Jedro

Razloge, da mora zahtevek izpolnjevati pogoje iz predpisov, ni mogoče razumeti, da vključuje tudi preverjanje pogojev, ki se nanašajo na sprejemljivost projekta in so bili že predmet odločanja z odločbo o pravici do sredstev, ne glede na navedbo v njej, da se prejemnik sredstev obvezuje, da v primeru, ko šteje za javnega naročnika po ZJN-2, v specifikaciji del, ki je sestavni del razpisne dokumentacije za izvedbo javnega naročila, pod pogoji iz devetega odstavka 37. člena ZJN-2 ne bo uporabil sklicevanj na posamezno znamko, vir ali posebni postopek, sicer pripadajoči znesek ne bo upravičen do podpore.

Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se 2. točka izreka odločbe Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja št. 33123-41/2013/44 z dne 21. 4. 2017 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijano 2. točko izreka odločbe in sklepa odločila, da se zavrne tožničin zahtevek za izplačilo sredstev z dne 17. 6. 2015 v višini 98.524,98 EUR in za izplačilo zakonskih zamudnih obresti na znesek 99.134,70 EUR od dne 30. 9. 2015 dalje do plačila.

2. V obrazložitvi med drugim navaja, da je tožnici z odločbo o pravici do sredstev št. 33123-41/2013/5 z dne 23. 8. 2013 odobrila vlogo na 8. Javni razpis za ukrep 322 - Obnova in razvoj vasi (Uradni list RS št. 1/13 v nadaljevanju Javni razpis) za dodelitev nepovratnih sredstev programa razvoja podeželja, sofinanciranega iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) za naložbo večnamenska zgradba skupnega pomena v ... v višini do 298.179,21 EUR, in sicer od tega zneska je bila odobrena višina do 282.675,72 EUR za gradbena in obrtniška dela ter višina do 15.503,49 EUR za splošne stroške.

3. Tožnica je 17. 6. 2015 vložila zahtevek za izplačilo sredstev v višini 254.989,64 EUR, Agencija pa je v postopku ugotovila, da zahtevek ne izpolnjuje vseh pogojev iz Javnega razpisa, zato ga je v delu zahtevka v višini 99.134,70 EUR zavrnila. Tožnica je zoper odločbo z dne 30. 9. 2015 vložila tožbo na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo I U 1548/2015-13 z dne 10. 8. 2016 tožbi ugodilo in navedeno odločbo v zavrnilnem delu odpravilo in zadevo vrnilo Agenciji v ponovni postopek. Sodišče je v sodbi glede spornih stroškov v znesku 14.377,93 EUR ugotovilo, da bi morala Agencija obrazložiti, zakaj in na kateri podlagi jih šteje za neupravičene in odšteva od prijavljenih upravičenih stroškov. Poleg tega pa sodišče tudi ni moglo preizkusiti pravilnosti strankine uporabe devetega odstavka 37. člena Zakona o javnih naročilih (v nadaljevanju ZJN-2), saj se Agencija ni opredelila do besedila iz splošnih opomb v razpisni dokumentaciji v 4. in 9. točki in gre za neugotovljeno dejansko stanje, poleg tega se ni opredelila do navedb stranke, da je v popisu del pri posameznih razdelkih zapisala, da lahko ponudniki ponudijo enakovredne materiale ter sisteme, kot navedene v popisu. Sodišče je navedlo, da za pravilno uporabo devetega odstavka 37. člena ZJN-2 ni nujno, da se besedilo ali „enakovredni“ dopisuje ob vsaki naročeni postavki, ampak se temu zadosti tudi z napovedjo upoštevanja enakovrednih ponudb v splošnih določbah naročila, v kolikor je iz njih jasno, da se nanašajo na celoten popis naročila.

4. Glede stroškov v višini 14.377,93 EUR Agencija ugotavlja, da stroški iz končne situacije po računu št. 157/2015E z dne 26. 5. 2015 v višini 399.574,29 (ki so prijavljeni v zahtevku za izplačilo) za odobrena dela na podlagi odločbe o pravici do sredstev presegajo vrednost gradbene pogodbe z dne 26. 5. 2014, sklenjene po izvedenem postopku javnega naročanja v višini 385.196,36 EUR za 14.377,93 EUR. To preseganje vrednosti pa glede na odločbo o pravici do sredstev in glede na 2. odstavek Poglavja IV.3 v zvezi s 5. odstavkom Poglavja IV.2 ter v zvezi s 1. in 2. odst. Poglavja VI B. Javnega razpisa, ni upravičeno. Tožnica bi morala kot predpogoj za uspešno uveljavljanje stroškov, ki presegajo vrednost pogodbenih del, v višini 14.377,93 EUR, na podlagi osmega odstavka Poglavja 4.2 Javnega razpisa v skladu s 54. členom ZKme-1 vložiti obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti, česar pa ni storila. Toženka zato zavrača izvedbo dokaznih predlogov, s katerimi tožnica dokazuje, da gre za nepredvidena dela, kot nepotrebnih.

