Jedro

Začasna odredba ni namenjena preprečevanju posledic morebitnega slabega delovanja državne uprave, niti splošnemu spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, ki jih določa ZUS-1 v prvem odstavku 32. člena (da tožba ne zadrži izvršitve upravnega akta, če zakon ne določa drugače), temveč posegu v izvrševanje izpodbijanega akta ob presoji konkretnih značilnosti posameznega primera.

Začasna odredba ne sme onemogočiti doseganja učinkov, ki bi jih utemeljevala morebitna zavrnilna sodba in s tem povezana pravnomočna odločitev upravnega organa. Tega pogoja predlagana začasna odredba v delu, ki se nanaša na dopustitev sprejetja OPN, ne izpolnjuje, saj bi bila z njo vzpostavljena podlaga za končanje postopka sprejemanja predpisa, ne glede na to, da pred odločitvijo o tožbi ni jasno, ali za to sploh obstojijo pogoji.

Ker je OPN enovit akt, ki ga občina sprejme za svoje celotno teritorialno območje, predlagana ureditev stanja (sprejem delnega OPN) tudi iz tega razloga ni mogoča.

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je s sklepom na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo izdajo začasne odredbe, s katero naj se tožnici (občini) dovoli nadaljevanje postopka sprejema in sprejem občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN) z izjemo v predlogu izrecno naštetih območij, na katerih pa naj do pridobitve pravnomočne odločitve o sprejemljivosti vplivov OPN na okolje ostane v veljavi prostorska ureditev po do sedaj veljavnih občinskih prostorskih aktih. Tožnica je navedeno začasno odredba predlagala v zvezi s tožbo, ki jo je vložila zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor, št. 35409-11/2016/71 z dne 30. 11. 2017. S to odločbo je navedeno ministrstvo odločilo, da vplivi izvedbe tožničinega OPN na okolje niso sprejemljivi in je zavrnilo potrditev plana.

2. V obrazložitvi navedenega sklepa je sodišče prve stopnje uvodoma pojasnilo, da je obravnavani upravni spor dopusten, saj je možnost tožbe zoper odločbo, s katero se zavrne potrditev OPN zaradi nesprejemljivih vplivov na okolje, izrecno določena v petem odstavku 46. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1) v povezavi s sedmim odstavkom 51. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt). Kot oviro za izdajo predlagane začasne odredbe je navedlo, da je OPN temeljni prostorski akt, ki mora biti sprejet za območje celotne občine in je kot celota tudi predmet celovite presoje vplivov na okolje, zato njegova delitev na dele, kar z začasno odredbo predlaga tožnica, ni možna. Predlagana ureditev tudi ni začasne narave, saj v primeru neuspešne tožbe stanja pred njeno izdajo ne bi bilo mogoče več doseči. Poleg tega tožnica ni izkazala niti težko popravljive škode, saj so njene navedbe o škodi, ki naj bi ji nastala zaradi nezmožnosti gradnje določene infrastrukture, splošne. Tudi sicer lahko zatrjevano nevarnost zaradi pozidave industrijske cone sama prepreči z začasnimi ukrepi za zavarovanje prostora po določbah 81. do 84. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1).

