Jedro

V zvezi z določbo 5. alineje 8. člena ZBPP mora biti izpeljana in uporabljena ustavi skladna interpretacija.

Glede na 23. člen in drugi odstavek 14. člena Ustave je treba pojem veriženja razumeti v zvezi z veriženjem upravnih sporov, ne pa prošenj za brezplačno pravno pomoč pred organi za brezplačno pravno pomoč.

Tudi v predmetni zadevi ne gre za kopičenje pravnih sredstev v upravnem sporu, saj je tožnica vložila pravno prvo sredstvo (tožbo) v upravnem sporu v zadevi brezplačne pravne pomoči. Zato bi tožena stranka morala po vsebini odločati o tem, ali je razumno sprožati upravni spor v zadevi, za katero tožnica prosi brezplačno pravno pomoč.

Izrek

Tožbi se ugodi in se odločbo Upravnega sodišča RS št. Bpp 43/2023-2 z dne 15. 3. 2023 odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim aktom je tožena stranka zavrnila prošnjo tožnice za dodelitev brezplačne pravne pomoči v obliki in obsegu pravnega svetovanja in zastopanja za sestavo in vložitev tožbe zoper odločbo Upravnega sodišča RS št. Bpp 21/2023 z dne 22. 2. 2023. 2. V obrazložitvi izpodbijanega akta tožena stranka ugotavlja, da je bila z odločbo št. 21/2023 zavrnjena prošnja prosilke za dodelitev BPP v obliki in obsegu pravnega svetovanja in zastopanja za sestavo in vložitev tožbe zoper sklep Upravnega sodišča RS 1611/2022-9 z dne 21. 12. 2022 in za sestavo in vložitev pritožbe zoper sklep Upravnega sodišč opr. št. I U 1611/2022-10 z dne 25. 1. 2023. 3. Organ se sklicuje na 8. člen Zakona o brezplačni pravni pomoči (ZBPP) z argumentom, da je zakonodajalec s tem določilom želel preprečiti t. i. veriženje prošenj, do katerih prihaja v praksi, ko prosilec želi zoper odločbo, s katero je bila njegova prošnja za BPP zavrnjena, sprožiti upravni spor, hkrati pa prosi za BPP za sestavo tožbe v takem upravnem sporu. To ne velja le za vložitev tožbe in zastopanje v upravnem sporu zaradi dodelitve BPP, temveč tudi za vložitev pravnih sredstev v takem upravnem sporu (tako tudi sodbi Upravnega sodišča RS I U 1998/2018-5 z dne 18. 10. 2018 in I U 709/2020-7 z dne 8. 7. 2020).

4. Določba 8. člena ZBPP taksativno našteva primere, v katerih se BPP ne dodeli. Če gre za tak primer, organ za BPP ne presoja izpolnjenosti pogojev za dodelitev BPP, ki so določeni v II. in III. poglavju zakona, temveč že na tej podlagi zavrne prošnjo. V tem primeru gre namreč za zadevo, v kateri BPP sploh ni mogoče dodeliti. Za tak primer gre tudi v obravnavani zadevi, saj prosilka zaproša za BPP za upravni spor v zvezi z dodelitvijo BPP. Vložiti namreč želi tožbo zoper odločbo, s katero je bila prošnja za dodelitev BPP zavrnjena.