5. Nadalje pojasnjuje, zakaj meni, da je tožnica pri izvedbi javnega naročila s tem, ko je pri posameznih postavkah v „popisu za razpis_večnamenska zgradba skupnega pomena v ...“, ki je sestavni del razpisne dokumentacije, s tem, ko se je sklicevala na posamezno znamko, kršila določbe ZJN-2 in Javnega razpisa. Navedla je še, zakaj meni, da s splošnimi opombami v projektantskemu popisu del razpisne dokumentacije ni mogoče zadostiti zahtevi iz devetega odstavka 37. člena ZJN-2 ter da tožnica ni izkazala, da so za splošne opombe vedeli ostali ponudniki oziroma da so jih razlagali enako. Kot nedokazan je zavrnila ugovor tožnice glede deljivosti posameznih postavk v popisu. Zahtevek glede zakonskih zamudnih obresti je zavrnila z navedbo, da ker obveznost Agencije ni nastala, tudi ni zamude. Glede kazni je navedla, da tožnica ni dokazala, da ni kriva za vključitev neupravičenega zneska v zahtevek.

6. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da je glede številnih vprašanj predlagala zaslišanje prič ter postavitev izvedencev gradbene stroke in predložila številne listinske dokaze, ki jih je toženka v celoti spregledala, na določenih mestih pa je opravila celo tako imenovano vnaprejšnjo dokazno oceno. Poudarja, da se jedro očitkov toženke nanaša na nepravilnosti v popisu del za predmetni projekt, ki naj bi bil v neskladju s 37. členom Zakona o javnem naročanju (ZJN-2). Izpostavlja ključno dejstvo, da je toženka s pregledom njene vloge v postopku prijavljanja na Javni razpis in izdajo odločbe o pravici sama izrecno potrdila zanjo naknadno sporni popis del in v njem navedene stroške, s tem v zvezi pa tudi pravilnost tega popisa. Tožnica pa je bila celo prisiljena, da je pri svojem razpisu za izbor izvajalca uporabila navedeni popis del v natanko taki obliki, kot je bil s strani toženke vsebinsko pregledan in potrjen z odločbo o pravici do sredstev. Sklicuje se na določbe Javnega razpisa, iz katerih izhaja, da mora upravičenec, kateremu so bila sredstva dodeljena na podlagi projektne dokumentacije z ustreznim popisom del, izvesti postopek javnega naročanja na podlagi tistega popisa del, ki je bil sestavni del vloge za javni razpis oziroma da se mora popis del v zahtevku za izplačilo sredstev ujemati s popisom del v javnem naročilu in projektni dokumentaciji. Poleg tega pa je tožnica s toženko tudi neposredno komunicirala in ta ji je ves čas poudarjala, da se popis del, ki je bil dokončen in pravnomočno natančno potrjen s strani toženke ob izdaji odločbe o pravici do sredstev, ne sme v ničemer spreminjati, o čemer bi več vedel izpovedati gospod A.. Toženka tega dokaza ni izvedla, prav tako pa tudi ni zanikala dejstva, da je tožnica ves čas delala v skladu z navodili toženke. Poleg tega je iz vsebine zapisnika o ogledu na kraju samem razvidno, da je toženka ugotovila nepravilnosti, ker v vseh primerih niso bile vgrajene blagovne znamke, ki so bile navedene v popisu del. Tožnica je zato razpisno dokumentacijo za izvedbo javnega razpisa za izbor izvajalca pripravila tako, da je ta-isti, potrjeni popis del, v vsem upoštevala, v izogib videzu, da pri posameznih postavkah zahteva konkretne blagovne znamke, pa je dodala tako splošne opombe kot tudi posamezne opombe pri konkretnih postavkah. Glede na to, da je tožnica ves čas delovala po navodilu toženke, ji ne more nalagati finančnega popravka oziroma upravne kazni. Sklicuje se na tretji odstavek 5. člena Uredbe komisije št. 65/2011, ki določa, da obveznost povračila ne velja, če je prišlo do plačila zaradi napake pristojnih organov ali drugih organov in upravičenost te napake upravičeno ni mogel odkriti. Enako izhaja iz tretjega odstavka 7. člena izvedbene Uredbe 809/2014/EU. Tožnica se je zato upravičeno zanesla, da je toženka soglašala s tem, da je njena zasnova projekta, kar vključuje tudi sporni popis del in navedene stroške, v celoti ustrezna. Poleg tega meni, da je toženka tožnici protipravno naložila tudi upravno kazen in se sklicuje na prvi odstavek 63. člena Uredbe 809/2014, po katerem mora imeti upravičenec možnost, da lahko pristojnemu organu zadovoljivo dokaže, da ni kriv. Opozarja tudi subjektivni element, ki je pomemben pri določitvi upravne kazni in na katerega opozarja sodba Sodišča EU v zadevi Van der Ham in van der Ham-Teijersen van Buuren. Navedeno pomeni, da bi morala toženka v skladu s podanimi ugovori in dokaznimi predlogi ugotavljati vsaj dejstva v zvezi z njenimi trditvami, da na njeni strani v nobenem primeru ni podana krivda, česar toženka ni storila. Zadovoljila se je s pavšalno navedbo, da naj tožnica ne bi predložila zadostnih dokazov, da ni odgovorna za vključitev domnevno neupravičenih zneskov v zahtevek za izplačilo. Na podlagi takega postopanja ni mogoče šteti, da je bilo tožnici omogočeno dokazovanje, da ni kriva za domnevne kršitve storitev, katere ji nepravilno očita toženka. Poleg tega je treba določbe odmerjenih finančnih popravkov vedno brati v luči zahteve po spoštovanju načela sorazmernosti, kar v danem primeru ni bilo upoštevano. Sodišče EU izrecno izpostavlja, da je treba upoštevati tri merila in sicer naravo ugotovljene nepravilnosti, njeno resnost ter finančno izgubo zadevnega sklada. Toženka je sankcijo v višini 49.262,49 EUR odmerila kot pavšalni znesek, ne da bi upoštevala navedena načela.