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper omenjeni sklep vložila pritožbo. Oporeka stališču sodišča, da je OPN akt, ki se lahko sprejme le enovito in za celotno občino, saj iz 40. člena ZPNačrt in s strani toženke potrjenega OPN Mestne občine Ljubljana - strateški del izhaja, da za posamezne enote urejanja lahko ostanejo v veljavi stare prostorske ureditve. Prav to pa z začasno odredbo predlaga tudi sama. Meni, da je izpolnjen pogoj začasne ureditve, saj bodo sporna območja sedanjo ureditev ohranila le do odločitve o sporu. Pojasnjuje, da je sporna le ureditev približno 0,4% območja občine, to pa toženki omogoča, da uspešno blokira sprejem ureditve za preostali del občine in spodkopava pooblastila, ki so dana lokalni samoupravi, s čimer krši 4. člen Evropske listine lokalne samouprave. Navaja, da je glede na 52.a člen ZPNačrt instrument za odpravo nezakonitih ravnanj lokalne samouprave presoja ustavnosti in zakonitosti, ne pa blokiranje in samovolja centralne oblasti. Ne strinja se z ugotovitvijo sodišča prve stopnje, da težko popravljive škode ni izkazala. Začasni ukrepi za zavarovanje prostora v primeru industrijske cone namreč ne pridejo v poštev, saj je zanjo sprejet občinski podrobni prostorski načrt (OPPN). Zato lahko le s sprejetjem OPN izvede gradnjo več potrebnih cest in prepreči pozidavo neprimerno določenega območja industrijske cone. Navaja, da je predlagana začasna odredba znotraj zakonskih okvirjev in hkrati mehanizem, ki lahko pospeši dolgotrajne postopke prostorskega načrtovanja, ki so tudi po mnenju Računskega sodišča1 posledica neustreznih ravnanj toženke. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep spremeni tako, da ugodi predlogu za izdajo začasne odredbe.

4. Toženka na pritožbo ni odgovorila.

5. Pritožba ni utemeljena.

6. Pritožnica je predlagala, naj se ji z začasno odredbo dovoli nadaljevanje postopka in sprejem njenega OPN, razen za v predlogu izrecno navedena območja urejanja. Predlagala je torej izdajo ureditvene začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1. 7. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 je nujen začasen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje, na katerega se nanaša izpodbijani akt. Obstajati mora torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem (v obravnavani zadevi glede nesprejemljivih vplivov OPN na okolje) in posledicami (škodo), ki naj se z začasno ureditvijo stanja preprečijo.2 Iz namena začasne odredbe, ki je v odvrnitvi nastanka težko popravljive škode, ki zaradi sprejete odločitve oblastvenega organa tožniku neposredno grozi že med sodnim postopkom, izhaja, da začasna odredba ni namenjena preprečevanju posledic morebitnega slabega delovanja državne uprave, niti splošnemu spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, ki jih določa ZUS-1 v prvem odstavku 32. člena (da tožba ne zadrži izvršitve upravnega akta, če zakon ne določa drugače), temveč posegu v izvrševanje izpodbijanega akta ob presoji konkretnih značilnosti posameznega primera.3

8. Po obrazloženem pritožbene navedbe o ugotovitvah Računskega sodišča za odločitev niso bistvene, pravilna pa je tudi presoja sodišča prve stopnje o pavšalnih in neizkazanih navedbah o nastanku težko popravljive škode zaradi nesprejetja OPN. Tega ne more spremeni v pritožbi zatrjevana okoliščina, da je za obrtno cono sprejet OPPN in da zato ureditev prostora z začasnimi ukrepi ni možna. Hipotetična nevarnost gradnje industrijskih objektov, ki naj bi imeli negativne posledice, oziroma nezmožnost gradnje želenih objektov namreč ni škoda, ki izvira iz spornega pravnega razmerja, to je odločbe, izpodbijane v tem upravnem sporu, ampak ima neposredno podlago v obstoječih občinskih prostorskih aktih, ki tako gradnjo dovoljujejo ali onemogočajo. Zatrjevana škoda zato niti ni škoda v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1, saj izpodbijana odločba ni podlaga za izvajanje gradenj, niti podlaga za pridobitev konkretnih gradbenih dovoljenj oziroma za presojo utemeljenosti tovrstnih zahtev investitorjev.