5. V tožbi tožnica pravi, da naj sodišče s sklepom razveljavi nedopustno odločbo, ki je predmet tožbe, saj se že od samega začetka nahaja v podrejenem položaju in ji je nedopustno omejena pravica do pritožbe oziroma učinkovitega pravnega sredstva. Naslovnemu sodišču še predlaga, da v celoti upošteva njene navedbe v tožbi, naj zasleduje postopkovno pravičnost in prekine nedopustnost njene situacije, ko ji je nedopustno omejena pravica do enake obravnave prd zakonom, do socialne varnosti, javnih sredstev, pravica do zasebne lastnine in osebnostne pravice po Ustavi in EKČP. Pričakuje ugoditev tožbi in predlaga zaslišanje, ker je žrtev materialnega nasilja z elementi zanemarjanja državnih organov. Pravi, da je deložirana lekarnarica in brezdomka. Tožena stranka ni ugotavljala dejanskega stanja, da je odvisna od znancev in prijateljev. Uveljavlja tudi kršitev 31. člena ZBPP in da ji je Varuh človekovih pravic potrdil obstoj pravnega interesa. Pravi tudi, da je člen 8 v zvezi s točko 1. drugega odstavka 37. člena ZBPP v nasprotju s 6. in 13. členom EKČP. 6. Tožba je utemeljena.

7. Iz podatkov v spisu izhaja, da je Upravno sodišče s sklepom z dne 21. 12. 2022 v zadevi I U 1611/2022, zoper katerega ni pritožbe, odločilo, da bo Upravno sodišče o tožbi zoper sklep Okrožnega sodišča v Kranju, da se zadeva odstopi v reševanje Upravnemu sodišču, odločal sodnik posameznik. Sodnik posameznik je v isti zadevi I U 1611/2022 s sklepom z dne 25. 1. 2023 odločil, da se tožba zoper omenjeni sklep Okrožnega sodišča v Kranju zavrže, ker tudi zoper tak sklep o odstopu zadeve drugemu sodišču ni pritožbe.

8. Tožnica je nato vložila prošnjo za dodelitev brezplačne pravne pomoči, da bi izpodbijala oba sklepa Upravnega sodišča z dne 21. 12. 2022 in 25. 1. 2023, ki pa jo je organ za brezplačno pravno pomoč Upravnega sodišča z odločbo Bpp 21/2023 z dne 22. 2. 2023 zavrnil kot neutemeljeno na podlagi 24. člena ZBPP, saj zoper nobenega od napadenih sklepov Upravnega sodišča v omenjeni zadevi pritožba sploh ni predvidena in zato upravnega spora ne bi bilo razumno sprožati.

9. Nato je tožeča stranka tudi zoper omenjeni sklep z dne 22. 2. 2023 organa za brezplačno pravno pomoč hotela vložiti tožbo in je v zvezi z omenjeno tožbo vložila prošnjo za brezplačno pravno pomoč na Upravno sodišče, ki pa jo je organ za brezplačno pravno pomoč Upravnega sodišča zavrnil z odločbo, ki je izpodbijana v tem upravnem sporu, in sicer jo je zavrnil na podlagi 5. alineje prvega odstavka 8. člena ZBPP.

10. Določilo 5. alineje prvega odstavka 8. člena ZBPP pravi, da „se brezplačna pravna pomoč po tem zakonu ne dodeli v upravnih sporih zaradi dodelitve brezplačne pravne pomoči.“ Glavni tožbeni ugovor tožnice v tem upravnem sporu je, da je določilo 5. alineje prvega odstavka 8. člena ZBPP v nasprotju s pravico do dostopa do sodišča iz 23. člena Ustave oziroma člena 6(1) EKČP. 11. Določilo 7. člena ZBPP ureja, v katerih zadevah je možno dodeliti brezplačno pravno pomoč, določilo 8. člena ZBPP pa ureja primere, ko brezplačne pravne pomoči ni mogoče dobiti. Ustavno sodišče je sicer že prejelo pobudo za presojo ustavnosti 5. alineje 8. člena ZBPP v zvezi z odločitvami organa za brezplačno pravno pomoč Upravnega sodišča in to v zvezi s sodbami Upravnega sodišča v (do neke mere) podobnih zadevah. Vendar pa je Ustavno sodišče pobudo zavrglo, ker pobudnik ni izčrpal pravnih sredstev.1

12. Upravno sodišče je že podalo pravno interpretacijo, in sicer v sodbi v zadevi I U 1616/2022-7 z dne 5. 12. 2022, da mora biti v zvezi z določbo 5. alineje 8. člena ZBPP izpeljana in uporabljena ustavi skladna interpretacija oziroma da določena poenostavljena jezikovna razlaga tega določila ni pravilna z vidika Ustave RS, kajti brez ustavi skladne razlage tega določila, bi se to določilo lahko uporabljalo v nasprotju s pravico do enakega dostopa do sodnega varstva ne glede na socialni položaj stranke v primeru dostopa do sodnega varstva v upravnem sporu pred Upravnim sodiščem.