7. Opozarja še na kršitev drugih procesnih pravil in sicer je toženka zamudila vse zakonske roke za sprožitev postopka presoje domnevnih očitanih nepravilnosti pred Državno revizijsko komisijo, kateri zakon daje izključno pristojnost za odločanje glede pravilnosti izvedbe postopkov javnega naročanja. Kot drugo kršitev pa navaja, da glede na to, da odločba o pravici do sredstev nesporno velja, v tej zadevi ni dopustno zavrniti zahtevke za izplačilo zaradi sklicevanja na neizpolnjevanje pogoja za upravičenost do podpore. Poudarja, da je potrebno razlikovati med zahtevkom za podporo in zahtevkom za plačilo in da mora biti odločitev o plačilu skladna z odločitvijo o podpori. Poudarja, da ni dopustno zavrniti zahtevka za plačilo, ne da bi bila prej odpravljena odločba o odobritvi zahtevka za podporo, saj je slednja še vedno pravnomočna.

8. Glede vključitve nujnih nepredvidenih nepredvidljivih del v zahtevek za izplačilo pa navaja, da gre za pogodbena dela po gradbeni pogodbi z dne 26. 5. 2014. Tudi nepredvidena dela so namreč v skladu s pravili obligacijskega prava pogodbena dela in se sklicuje na 653. člen Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ), ki izrecno določa, da ima izvajalec pravico do poštenega plačila za nepredvidena dela, ki jih je treba opraviti. Poleg tega je že osnutek gradbene parcele in gradbena pogodba sama, ki ju je toženka dobila na vpogled, izrecno vseboval določbo, da je za primer dodatnih ali nepredvidenih del izrecno predvidena sklenitev aneksa. Dodatno pa je bilo tudi v točki 8.1 posebej predvideno, da je v primeru nepredvidenih pogodbenih del dopustna ustrezna sprememba pogodbene vrednosti del. Toženka na navedeni osnutek pogodbe in pogodbo ni imela nobenih pripomb, kar je tožnica razumela, da je potrdila njeno ustreznost. Poudarja, da je prišlo pri delih, na katera se nanaša znesek 14.377,93 EUR, za nepredvidena dela, ki jih je bilo treba nujno izvesti zaradi stabilnosti celotnega objekta; nanaša se namreč na nujno poglobitev temelja v skladu z naknadno zahtevo geomehanika. Poudarja, da je pri izvajanju predmetnih nepredvidenih del šlo za pogodbena dela in ne za spremembo obveznosti za kakršno bi se zahtevalo vlaganje obrazloženega zahtevka po 54. členu ZKme-1. Sklicuje se tudi na 95. člen ZJN-3 ki predvideva, da se lahko pogodbe o izvedbi javnega naročila spremenijo v primeru, da pride do nepredvidenih situacij pri njihovem izvajanju, in „direktivo o javnem naročanju iz leta 2014“, ki je izrecno omogočala izvedbo ustreznih pogodbenih modifikacij. Predmetna nujna nepredvidena dela tako predstavljajo pogodbena dela ne le po pravilih obligacijskega prava, temveč tudi glede na pravne okvire javnega naročanja. Poudarja, da dela v vrednosti 14.377,93 EUR, predstavljajo ista pogodbena dela, zaradi katerih je bila stranki izdana odločba o pravici, pri čemer navaja, da s strani toženke ni bila presežena maksimalna odobrena vrednost naložbe.

9. Glede kršitev ZJN-2 meni, da je toženka opustila svojo dolžnost, da vloži zahtevek za revizijo pred za to pristojnim organom Državno revizijsko komisijo, zato je glede ugotovitev o kršenju navedenih določb prekludirana. Ker je toženka to svojo dolžnost opustila, v fazi kontrole izvedenega predmetnega projekta ne more prevzemati pristojnosti, ki so tako po zakonu kot sodni praksi v izključni pristojnosti te inštitucije. Meni, da bi morala svoj ugovor in ugotovljene kršitve najprej in sama uveljavljati pred Državno revizijsko komisijo. Predvsem pa poudarja, da se očitki toženke v zvezi z domnevnimi kršitvami ZJN-2 nanašajo izključno na vsebino razpisne dokumentacije.

