9. 2. 2023

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Izidorja Stoparja in drugih, vsi Novo mesto, ki jih zastopa Tatjana Sitar, odvetnica v Novem mestu, ter Tatjane Sitar, Novo mesto, na seji 9. februarja 2023

sklenilo:

Zavrže se pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti:

drugega in tretjega odstavka 4. člena Pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost (Uradni list RS, št. 78/99, 107/2000, 30/06, 93/07 in 16/21),

17. člena Pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost, v delu, ki se nanaša na soglasje za gostinstvo pristojnega organa občine,

4., 5., 6., 11. in 12. člena Odloka o merilih za izdajo soglasij za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času gostinskim obratom in kmetijam, na katerih se opravlja gostinska dejavnost, na območju Mestne občine Novo mesto (Dolenjski uradni list, št. 11/20 in 6/21).

Pobudniki sami nosijo svoje stroške postopka s pobudo.

OBRAZLOŽITEV

A.

Pobudniki izpodbijajo posamezne določbe Pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost (v nadaljevanju Pravilnik) in Odloka o merilih za izdajo soglasij za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času gostinskim obratom in kmetijam, na katerih se opravlja gostinska dejavnost, na območju Mestne občine Novo mesto (v nadaljevanju Odlok), v skladu s katerima se določa obratovalni čas gostinskih obratov na območju Mestne občine Novo mesto (v nadaljevanju MONM). Zatrjujejo kršitev 8. in 14. člena, drugega odstavka 15. člena, 23., 24., 25., 35. in 72. člena Ustave, 6. in 8. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), Aarhuške konvencije[1] ter 12. člena Zakona o gostinstvu (Uradni list RS, št. 93/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/16 – v nadaljevanju ZGos).

Pobudniki navajajo, da prebivajo v objektih na Glavnem trgu v Novem mestu in da so izpostavljeni hrupu in glasbi iz gostinskih obratov v neposredni okolici njihovih stanovanj tudi v nočnem času po 22. uri. Trdijo, da imajo pravni interes za izpodbijanje določb Pravilnika, ker omogoča občinam samovoljno določanje rednega obratovalnega časa gostinskih lokalov tudi po 22. uri, ter določb Odloka, ker določa nenastanitvenim gostinskim obratom na območju stanovanj pobudnikov redni obratovalni čas tudi pred 6. uro in po 22. uri do 24. ure, restavracijam in kavarnam celo do 2. ure ponoči, zunanjim gostinskim terasam in vrtovom pa do 24. ure. Navajajo, da so do uveljavitve Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o merilih za izdajo soglasij za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času gostinskim obratom in kmetijam, na katerih se opravlja gostinska dejavnost, na območju Mestne občine Novo mesto (Dolenjski uradni list, št. 6/21 – v nadaljevanju Odlok/21) gostinci morali zaprositi za izdajo pisnega soglasja za podaljšani obratovalni čas, če so želeli obratovati po 22. uri, ter da so se štirje izmed njih udeleževali postopkov za izdajo soglasij in v teh zadevah sprožili tudi več upravnih sporov. Po uveljavitvi Pravilnika o dopolnitvi in spremembah Pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov in kmetij, na katerih se opravlja gostinska dejavnost (Uradni list RS, št. 16/21 – v nadaljevanju Pravilnik/21) naj bi MONM sprejela Odlok/21 in gostinskim lokalom na območju ožjega mestnega jedra dovolila določitev rednega obratovalnega časa v skladu s prvim odstavkom 3. člena Pravilnika ter obratovanje gostinskih vrtov in teras do 24. ure, vključno z dovoljenjem za predvajanje glasbe. Z ukinitvijo obveznosti pridobitve soglasja za podaljšani obratovalni čas naj bi izpodbijana predpisa pobudnikom onemogočila, da v postopkih izdaje teh soglasij varujejo svoje pravice.

