi in torej prisotnost odgovorne osebe zavezanca ni obvezna. Tožniku je bila skladno z 9. členom ZUP dana možnost, da se pred izdajo sklepa izjavi o vseh relevantnih okoliščinah, vendar se na poziv ni odzval. V zvezi s pritožbeno trditvijo, da je tožnik v juniju 2016 z nepremičnine odstranil 140 m3 mešanih gradbenih odpadkov, navaja, da je za odločitev bistveno to, da s tem Inšpekcijska odločba ni bila v celoti izvršena. Iz fotografij, priloženih zapisniku, namreč nedvoumno izhaja, da tožnik z nepremičnine parc. št. 1059 k.o. ...ni odstranil vseh nezakonito odloženih gradbenih odpadkov. Dejstvo, da je tožnik dne 24. 1. 2017 pridobil spremembo okoljevarstvenega dovoljenja (v nadaljevanju OVD), na odločitev ne vpliva, saj je pridobljeno po nastopu pravnomočnosti in izvršljivosti Inšpekcijske odločbe. Ugotovitvi, da ne gre za nezakonito odložene gradbene odpadke, bi lahko tožnik oporekal v pritožbi zoper Inšpekcijsko odločbo, vendar pritožbe ni vložil. Ugovori, da so bili odpadki odloženi zakonito in da gre za zakonito pripravljeno umetno zemljino, se ne nanašajo na pravilnost in zakonitost izvršilnega postopka in kot taki v izvršilnem postopku niso dopustni. Prvi odstavek 292. člena ZUP namreč določa, da je zoper sklepe v upravnem izvršilnem postopku dovoljena pritožba, ki se nanaša na samo izvršbo; z njo ni mogoče izpodbijati pravilnosti odločbe, ki se izvršuje.

4. Tožnik se z odločitvijo ne strinja. V tožbi navaja, da je iz prevoznic in evidenčnega lista razvidno, da je maja in junija 2016 v zbirni center odpeljal približno 140 m3 mešanih gradbenih odpadkov, kar ustreza količini 199.660 kg. To pa so vsi gradbeni odpadki, ki jih je bilo potrditvi inšpektorice potrebno odstraniti. Tožnik je torej s tem obveznost po Inšpekcijski odločbi izpolnil. Po izdaji Inšpekcijske odločbe ni na novo odlagal materiala in peska ter na zemljišče sploh ni vnašal nobenega materiala. Zatrjevani nov vnos iz fotografij ne izhaja. To dejstvo bi se lahko ugotovilo le ob ogledu, na katerega bi ga morala toženka povabiti, da bi o tem lahko dal izjavo. Poznejša izjava ne more imeti enakega učinka, ker sedaj toženka lahko zatrjuje svoje ne glede na to, ali je resnično. Po 199. členu ZUP v zvezi z 200. členom ZUP imajo stranke pravico biti navzoče na ogledu, kar tožniku ni bilo omogočeno. Tožnik je dne 24. 1. 2017 pridobil spremembo OVD, na podlagi katere lahko vnese na nepremičnino parc. št. 1059 k.o. ...dodatnih 8.895 m3 zemeljskega izkopa, ki je nastal na parc. št. 2892/1 in parc. št. 2590/80 k.o.... pri vzdrževalnih delih vodovoda, kanalizacije, javne razsvetljave in cest, kar izhaja iz soglasja in Ocene kakovosti zemeljskega izkopa z oceno primernosti lokacije vnosa, na podlagi katere je OVD izdan. Ker so se vršila tudi različna rušitvena dela in predelave teh ruševin na mestu nastanka, ni izključeno, da so bili med zemeljskimi izkopi pomešani manjši kosi predelanih gradbenih odpadkov, ki pa so s predelavo zemeljskega izkopa in drugih mineralnih odpadkov na mestu izkopa postali umetno pripravljena zemljina in ne gradbeni odpadek. Vsa na ta način pripravljena zemljina je bila odložena zakonito in ne v nasprotju z OVD oziroma tretjo alinejo 11. člena Uredbe o obremenjevanju tal z vnašanjem odpadkov. Tožniku zemljine, upoštevajoč pridobljeni OVD, ni potrebno (več) odstraniti, toženka pa zahteva ravno to, tj. naj odstrani material, za katerega je na podlagi OVD dovoljeno, da je odložen na nepremičnini parc. št. 1059 k.o. .... Nato naj bi ga tožnik po mnenju toženke na podlagi OVD lahko ponovno odložil na tej nepremičnini, kar je nesmiselno, saj bi šlo zgolj za dvakratno prevažanje materiala ter s tem povezane nepotrebne stroške. Zato pravni interes za vodenje izvršbe ne obstaja. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravne spise.