10. Konkretno se tožnici očita zgolj to, da naj bi bil popis del, ki je bil uporabljen kot razpisna dokumentacija, vsebinsko v nasprotju z ZJN-2, pri čemer poudarja, da je ta isti popis del v dobesedno isti obliki toženka natančno vsebinsko pregledala in ga potrdila z izdajo odločbe o pravici leta 2013. Poudarja in dokazuje, da so bile navedene tehnične specifikacije ustrezne, blagovne znamke, modeli in podobno po vseh primerih navedeni zgolj primeroma ter da v celotnem postopku izvedbe zadevnega postopka javnega naročanja tudi na strani ponudnikov ni bilo o tem nobenega dvoma. Poudarja, da je že prijavni obrazec vseboval splošne opombe, ki so izrecno poudarjale, da lahko ponudniki v svoje ponudbe v vseh primerih vključijo tudi druge materiale, artikle, sisteme in podobno, kolikor so po kvaliteti enakovredni zgolj primeroma navedenim vsebovanim v vseh popisih del. S temi opombami pa so bili ponudniki seznanjeni tudi v PGD in PZI. Prijavitelji posledično niti niso vključevali v svoje ponudbe materialov, artiklov, opreme, elementov nujno istih znamk, ki so bile s strani tožnice primeroma navedene. Dejstvo, da je bilo vse ves čas jasno, da konkretne oznake pri posameznih postavkah označujejo zgolj primerljiv standard, kvalitete ali zunanje podobe dokazuje, da s strani potencialnih ponudnikov ni bilo zastavljeno prav nobeno vprašanje v zvezi s tem. Upoštevati pa je treba, da se potencialni prijavitelji strokovnjaki z izkušnjami na področju gradbeništva, kar neobhodno vključuje tudi poznavanje temeljev javnega naročanja. Navaja, da toženka ni pojasnila, na kakšni podlagi je ugotovila zatrjevano težko berljivost splošnih pogojev. Sklicuje se tudi na sodbo, izdano v prejšnjem postopku v tem primeru, da je določba devetega odstavka 37. člena ZJN-2 lahko razlagati tudi tako, da se v splošnih opombah navede, da se upoštevanje enakovrednih ponudb nanaša na celoten popis naročila. Predvsem pa klavzula „ali po oceni arhitekta“ izrecno poudarja, da se ne zahteva konkretna blagovna znamka. Že na podlagi navedenega bi bilo potrebno vse dane elemente šteti kot skladne s pravili javnega naročanja. Meni, da je toženka napačno kot neupravičen strošek seštela celotne postavke, čeprav se zadevne domnevne nepravilnosti nanašajo le na posamezne dele postavke. Gospod B.B. je za posamezno postavko identificiral del, ki se nanaša na domnevno kršitev, toženka pa je v nasprotju ugotovila, da so postavke nedeljive. Navaja razloge, zaradi katerih meni, da utemeljen njen zahtevek tudi v obrestnem delu. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi tako, da izpodbijano odločbo v 2. točki odpravi ter ugodi zahtevku tožnice za izplačilo sredstev v višini 98.524,98 EUR iz za plačilo zakonskih zamudnih obresti od zneska 99.134,70 EUR od dne 30. 9. 2015 dalje do plačila ter ji povrne stroške postopka skupaj z obrestmi oziroma podrejeno da tožbi ugodi tako, da sodišče izpodbijano odločbo v 2. točki izreka odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka z zamudnimi obrestmi oziroma še podrejeno, da izpodbijano odločbo ob smiselni uporabi 56. člena ZKme-1 v celoti odpravi in toženki naloži povrnitev stroškov postopka.

11. Toženka v odgovoru na tožbo med drugim poudarja, da je imela tožnica možnost, da se izjavi o vseh ugotovitvah toženke in da poda dokazne predloge, toženka pa se je do vseh njenih navedb in dokaznih predlogov opredelila. Navaja, zakaj sodba sodišča EU C-396/12 ni uporabljiva v predmetni zadevi. Glede pooblastila, da tudi v drugi fazi postopka preverja skladnost izvedbe javnega naročila se sklicuje na 3. odstavek v zvezi z 2. odstavkom 48. člena Uredbe 809/2014/EU. Predlaga zavrnitev tožbe in zahteve za povrnitev stroškov.

12. Tožba je utemeljena.

13. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je naslovno sodišče prejšnjo odločbo toženke s sodbo I U 1548/2015 z dne 10. 8. 2016 odpravilo, ker toženka tožnice pred njeno izdajo ni seznanila z ugotovljenimi dejstvi, na podlagi katerih je izdala odločbo.

14. Opredelilo pa se je tudi do tožničinih ugovorov v zvezi z nepravilnim oziroma nepopolno ugotovljenim dejanskim stanjem in kršitvijo določb materialnega prava v zvezi s posameznimi ugotovljenimi neupravičenimi stroški.