Pobudniki dodajajo, da bi z vložitvijo predloga za obnovo postopka potrditve prijave rednega obratovalnega časa, tudi če bi potrditev prijave šteli za odločbo, zelo težko zavarovali svoje pravice. Priglasitev udeležbe v postopku bi bila po njihovem mnenju zagotovo zavrnjena, najverjetneje pa bi predlog za obnovo pristojni organ kot prepozen zavrgel. Ker prijave rednega obratovalnega časa gostinskim obratom v prihodnjih letih ni treba več podajati, če ne spreminjajo obratovalnega časa, naj bi bila pobudnikom onemogočena oziroma najmanj za več let otežena udeležba v postopku in varstvo njihovih pravic in pravnih interesov. S tem naj bi bilo nedovoljeno poseženo v njihove pravice, ki jih zagotavljajo 22., 23. in 25. člen Ustave ter 6. člen EKČP. Pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče Pravilnik/21, Odlok in Odlok/21 razveljavi ter MONM in Republiki Sloveniji naloži povrnitev njihovih stroškov postopka s pobudo.

B.

Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

Pobudniki Ustavnemu sodišču predlagajo, naj v celoti razveljavi Pravilnik/21, Odlok/21 in Odlok, vendar pa iz njihovih navedb izhaja, da izpodbijajo drugi in tretji odstavek 4. člena Pravilnika, 17. člen Pravilnika v delu, ki se nanaša na pristojnost občine za izdajo soglasja, ter 4., 5., 6., 11. in 12. člen Odloka. Ustavno sodišče je zato preizkus pobude omejilo le na te določbe.

Drugi odstavek 4. člena Pravilnika ureja možnost samoupravne lokalne skupnosti, da v določenih primerih ne glede na posebna merila za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov, ki gostom nudijo le jedi in pijače, ki so v stavbah s stanovanji ali v objektih na območju stanovanj, določi redni obratovalni čas v skladu s splošnimi pravili za določitev rednega obratovalnega časa iz prvega odstavka 3. člena Pravilnika. Tretji odstavek 4. člena Pravilnika pa določa, da mora gostinec oziroma kmet za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času pridobiti pisno soglasje za gostinstvo pristojnega organa občine. V 17. členu Pravilnika so urejeni posamezni primeri enkratnega podaljšanja obratovalnega časa brez dovoljenja za gostinstvo pristojnega organa občine ter obveznost gostinca, da ob drugih priložnostih pridobi soglasje za gostinstvo pristojnega organa občine za tako enkratno podaljšanje obratovalnega časa. Navedene določbe ne učinkujejo neposredno, saj je predpostavka za njihovo uporabo izdaja občinskega predpisa (drugi odstavek 4. člena Pravilnika) oziroma predvidevajo (tudi) izdajo soglasja za gostinstvo pristojnega organa občine (tretji odstavek 4. člena in izpodbijani del 17. člena Pravilnika).