13. V zadevi I U 1616/2022 je na primer tožeča stranka – ista, ki vlaga tožbo tudi v tem upravnem sporu - zaprosila za brezplačno pravno pomoč v zvezi s socialnim sporom, kar je kazalo na to, da bi tožeča stranka v zadevi I U 1616/2022 lahko morda spadala v tisto kategorijo upravičencev do brezplačne pravne pomoči, ki jim je ZBPP pravzaprav namenjen, njena prošnja pa je bila zavrnjena. V zadevi I U 1616/2022 je zato Upravno sodišče razsodilo, da stranka lahko zaprosi za brezplačno pravno pomoč za vložitev tožbe v upravnem sporu zoper zavrnitev prošnje za brezplačno pravno pomoč v socialnem sporu, ker v takem primeru ne gre (še) za kopičenje „upravnih sporov“ v zvezi z brezplačno pravno pomočjo. To pomeni, če gre zgolj za upravni spor zaradi dodelitve brezplačne pravne pomoči, to samo po sebi še ne pomeni, da pride v poštev določba 5. alineje prvega odstavka 8. člen ZBPP. Namen ZBPP je ravno v „uresničevanju pravice do sodnega varstva“ po načelu enakopravnosti, upoštevajoč socialni položaj osebe, ki brez škode za svoje preživljanje in preživljanje svoje družine te pravice ne bi mogla uresničevati (1. člen ZBPP).2

14. Iz zakonodajnega gradiva ob sprejemu Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o brezplačni pravni pomoči sicer izhaja, da je bil 8. člen spremenjen, ker je v praksi prišlo do „primerov t.i. veriženja prošenj, ko želi prosilec, ki mu je bila prošnja za brezplačno pravno pomoč zavrnjena, zoper takšno odločbo sprožiti upravni spor, hkrati pa prosi za brezplačno pravno pomoč za sestavo tožbe v tem sporu.“3 Vendar je Upravno sodišče v zadevi I U 1616/2022 izpeljalo, da je treba glede na 23. člen in drugi odstavek 14. člena Ustave pojem veriženja razumeti v zvezi z veriženjem upravnih sporov, ne pa prošenj za brezplačno pravno pomoč pred organi za brezplačno pravno pomoč.