15. Glede nepriznanih stroškov v znesku 14.377,93 EUR je sodišče navedlo, da bi morala toženka obrazložiti, zakaj in na kateri podlagi jih šteje za neupravičene in odšteva od prijavljenih upravičenih stroškov.

16. V zvezi z znižanjem upravičenih stroškov zaradi kršitve ZJN-2 je sodišče ocenilo, da se toženka ni opredelila do celotnega besedila iz splošnih opomb v razpisni dokumentaciji, konkretno do točk 4 in 9. Posledično sodišče ni moglo preizkusiti, ali je tožnica pri javnem naročanju pravilno uporabila določbo devetega odstavka 37. člena ZJN-2. Prav tako se toženka ni opredelila do tožničinih navedb, da je tudi v popisu del pri posameznih razdelkih izrecno zapisala, da lahko ponudniki ponudijo enakovredne materiale ter sisteme kot navedene v popisu.

17. Pri tem je sodišče izrecno navedlo, da je določbo devetega odstavka 37. člena ZJN-2 mogoče razlagati tudi tako, da se zahtevi iz te določbe, da je naročnik dolžan navesti ob navedbi znamke tudi besedilo „ali enakovredni“, če drugače ni mogoče opisati predmeta naročila, zadosti tudi, kadar naročnik v splošnih določbah naročila napove, da bo upošteval tudi enakovredne ponudbe, torej kolikor je iz splošnih določb jasno, da se nanašajo na celoten popis naročila. Torej, da za pravilno uporabo devetega odstavka 37. člena ZJN-2 ni nujno, da se besedilo „ali enakovredni“ dopisuje ob vsaki naročeni postavki. V navedeni sodbi je sodišče med drugim toženki naložilo, da mora v ponovnem postopku upoštevati njeno stališče glede dolžne obrazložitve pri spornih postavkah, za katere bo menila, da so utemeljeno opredeljene kot neupravičen strošek.

18. V obravnavani zadevi temelji odločitev o zavrnitvi pretežnega spornega dela zahtevka na določbi četrtega odstavka 56. člena ZKme-1, v skladu s katero se zavrne zahtevek za izplačilo, ki je v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev.

19. Vrhovno sodišče RS se je s sodbo X Ips 337/2017 z dne 29. 5. 2019, po podrobni analizi pravne ureditve financiranja naložb v okviru 3. in 4. osi programa razvoja podeželja, jasno opredelilo, kako je treba razlagati navedeno določbo, in iz tega izhajajočih ugotovitev o vsebini pregledov zahtevkov za podporo in zahtevkov za plačilo oziroma na to oprtega stališča, kaj je predmet odločanja z odločbo o pravici do sredstev in kaj z odločbo o plačilu sredstev.

20. Glede na izrecne tožničine ugovore, da je toženka z izpodbijano odločbo s tem, ko je presojala skladnost javnega razpisa z določbami ZJN-2, presegla obseg, predviden za odločanje v tej fazi postopka (o plačilu sredstev) in posegla v pravico, ki ji je bila dana s pravnomočno odločbo (o pravici do sredstev), sodišče presoja navedeni ugovor v smislu razlage Vrhovega sodišča. 21. Toženka se v izpodbijani odločbi v zvezi z načinom izvedbe preverjanj, ki jih je potrebno opraviti v postopku obravnave zahtevka za izplačilo sredstev, sklicuje na Uredbo 809/2014. 22. Ta v 48. členu, ki se nanaša na preglede, loči med pregledi, ki se nanašajo na upravne preglede vlog za podporo in upravne preglede zahtevkov za izplačilo.

23. V zvezi z upravnimi pregledi vlog za podporo določa, da zagotavljajo skladnost operacije z veljavnimi obveznostmi, določenimi z zakonodajo Unije ali nacionalno zakonodajo ali s programom razvoja podeželja, vključno z obveznostmi glede javnih naročil, državne pomoči ter drugimi obveznimi standardi in zahtevami. Pregledi vključujejo zlasti preverjanje upravičenosti upravičenca, meril za upravičenost, zavez in drugih obveznosti v zvezi z operacijo, za katero se zahteva podpora, skladnosti z merili izbire, upravičenosti stroškov operacije, vključno s skladnostjo s kategorijo stroškov ali metodo izračuna, ki se uporabi, če operacija ali njen del spada v člen 67(1)(b), (c) in (d) Uredbe (EU) št. 1303/2013, za stroške iz člena 67(1)(a) Uredbe (EU) št. 1303/2013, brez prispevkov v naravi in amortizacije, preverjanje razumnosti predloženih stroškov. Stroški se ocenijo s primernim sistemom ocenjevanja, ki lahko vključuje referenčne stroške, primerjavo različnih ponudb ali odbor za ocenjevanje.