6. Tožba je utemeljena.

7. Glede na to, da tožnik izpodbija sklep, ki ne sodi med sklepe iz 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), je moralo sodišče najprej ugotoviti, ali gre po vsebini za odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, saj sodišče v upravnem sporu odloča le o zakonitosti teh aktov (2. člen ZUS-1). Presodilo je, da je s sklepom, ki tožniku nalaga plačilo 10.000,00 EUR (ker ni izpolnil naložene obveznosti), poseženo v njegov pravni položaj; značaj dokončnega upravnega akta pa takim sklepom priznava tudi sodna praksa.1

8. V obravnavani zadevi teče izvršba zaradi izvršitve Inšpekcijske odločbe, s katero je toženka tožniku naložila, da naj preneha z vnašanjem zemeljskega odkopa in odlaganjem drugih gradbenih odpadkov na zemljišče parc. št. 1059 k.o. ..., da mora odstraniti vse nezakonito odložene gradbene odpadke in jih oddati pooblaščenemu zbiralcu ali izvajalcu obdelave ter o izvršitvi naložene obveznosti obvestiti Inšpektorat. Med strankama je sporno, ali je tožnik izpolnil svojo obveznost po tej Inšpekcijski odločbi oziroma ali je ta obveznost (kako drugače) prenehala, ali pa obveznost še ni (v celoti) izpolnjena. Od tega je namreč odvisno, ali obstaja pravna podlaga za vodenje postopka izvršbe oziroma za izrečeni ukrep, saj prvi odstavek 293. člena ZUP določa, da se upravna izvršba po uradni dolžnosti ustavi in opravljena dejanja odpravijo, če se ugotovi, da je obveznost izpolnjena, da izvršba sploh ni bila dovoljena ali da je bila opravljena proti komu, ki ni zavezanec, ali če upravičenec zahtevo umakne oziroma če je izvršilni naslov odpravljen ali razveljavljen.

9. Tožnik je (šele) v pritožbi zoper izpodbijani sklep predložil dokazila in sicer evidenčni list z dne 6. 6. 2016, prevoznico, odločbo št. 35485-28/2016-7 z dne 24. 1. 2017 o spremembi OVD, oceno kakovosti zemeljskega izkopa z območja Občine A. z oceno primernosti dveh lokacij vnosa z decembra 2015 ter oceno kakovosti zemljine z junija 2008 in zatrdil, da iz teh listin izhaja, da je obveznost izpolnjena, saj je vsa zemljina, ki se še nahaja na parc. št.1059 k.o. ..., odložena v skladu z OVD, torej zakonito. Ker je drugostopenjski organ te pritožbene novote obravnaval, tožnik pa v tožbi uveljavlja iste tožbene razloge, po presoji sodišča ne gre za dejstva in dokaze, za katere bi nastopila prekluzija iz tretjega odstavka 20. člena ZUS-1 in jih je zato upoštevalo pri presoji zakonitosti izpodbijanega akta.