15. Do vložitve tožbe v upravnem sporu v zadevi I U 1616/2022 so o tožničinih prošnjah za brezplačno pravno pomoč odločali zgolj organi sodišč, ki so zadolženi za odločanje o prošnjah kot upravni organi po določbah upravnega postopka, in torej ni bilo izkazano veriženje upravnih sporov zaradi brezplačne pravne pomoči, čemur je določba 5. alineje 8. člena ZBPP namenjena, če naj služi temeljnemu cilju zakona iz 1. člena ZBPP. Samo jezikovna in restriktivna razlaga 5. alineje 8. člena ZBPP bi zato pripeljala do situacije, ko bi upravičenec, ki nima težkega socialnega položaja lahko prišel do učinkovitega sodnega varstva v sodnem postopku, ker bi lahko pooblastil odvetnika, med tem ko posameznik, ki je v slabem materialnem položaju, ne bi imel dostopa do upravnega spora in s tem do sodnega postopka zoper negativno odločitev organa za brezplačno pravno pomoč. Tega zakonodajalec ni mogel imeti v namenu, ker bi bilo to v nasprotju z določilom 1. člena ZBPP oziroma bi šlo za poseg, ki ni nujen v tem smislu, da z nobenim milejšim posegom ne bi bilo mogoče doseči legitimnega cilja, to pa je preprečiti zlorabo instituta brezplačne pravne pomoči v smislu neutemeljenih kopičenj prošenj in tudi ne bi bilo skladno s sorazmernostjo v ožjem pomenu besede, to je ob tehtanju na eni s strani posega v pravico do dostopa do sodnega varstva posameznika in na drugi strani legitimnim interesom prepovedi zlorabe prošenj ter legitimnim interesom, da so do brezplačne pravne pomoči upravičeni tisti, ki jo dejansko potrebujejo. Poleg tega je sodišče v zadevi I U 1616/2022 tudi argumentiralo, da ne najde objektivnega in upravičenega razloga za razlikovanje, po katerem bi imel posameznik možnost do učinkovitega dostopa do sodnega varstva pred Upravnim sodiščem v vseh vrstah upravnih ali javno-pravnih zadev, ne pa tudi v upravnih zadevah odločanja o prošnji za brezplačno pravno pomoč. Dejstvo, da o prošnji za brezplačno pravno pomoč odloča pooblaščena oseba sodišča in da administrativno-tehnične naloge opravlja služba, ki je organizirana pri vsakem pristojnem sodišču (31. člen ZBPP), ne odtehta dejstva, da gre za organ, ki odloča v funkciji upravnega odločanja na podlagi upravnega postopka ne pa na podlagi sodnega postopka (drugi odstavek 34. člena ZBPP).4 Na podlagi te razlage 5. alineje prvega odstavka 8. člena ZBPP je sodišče v zadevi I U 1616/2022 tožbi iste tožnice ugodilo in izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

16. V predmetnem upravnem sporu gre za bistveno primerljivo dejansko in pravno situacijo, ki na podlagi zgornje razlage določila 5. alineje prvega odstavka 8. člena ZBPP narekuje sodišču, da tožbi ugodi. Tudi v predmetni zadevi namreč ne gre za kopičenje pravnih sredstev v upravnem sporu, saj je tožnica vložila pravno prvo sredstvo (tožbo) v upravnem sporu v zadevi brezplačne pravne pomoči. Zato bi tožena stranka morala po vsebini odločati o tem, ali je razumno sprožati upravni spor v zadevi, za katero tožnica prosi brezplačno pravno pomoč. Tožen stranka ni odločala po vsebini na podlagi 24. člena ZBPP, ampak je zmotno razlagala in uporabila 5. alinejo prvega odstavka 8. člena ZBPP, ki sicer predvideva tudi zavrženje prošnje, ne pa vsebinsko zavrnitev, vendar pa ta napaka ni vplivala na razlog, zaradi katerega je sodišče tožbi ugodilo.

17. Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1; prva alineja drugega odstavka 59. člena ZBPP). Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema te sodbe pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1). Sodišče je razsodilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Pri tem je sodišče upoštevalo tudi kriterije za (ne)opravo zaslišanja tožnika na javni glavni obravnavi iz sodbe Velikega senata Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Ramos Nunes de Carvalho E Sá v. Portugal (odst. 190-191).

1 U-I-103/21 z dne 8. 7. 2021. 2 V zadevi I U 1616/2022-7 je ista tožnica, ki je tožbo vložila tudi v tem upravnem sporu, za brezplačno pravno pomoč prvič zaprosila organ za brezplačno pravno pomoč Delovnega in socialnega sodišče v zvezi s socialnim sporom, zato da bi s pomočjo brezplačne pravne pomoči prišla do učinkovitega sodnega varstva. 3 Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o brezplačni pravni pomoči, Predlog, EVA 2013-2030-0118, skrajšani postopek, obrazložitev k 3. členu, str. 21. 4 Več o tem glej sodbo Upravnega sodišča v zadevi I U 1616/2022 z dne 5. 12. 2022.