24. V zvezi z upravnimi pregledi zahtevkov za izplačilo pa določa, da vključujejo zlasti, in če je to ustrezno glede na zadevni zahtevek, preverjanje zaključene operacije v primerjavi z operacijo, za katero je bila predložena in odobrena vloga za podporo in nastalih stroškov in izvedenih plačil. 25. Navedena uredba s tem, ko opredeljuje vsebino administrativnih pregledov vlog za podporo in zahtevkov za izplačilo, razmejuje tudi elemente, o katerih se odloča v povezavi s posameznim zahtevkom. Tako je na primer ugotavljanje skladnosti operacije z obveznostmi glede javnih naročil stvar pregleda vloge za podporo, in ne pregleda zahtevka za plačilo, na kar pravilno opozarja tožnica. Zato je nepravilno stališče toženke, na katerem izpodbijana odločba temelji, da se pri izplačilu ponovno preverja skladnost operacije z obveznostmi glede javnih naročil. Kaj takega iz citirane določbe uredbe ne izhaja.

26. V obravnavni zadevi to kaže na to, da bi morala biti vsebinska skladnost popisa del in stroškov iz projektne dokumentacije s predpisi glede javnih naročil presojana v odločbi o pravici do sredstev in da izdana (pravnomočna) odločba o pravici do sredstev med drugim pomeni, da je toženka presodila, da tožničina vloga te zahteve vsebinsko izpolnjuje. Zato o tem ni mogoče odločati ponovno.

27. Odločitev o upravičenju do koriščenja sredstev do določene višine za odobreni projekt je namreč odločanje o pravnem temelju zahtevka za izplačilo, torej odločitev o obstoju same pravice, ki pri vlagatelju ustvari upravičeno pričakovanje, da mu bo za naložbo v odobreni predmet podpore povrnjen vsaj del z izvedbo nastalih in upravičenih stroškov. Ugotovitev o obstoju pravice na drugi strani utemeljuje dolžnost toženke, da sredstva izplača, če vlagatelj glede nastalih in uveljavljenih stroškov izpolni predpisane zahteve v smislu preverjanja zaključene operacije v primerjavi z operacijo, za katero je bila predložena in odobrena vloga za podporo in nastalih stroškov in izvedenih plačil. Druga faza je torej namenjena predvsem preverjanju realizacije operacije in upravičenosti izdatkov, kar izhaja tudi iz prvega odstavka 63. člena Uredbe 809/2014/EU, ki določa, da se plačila izračunajo na podlagi zneskov, za katere je med upravnimi pregledi ugotovljeno, da so upravičeni, te pa se določi tako, da se ugotovi znesek, ki ga je treba upravičencu plačati na podlagi zahtevka za izplačilo in sklepa o nepovratnih sredstev (odločbe o pravici) in znesek, ki ga je treba plačati upravičencu po proučitvi izdatkov v zahtevku za plačilo. Toženka je v izpodbijani odločbi sicer navedla, da tretji odstavek v zvezi z drugim odstavkom 48. člena Uredbe 809/2014/EU določa, da Agencija pri upravnih pregledih zahtevkov za izplačilo ugotavlja skladnost operacije z veljavnimi obveznostmi, določenimi z zakonodajo Unije ali nacionalno zakonodajo ali s programom razvoja podeželja, vključno z obveznostmi glede javnih naročil. Vendar pa sodišče ponovno poudarja, da citirana določba navedenega ne določa za upravne preglede zahtevkov za plačilo, kot napačno citira toženka, ampak za upravne preglede vlog za podporo, kar je treba ločiti. Prav tako Agencija ni navedla, da se mnenje Evropskega računskega sodišča, na katerega se sklicuje, ki pa ga ni priložila (na kar pravilno opozarja tožnica), izrecno sklicuje na „drugo fazo postopka“, ko se obravnavajo zahtevki za izplačilo.

28. Dejansko izplačani znesek sredstev je torej odvisen od rezultatov pregleda kasneje vloženega zahtevka za plačilo, med drugim od resničnosti navedenih izdatkov, nastalih z izvedbo odobrenega projekta, in preverjanja oziroma primerjave izvedenega projekta s tistim, za katerega je bil predložen in odobren zahtevek za podporo. Logična posledica navedenega je zato določba petega odstavka točke IV.2 (5) Javnega razpisa, po kateri mora upravičenec, kateremu sredstva so bila dodeljena na podlagi projektne dokumentacije z ustreznim popisom del, izvesti postopek javnega naročanja na podlagi tistega popisa del, ki je bil sestavni del vloge na javni razpis. Nadalje je med pogoji, ki jih mora upravičenec izpolnjevati ob vlaganju zahtevka za izplačilo sredstev (IV.3 točka Javnega razpisa) v točki (2) navedeno, da se mora popis del v zahtevku za izplačilo sredstev ujemati s popisom del v Javnem naročilu in projektni dokumentaciji.

29. Sklepanje o dopustnosti ponovnega preverjanja in s tem odločanja o pogojih, ki se nanašajo na sam projekt, kljub pravnomočni odločbi o pravici do sredstev, ne izhaja niti iz 56. člena ZKme-1, ki ureja obravnavanje zahtevkov za izplačilo, o katerih se izda odločba, če zahtevku ni v celoti ugodeno.