10. Toženka v drugostopenjski odločbi v zvezi s tožnikovim ugovorom, da je obveznost prenehala (oziroma da jo je izpolnil), ugotavlja, da iz fotografij in iz dokazil, predloženih k pritožbi, nedvoumno izhaja, da tožnik svoje obveznosti ni izvršil v celoti, to pa je v obravnavani zadevi po njenem prepričanju bistveno. Tožnik nasprotno temu trdi, da iz teh dokazil izhaja, da so odstranjeni vsi gradbeni odpadki in da je na zemljišču vnešena le umetno pripravljena zemljina take kvalitete, kot je to dovoljeno s spremembo OVD z dne 24. 1. 2017. 11. Tožnik toženki pri tem očita bistveno kršitev postopka, saj meni, da bi bilo na inšpekcijskem ogledu dne 17. 1. 2018, če bi bil nanj povabljen, z njegovo prisotnostjo mogoče ugotoviti, da je obveznost po Inšpekcijski odločbi izvršena oziroma da je prenehala. V zvezi s tem mora sodišče opozoriti, da v upravnem spisu ni listine, s katero bi tožnik Inšpektorat obvestil, da je izvršil svoje obveznosti iz Inšpekcijske odločbe, tožnik pa v tožbi tudi ne zatrjuje, da naj bi takšno obvestilo poslal. Zato je prvostopenjski organ ravnal pravilno, ko je to, ali je bila obveznost izpolnjena, preveril na inšpekcijskem pregledu. Svoje ugotovitve o tem, da obveznost ni izpolnjena in iz česa to izhaja, je zapisal v zapisniku. Zapisnik in fotografije, posnete na inšpekcijskem pregledu, je dne 17. 1. 2018 poslal tožniku in ga pozval naj se o ugotovitvah izjavi. V pozivu je izrecno navedeno, da se bo v primeru, če v odrejenem roku ne bo prejel odgovora, štelo, da se tožnik z vsebino zapisnika strinja in bo izdan sklep o izvršbi. V spisu je izkazano, da je tožnik pošiljko prejel, vendar na poziv ni odgovoril. Tožnik bi lahko prvostopenjski organ ves čas postopka obvestil, da je po njegovem prepričanju Inšpekcijska odločba izvršena in mu poslal dokazila, ki jih je priložil šele k pritožbi. Prav tako je imel vse možnosti, da bi nasprotoval ugotovitvam v zapisniku in predlagal nov inšpekcijski pregled, ki naj se opravi v njegovi navzočnosti. Vendar ni storil nič od tega. Pa tudi sicer je sodna praksa že zavzela stališče, da lahko inšpektor v skladu z 29. členom ZIN nadzor opravi brez predhodnega obvestila in brez navzočnosti zavezanca2. V tem primeru mu mora posredovati svoje ugotovitve in mu omogočiti, da se o njih izjavi, kar je bilo v obravnavanem primeru storjeno. Ne gre namreč za ogled v smislu 199. in 200. člena ZUP, kot to uveljavlja tožnik, ampak gre za inšpekcijski nadzor, ki ga ureja že omenjeno določilo 29. člena ZIN. Očitana bistvena kršitev postopka zato ni podana.