Odlok je občinski predpis, izdan na podlagi tretjega odstavka 12. člena ZGos. Člena 4 in 5 Odloka določata merila za izdajo soglasja za obratovanje v podaljšanem obratovalnem času za gostinske obrate, ki opravljajo gostinsko dejavnost na območjih podrobnejše namenske rabe SS, SB, SK in SP (4. člen) oziroma izven teh območij (5. člen). Pobudniki za izpodbijanje navedenih določb, ki tudi sicer ne učinkujeta neposredno, niso izkazali pravnega interesa že zato, ker ne prebivajo na območjih, na katera se ta dva člena Odloka nanašata. Na pobudnike se nanaša posebna ureditev v 6. členu Odloka, ki ureja merila za določitev rednega obratovalnega časa gostinskih obratov, ki obratujejo na območju ožjega mestnega jedra, to je na enotah urejanja prostora NM/14-a, NM/14-e in NM/14-g, ter na območju Kandijske ceste 5, 9, 11 in 13 (prvi odstavek), možnost podaljšanja obratovalnega časa (drugi odstavek) ter omejitve za obratovanje gostinskih vrtov in teras, ki obratujejo v okviru teh gostinskih obratov (tretji odstavek 6. člena Odloka). Vendar pa navedene določbe ne učinkujejo neposredno. Gostinec mora namreč v primeru spremembe obratovalnega časa razpored obratovalnega časa prijaviti za gostinstvo pristojnemu organu občine (prvi odstavek 11. člena Pravilnika). Na podlagi prijave mora pristojni organ med drugim ugotoviti, ali je obratovalni čas določen v skladu z merili iz 3. člena Pravilnika (tretja alineja 13. člena Pravilnika). Če je (in če so izpolnjeni drugi pogoji iz prvega odstavka 13. člena Pravilnika), razpored obratovalnega časa potrdi, v nasprotnem primeru pa z odločbo deloma ali v celoti zavrne prijavljeni obratovalni čas in določi obratovalni čas (13. člen Pravilnika). Zoper odločitev pristojnega organa je dovoljena pritožba (glej četrti v zvezi s šestim odstavkom 12. člena ZGos), o kateri v skladu z drugim odstavkom 67. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS) odloči župan. V skladu z 69. členom ZLS o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov organov občine odloča v upravnem sporu pristojno sodišče. Če bodo pobudniki izkazali pravni interes za udeležbo v postopkih potrditve razporeda obratovalnega časa posameznih gostincev,[2] bodo zato lahko svoje očitke o protiustavnosti in nezakonitosti 6. člena uveljavljali v teh postopkih.

Pri tem je zmotno stališče pobudnikov, da bi jim moralo Ustavno sodišče priznati pravni interes za izpodbijanje 6. člena Odloka že na podlagi njihovega predvidevanja, da s svojimi zahtevami za vstop v postopek potrditve razporeda obratovalnega časa oziroma s predlogi za obnovo postopkov že potrjenih razporedov ne morejo uspeti. Tako zoper zavrnitev zahteve za priznanje statusa stranskega udeleženca kot zoper zavrženje predloga za obnovo so namreč predvidena ustrezna pravna sredstva, s katerimi lahko pobudniki izpodbijajo tovrstne odločitve občinskega organa in zavarujejo svoj pravni položaj.[3] Z zamudo zakonsko predpisanih rokov za vložitev posameznega pravnega sredstva zoper posamični akt, na katero se pobudniki sklicujejo, pa pravnega interesa za izpodbijanje predpisa, na katerem posamični akt temelji, tudi ni mogoče utemeljiti.

Iz istih razlogov, kot so navedeni v 7. točki obrazložitve tega sklepa, tudi 11. in 12. člen Odloka, ki urejata primere enkratnega podaljšanja obratovalnega časa in postopek izdaje soglasja za tovrstno podaljšanje obratovalnega časa, ne učinkujeta neposredno. V primeru odločanja o soglasju za enkratno podaljšanje obratovalnega časa je namreč zoper odločitev pristojnega občinskega organa prav tako dovoljena pritožba, o dokončnem posamičnem aktu občinskega organa pa je dopusten upravni spor.

Po ustaljeni ustavnosodni presoji se v primerih, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo v sklepu št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Iz razlogov, navedenih v citiranem sklepu, pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb Pravilnika in Odloka. Ustavno sodišče je zato pobudo zavrglo (1. točka izreka).

Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ker niso podani razlogi za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz 2. točke izreka.

C.

Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS ter prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Sodnica dr. Neža Kogovšek Šalamon je bila pri odločanju o tej zadevi izločena. Ustavno sodišče je sklep sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Državni zbor je Aarhuško konvencijo ratificiral s sprejetjem Zakona o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – MKDIOZ), spremembo Aarhuške konvencije pa z Zakonom o ratifikaciji spremembe Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 11/10, MP, št. 1/10 – MSKIVOZ).

[2]Člen 43 Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP).

[3]Glej 142. in 271. člen ZUP ter 5. in 17. člen Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – ZUS-1).