9. Pravilna so tudi ostala stališča, s katerim je prvostopenjsko sodišče utemeljilo zavrnitev predlagane ureditve spornega pravnega razmerja. Ureditvena začasna odredba je namenjena ureditvi spornega razmerja, ki je začasna, saj učinkuje le do pravnomočne odločitve o tožbi. Izdana začasna odredba zato ne sme onemogočiti doseganja učinkov, ki bi jih utemeljevala morebitna zavrnilna sodba in s tem povezana pravnomočna odločitev upravnega organa. Tega pogoja predlagana začasna odredba v delu, ki se nanaša na dopustitev sprejetja OPN, ne izpolnjuje, saj bi bila z njo vzpostavljena podlaga za končanje postopka sprejemanja predpisa, ne glede na to, da pred odločitvijo o tožbi ni jasno, ali za to sploh obstojijo pogoji. Občina namreč po zaključku posameznih faz postopka, med njimi tudi po uskladitvi predloga OPN z mnenji nosilcev urejanja prostora, z odlokom sprejme OPN, razen v primeru, če pristojno ministrstvo odloči, da vplivi izvedbe OPN na okolje niso sprejemljivi (prvi odstavek 52. člena ZPNačrt). Ker bi izdana začasna odredba lahko omogočila sprejem OPN v nasprotju z zakonom, je po svoji vsebini pravno nemogoča oziroma nedopustna.

10. Napačno je pritožbeno stališče, da je mogoče OPN sprejeti le za „nesporni“ del območja občine, medtem ko naj za preostali del veljajo obstoječi prostorski predpisi. ZPNačrt v 38. členu določa, da je OPN prostorski akt, s katerim se, ob upoštevanju usmeritev iz državnih prostorskih aktov, razvojnih potreb občine in varstvenih zahtev, določijo cilji in izhodišča prostorskega razvoja občine, načrtujejo prostorske ureditve lokalnega pomena ter določijo pogoji umeščanja objektov v prostor. V povezavi z navedenim ZPNačrt v drugem odstavku 39. člena določa, da strateški del OPN določa: 1. izhodišča in cilje ter zasnovo prostorskega razvoja občine; 2. usmeritve za razvoj poselitve in za celovito prenovo, usmeritve za razvoj v krajini, za določitev namenske rabe zemljišč in prostorskih izvedbenih pogojev ter zasnovo gospodarske javne infrastrukture lokalnega pomena; 3. območja naselij, vključno z območji razpršene gradnje, ki so z njimi prostorsko povezana; 4. območja razpršene poselitve.

11. Iz teh določb izhaja, da OPN s tem, ko določa cilje in izhodišča za prostorski razvoj občine, izraža celovito (strateško) usmeritev bodočega urejanja prostora na območju občine. Tovrstna usmeritev pa je mogoča le, če istočasno zajame območje celotne območje. Brez tega ni strategija, ampak le parcialno urejanje. Po navedenem strateškega dela, ki je sestavni del OPN (prvi odstavek 39. člena ZPNačrt), ni mogoče sprejemati le za nekatere dele občine, za druge pa ne in v njih vzdrževati staro stanje, saj bi bilo to v nasprotju s ciljem prostorskega načrtovanja, ki je v tem, da se omogoči skladen prostorski razvoj z obravnavo in usklajevanjem različnih potreb in interesov razvoja z javnimi koristmi na področjih varstva okolja, ohranjanja narave in kulturne dediščine, varstva naravnih virov, obrambe in varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami (prvi odstavek 3. člena ZPNačrt).

12. OPN je enovit predpis tudi z vidika njegovega izvedbenega dela. ZPNačrt v tretjem odstavku 39. člena določa njegovo vsebino po posameznih enotah urejanja prostora,4 te enote pa se v skladu s prvim odstavkom 40. člena v OPN določijo za celotno območje občine. To pomeni, da tudi izvedbeni del obsega (ureja) območje celotne občine. Razlagi OPN kot celovitem dokumentu nenazadnje sledi še Pravilnik o vsebini, obliki in načinu priprave OPN ter pogojih za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij. V 3. in 4. členu izrecno določa, da se v strateškem oziroma izvedbenem delu OPN za celotno območje občine določijo /.../.