12. Vendar pa je zaključek drugostopenjskega organa, da obveznost ni prenehala, preuranjen. Utemeljuje ga predvsem z dejstvom, da je bil OVD spremenjen šele dne 24. 1. 2017, tj. po izdaji Inšpekcijske odločbe ter stališčem, da na ta način obveznost ne more prenehati, ker da bi moral tožnik to uveljavljati že v postopku izdaje Inšpekcijske odločbe. Tak zaključek je zmoten, saj tožnik ne trdi in ne dokazuje, da v času izdaje Inšpekcijske odločbe obveznosti ni bilo, ampak trdi in dokazuje, da je prenehala in zato ni (več) razlogov za nadaljevanje izvršbe. Obveznosti iz Inšpekcijske odločbe niso vedno izpolnjene le z aktivnim ravnanjem zavezanca, saj obveznost lahko preneha tudi na drugačen način. Eden od njih je zagotovo sprememba OVD, če je na podlagi te odločbe obstoječe nezakonito stanje postalo zakonito, tj. če je na zemljišče vnesena zemljina odložena na to mesto v skladu s pogoji OVD. Če namreč tožnik v času izdaje Inšpekcijske odločbe na parceli ni smel odložiti zemeljskega izkopa določene kakovosti, kasneje pa je pridobil dovoljenje, s katerim mu je dovoljeno odlaganje zemljine takšne kakovosti (kot je vnesena na nepremičnino), obveznost odstraniti nezakonito odložene odpadke, ki to več niso, na ta način lahko preneha. Stališče, da je naknadno izdano dovoljenje za že izvršeni nezakonit poseg v prostor lahko razlog za ustavitev izvršbe, je že zavzela tudi sodna praksa.3 Toženka pa zaradi napačno uporabljenega materialnega predpisa teh pravno relevantnih dejstev, tj. ali je glede na spremenjeni OVD na zemljišču odložena temu OVD ustrezna zemljina oziroma odpadki, ali pa gre še vedno za odpadke, ki jih na tem mestu ni dovoljeno odlagati, ni ugotavljala.

13. Glede na navedeno je sodišče upoštevaje 2. in 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1, tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. Sodišče je o zadevi odločilo na seji, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

14. Tožnik je v tožbi predlagal, naj sodišče odločbo odpravi. Vendar pa za odločitev v sporu polne jurisdikcije ni pogojev, saj dejansko stanje ni dovolj razjasnjeno, pa tudi sicer je upravni spor primarno spor o zakonitosti upravnega akta. Treba je upoštevati načelo delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave, ki terja omejitve posegov sodne veje oblasti v odločanje izvršilne veje oblasti. Sodni nadzor izdanih upravnih odločb ne sme pomeniti prevzemanja vloge in funkcije izvršilne veje oblasti.4 Sodišče o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi odloča le, kadar tako določa zakon, ali če je to zaradi narave pravice oziroma zaradi varstva ustavne pravice potrebno (7. člen ZUS-1, 65. člen ZUS-1). V obravnavanem primeru zakon ne zapoveduje odločanja v sporu polne jurisdikcije. Če zakon tega ne zapoveduje, pa mora sodišče v smislu 65. člena ZUS-1 presoditi o potrebnosti takega odločanja z vidika varstva uveljavljane pravice oziroma pravnega položaja strank.5 Po presoji sodišča v obravnavani zadevi uveljavljana pravica takega odločanja ne terja. Poleg tega ne gre za odločanje o stvari, ki bi imelo za stranke tak pomen, ki bi bistveno vplival na njihov obstoj oziroma položaj. Nenazadnje je potrebno v nadaljevanju postopka ugotoviti, ali na zemljišče vneseni material ustreza tistemu, ki ga tožnik sme odlagati po OVD, to pa je v prvi vrsti naloga in pristojnost Inšpekcije.

15. Ker je sodišče tožbi zoper odločitev o glavni stvari ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenka tožnika je zavezanka za DDV), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z ZST-1 bo sodna taksa vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

1 Glej IU 1442/2016 z dne 4. 1. 2018, I U 1240/2016 z dne 22. 3. 2018, I U 1692/2016 z dne 3. 7. 2018 in druge 2 Glej I U 974/2012 z dne 6. 12. 2012, I U 1299/2011 z dne 17. 10. 2012 3 Glej I Up 23/2013 z dne 5. 6. 2013, točka 8, I U153/2013 z dne 16. 5. 2013, točka 11, 4 Glej Kerševan, Androjna, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2018, stran 527-531, Mira Dobravec Jalen in ostali, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 61 5 Mira Dobravec Jalen in ostali, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 371