30. Res je v navedeni določbi določeno, da organ z odločbo zavrne zahtevek, ki je v nasprotju z zahtevami iz predpisov, javnega razpisa ali odločbe o pravici do sredstev (četrti odstavek 56. člena ZKme-1). Vendar glede na predhodno navedene razloge, da mora zahtevek izpolnjevati pogoje iz predpisov, ni mogoče razumeti, da vključuje tudi preverjanje pogojev, ki se nanašajo na sprejemljivost projekta in so bili že predmet odločanja z odločbo o pravici do sredstev, ne glede na navedbo v njej, da se prejemnik sredstev obvezuje, da v primeru, ko šteje za javnega naročnika po ZJN-2, v specifikaciji del, ki je sestavni del razpisne dokumentacije za izvedbo javnega naročila, pod pogoji iz devetega odstavka 37. člena ZJN-2 ne bo uporabil sklicevanj na posamezno znamko, vir ali posebni postopek, sicer pripadajoči znesek ne bo upravičen do podpore. Taka razlaga bi bila v nasprotju z institutom pravnomočnosti, katerega pomen poudarja Ustava v 158. členu.

31. Prav zaradi zagotavljanja spoštovanja instituta pravnomočnosti je v ZKme-I predvideno še izredno pravno sredstvo – poseben primer odprave odločbe prve stopnje (drugi odstavek 42. člena), ki se uporablja tudi za izvajanje politike razvoja podeželja (49. člen istega zakona).

32. Toženka zato v tej fazi postopka ne bi smela preverjati izpolnjevanja pogojev Javnega razpisa, ampak bi se morala predvsem omejiti na preverjanje zahtevka v smislu zaključene operacije v primerjavi z operacijo, za katero je bila predložena in odobrena vloga za podporo in preverjanja nastalih stroškov in izvedenih plačil, kot to določa tretji odstavek člena 48 Uredbe 809/2014. Sodišče namreč pritrjuje tožnici, da se očitki toženke v zvezi z domnevnimi kršitvami ZJN-2 nanašajo izključno na vsebino razpisne dokumentacije (popisa del), na podlagi katere je pridobila sredstva.

33. Tudi, če bi bilo pravilno stališče toženke, da je preverjanje skladnosti specifikacije del v razpisni dokumentaciji z določbami ZJN-2 stvar odločanja o utemeljenosti zahtevka za izplačilo, pa je naslovno sodišče že v prejšnjem postopku presodilo, da za pravilno uporabo devetega odstavka 37. člena ZJN-2 ni nujno, da se besedilo „ali enakovredni“ dopisuje ob vsaki naročeni postavki. S tem je zavzelo stališče glede pravilne uporabe materialnega prava, na katerega je toženka vezana (četrti odstavek 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Toženka pa kljub temu navedenemu stališču ni sledila in je navedla, da nadomestitev tehtanja, ali je mogoče oblikovati tehnično specifikacijo, ali ne, v vsakem konkretnem primeru ni mogoče nadomestiti s splošno določbo v javnem naročilu, da lahko ponudniki ponudijo tudi opremo, artikle in materiale drugih proizvajalcev. S tem je kršila določbe postopka, kar je vplivalo na odločitev. Po novejši praksi Vrhovnega sodišča upravni organ od vezanosti na stališče sodišča glede materialnega prava lahko odstopi le izjemoma, in sicer tedaj, ko se pojavijo utemeljene pravne okoliščine, ki so posledice sprejetja drugih pravnih aktov zakonodajalca ali pristojnih sodišč (na primer sodba Vrhovnega sodišča I Up 183/2016 z dne 29. 6. 2016).

34. Pri presoji, ali je tožnica s sklicevanjem na splošne opombe kot posamezne opombe pri konkretnih postavkah zadostila pogojem iz devetega odstavka 37. člena ZJN-2, je po presoji sodišča predvsem pomembna okoliščina, da je besedilo javnega razpisa tako nejasno, da pri potencialnih ponudnikih vzbuja dvom, ali lahko v svoje ponudbe vključijo tudi druge materiale, artikle, sisteme ipd., koliko so le-ti po kvaliteti enakovredni navedenim, predvsem z vidika potencialnih ponudnikov.

35. Tožnica ves čas postopka zatrjuje, da takih dvomov ni bilo, za kar navaja razloge in predlaga izvedbo določenih dokazov, toženka pa je v odločbi zgolj pavšalno navedla, da ni mogoče dokazati, ali so bile splošne opombe k projektantskemu popisu del sploh del razpisne dokumentacije in „da naj bi bilo besedilo teksta 4. in 9. točke splošnih opomb težko berljivo, zato ni nujno, da so ga vsi ponudniki razlagali enako“(21. stran obrazložitve), česar argumentirano ni pojasnila. Prav tako ni izvedla predlaganih dokazov. Neprerekana tožničina navedba, da v zvezi s spornim vprašanjem s strani ponudnikov ni bilo nobenega vprašanja, kaže na to, da kakšnih posebnih dvomov v to, da lahko v svoje ponudbe vključijo tudi druge materiale, artikle, sisteme ipd., kolikor so le-ti po kvaliteti enakovredni navedenim, ni bilo. Sodišče pritrjuje toženki, da pri presoji jasnosti razpisne dokumentacije ni nepomembno tudi, kdo so potencialni ponudniki. Tožnica navaja, da so to strokovnjaki z izkušnjami na področju gradbeništva, ki praviloma vključuje tudi poznavanje temeljev javnega naročanja. Predvsem pa se sodišče strinja, da je pri postavkah, ki vsebujejo navedbo „ali po oceni arhitekta“ jasno, da se ne zahteva konkretna blagovna znamka.