13. Šele ob sprejemu takega OPN občinski svet z odlokom ugotovi, kateri prostorski izvedbeni načrti, sprejeti na podlagi Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUNDPP),5 ter zazidalni načrti, sprejeti na podlagi Zakona o urbanističnem planiranju (Uradni list SRS, št. 16/67, 27/72 in 8/78) oziroma njihove posamezne sestavine, so bodisi v nasprotju z občinskim strateškim prostorskim načrtom ali OPN, bodisi so že izvedeni. Če občina ugotovi, da je občinski prostorski izvedbeni načrt že izveden ali da je v celoti ali v posameznih delih neskladen z OPN, ga v celoti oziroma v neskladnem delu z navedenim odlokom razveljavi (peti odstavek 96. člena ZPNačrt). Glede na navedeno se pritožnica v prid predlagani začasni odredbi neutemeljeno sklicuje na OPN Mestne občine Ljubljana, ki je pustil v veljavi nekatere PUP za sanacijo degradiranih območij. Tovrstno odločitev je namreč v skladu s prej navedeno določbo ZPNačrt ‒ pritožba v tem delu nima navedb – mogoče razumeti le kot potrditev, da so sanacijski PUP v skladu z OPN. Vendar je tudi to mogoče sprejeti šele po izvedenem postopku sprejemanja predpisa (OPN) za celotno območje občine in za vse enote urejanja, ne pa z začasno odredbo. Poleg tega do uveljavitve OPN že po samem zakonu veljajo prostorski akti občine, ki jih je ta sprejela na podlagi ZUNDPP (tretji odstavek 96. člena ZPNačrt), ni pa izključeno niti, da bi občina še pred uveljavitvijo OPN sprejela občinski podrobni prostorski načrt (OPPN), ki se do uveljavitve OPN pripravlja skladno s prostorskimi sestavinami občinskega dolgoročnega plana za obdobje od leta 1986 do leta 2000 in prostorskimi sestavinami občinskega srednjeročnega družbenega plana za obdobje od leta 1986 do leta 1990 (četrti odstavek 95. člena ZPNačrt).

14. OPN je torej enovit akt, ki ga občina sprejme za svoje celotno teritorialno območje, zato predlagana ureditev stanja (sprejem delnega OPN) tudi iz tega razloga ni mogoča. Čeprav za odločitev ni bistveno, Vrhovno sodišče v zvezi s pritožničinimi navedbami o spodkopavanju njenih pooblastil in kršitvi 4. člena Evropske listine lokalne samouprave dodaja, da je urejanje prostora res ena izmed izvirnih občinskih pristojnosti (drugi odstavek 21. člena Zakona o lokalni samoupravi), vendar je lokalna skupnost pri tem vezana tudi na Ustavo in zakone. Avtonomija občine na področju urejanja prostorskega načrtovanja zato ni neomejena, saj je na tem področju omejena s cilji in izhodišči širšega prostorskega urejanja, z varstvom okolja, varstvom naravne in kulturne dediščine, posebnim varstvom kmetijskih zemljišč, obrambo države in drugim.6

15. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

1 Sklicuje se na revizijsko poročilo: Učinkovitost urejenosti postopka prostorskega načrtovanja občin; Računsko sodišče RS, 320-1/2016 z dne 7. 6. 2017. 2 Tako Vrhovno sodišče npr. v sklepih I Up 105/2015 z dne 27. 5. 2015, I Up 69/2016 z dne 30. 3. 2016. 3 Prim. npr. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 348/2016 z dne 11. 1. 2017 in I Up 38/2017 z dne 15. 3. 2017. 4 V skladu z navedeno določbo izvedbeni del OPN po posameznih enotah urejanja prostora določa: 1. območja namenske rabe prostora; 2. prostorske izvedbene pogoje; 3. območja, za katera se pripravi občinski podrobni prostorski načrt. 5 Torej prostorski ureditveni pogoji (PUP) in prostorski izvedbeni načrti (21. člen ZUNPDD). 6 V tem smislu Ustavno sodišče v odločbah U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005, U-I-58/12 z dne 2. 10. 2013 in U-I-164/14 z dne 16. 11. 2017.