36. Pravilna pa je tudi tožničina navedba, da Agencija v zvezi z zatrjevanjem, da je ves čas delovala po navodilih toženke, ni izvedla ugotovitvenega postopka, predvsem ni izvedla zaslišanja A.A.. Tožnica je namreč ves čas postopka zatrjevala, da je Agencija tekom izvajanja projekta poudarjala, da se pri izvedbi razpisa za izbor izvajalca popisa del, kot je bil dokončno in pravnomočno natančno potrjen s strani toženke ob izdaji odločbe o pravici do sredstev, ne sme ničesar spreminjati. Iz zapisnika o ogledu na kraju samem pa izhaja, da je Agencija ugotovila nepravilnosti, ker niso bile v vseh primerih vgrajene blagovne znamke, ki bi bile navedene v popisu del. 37. Navedena okoliščina bi bila še posebej pomembna pri določitvi upravne sankcije iz 63. člena Uredbe 809/2014. Navedena določba v zadnjem stavku 1. točke 63. člena določa, da se kazni ne uporabijo, če lahko upravičenec pristojnemu organu zadovoljivo dokaže, da ni kriv za vključitev neupravičenega zneska, ali če je pristojni organ drugače prepričan, da za to ni kriv zadevni upravičenec. Toženka v zvezi s tožnikovimi zatrjevanji, da ni kriv za vključitev „domnevno neupravičenega zneska“ v zahtevek, tudi ni izvedla predlaganih dokazov, niti za to ni navedla utemeljenih razlogov.

38. Toženka pa se tudi ni v zadostni meri opredelila do tožničine navedbe, da je šlo pri izvajanju nepredvidenih del v vrednosti 14.377,93 EUR za „nepredvidena“ pogodbena dela, ki so bila predvidena že v pogodbi, na katero toženka ni imela pripomb.

39. Res je, da 54. člen ZKme-1 določa, da je po izdaji odločbe o pravici do sredstev in pred potekom roka za izpolnitev obveznosti, za spremembo obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev, treba vložiti zahtevek za spremembo obveznosti. Vendar toženka v izpodbijani odločbi ni v zadostni meri pojasnila, zakaj izvajanje nepredvidenih del v vrednosti 14.377,93 EUR, ki so pri gradbenih pogodbah običajna, in zanje izvajalcu pred izvedbo niti ni treba pridobiti soglasja naročnika (prvi odstavek 653. člena OZ), in ki so bila predvidena v osnutku gradbene pogodbe (ki je bila priložena razpisni dokumentaciji in na katerega toženka ni imela pripomb) in kasneje v gradbeni pogodbi predvidena (tudi to je toženka prejela takoj po sklenitvi), ne pomenijo pogodbenih del in pomenijo spremembo obveznosti iz odločbe o pravici do sredstev z dne 23. 8. 2013 v smislu 54. člena ZKme-1. Tožnica namreč zatrjuje, da gre za nujna nepredvidena dela (poglobitev temeljenja v skladu z naknadno zahtevo geomehanika), brez katerih izvedbe projekta ne bi bilo mogoče izvršiti, torej dela, ki so zajeta z gradbeno pogodbo oz. odločbo o dodelitvi sredstev. Pri tem se sklicuje tudi na določila veljavnega ZJN-3 in t.i. „direktivo o javnem naročanju“, ki naj bi oba omogočala izvedbo ustreznih pogodbenih modifikacij pogodbe o izvedbi javnega naročila v primeru nastanka nepredvidenih situacij pri njihovem izvajanju. Tožničinega ugovora, da ne gre za dela, zajeta v odločbi o pravici do sredstev, sodišče zato ne more preizkusiti. V zvezi s temi tožničinimi navedbami toženka tudi ni izvedla predlaganih dokazov. Nesporno pa je, da tudi skupaj s tem zneskom maksimalno odobrena vrednost naložbe ni bila presežena.

40. Ker je sodišče presodilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo brez presoje ostalih tožbenih navedb odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo v ponoven postopek, saj za odločitev dejansko stanje še ni bilo zadostno ugotovljeno. V ponovnem postopku bo morala toženka ob izdaji nove odločbe upoštevati stališča sodišča, ki se nanašajo na uporabo materialnega prava in izhajajo iz obrazložitve te sodbe.

41. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožnica v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopala odvetniška pisarna, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22% DDV, torej za 62,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).