Up-187/97

4. 11. 1999

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A. iz Ž., ki ga zastopajo dr. B. B., C. C. in Č. Č., odvetniki v Z. na seji dne 4. novembra 1999

o d l o č i l o :

1.Sodba Vrhovnega sodišča št. U 1312/94 z dne 6. 2. 1997 in odločba Ministrstva za notranje zadeve št. 0011/8-XVII-181.748 z dne 2. 8. 1994 se odpravita.

2.Zadeva se vrne Ministrstvu za notranje zadeve v novo odločanje.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Pritožnik izpodbija sodbo Vrhovnega sodišča, s katero je bila v upravnem sporu zavrnjena njegova tožba zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ). Z njo je bila njegova vloga za sprejem v državljanstvo zavrnjena na podlagi tretjega odstavka 40. člena Zakona o državljanstvu Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I, 30/91-I, 38/92, 61/92 - odlUS, 13/94 in 59/99 - odlUS - v nadaljevanju: ZDRS).

Izpodbijani sodbi očita pomanjkljivo obrazložitev, ker naj bi Vrhovno sodišče sklep, da je pritožnik nevaren za obrambo države, oprlo zgolj na dejstvo, da je bil pritožnik načelnik varnostne službe, oziroma da tega ni zanikal. Poudarja, da bi morala izpodbijana sodba povedati, katera konkretna dejanja pritožnika kažejo na to, da je nevaren za varnost države. Z neenakim obravnavanjem pred zakonom glede na osebne okoliščine (opravljanje določene službe) naj bi bil kršen 14. člen Ustave.

S tako pavšalno obrazložitvijo naj bi bila pritožniku kršena tudi pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave, saj brez konkretne obrazložitve ni mogoče napisati ustrezne pritožbe.

Kršena naj bi bila tudi pravica iz 27. člena Ustave, saj pritožnik velja za nedolžnega, dokler njegova krivda ni ugotovljena s pravnomočno sodbo.

2.Po stališču MNZ bi sprejem pritožnika v državljanstvo predstavljal nevarnost za varnost države (tretji odstavek 40. člena ZDRS). Obstoj takšne nevarnosti naj bi utemeljevalo dejstvo, da je bil pritožnik aktivni pripadnik tujih oboroženih sil v času, ko je Jugoslovanska armada (v nadaljevanju: JA) izvajala agresijo na Slovenijo. Pri tem se je sklicevalo na Uredbo o merilih za ugotavljanje izpolnjevanja določenih pogojev za pridobitev državljanstva Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 47/94 - v nadaljevanju: Uredba), ki v 7. členu opredeljuje, kaj šteje za nevarnost za varnost države.

3.Vrhovno sodišče je tožbo v upravnem sporu zavrnilo. V izpodbijani sodbi je navedlo: "Tožnik ne zanika, da je bil načelnik varnostne službe, po podatkih spisa pa je v tej službi bil na različnih funkcijah že od julija 1985 leta dalje.

Tovrstna služba je že po svoji naravi, vlogi in delovnem področju takšna, da deluje tudi zoper varnost ali obrambo druge države, posamezne njene funkcije pa niso med seboj strogo ločene, zato tudi ni možno sprejeti tožnikovega ugovora, da je bil zadolžen samo za stražo objektov. Zato je tožena stranka utemeljeno zaključila, da so pri tožniku podani razlogi nevarnosti za obrambo države in je na tej podlagi utemeljeno zavrnila tožnikovo vlogo, pri tem pa pravilno uporabila pooblastilo za prosti preudarek.

B.

4.Senat Ustavnega sodišča je ustavno pritožbo dne 7. 7. 1999 sprejel v obravnavo. Ustavna pritožba je bila na podlagi 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) poslana Vrhovnemu sodišču, ki nanjo ni odgovorilo.

5.Pritožnik v ustavni pritožbi zatrjuje kršitev več človekovih pravic, vendar Ustavno sodišče ugotavlja, da je za presojo pred Ustavnim sodiščem v tej zadevi bistveno vprašanje, ali je bila pritožniku v spornem postopku zagotovljena pravica do enakega varstva pravic v postopku po 22. členu Ustave. Izpodbija le sodbo Vrhovnega sodišča, ne pa tudi odločbe MNZ. Ker pa se ne strinja z vsebinskimi razlogi za zavrnitev njegove vloge, z odločbo sodišča pa je bila le potrjena odločitev upravnega organa, je treba presoditi tudi odločitev MNZ. Če namreč odločbi upravnega organa ne bi bilo mogoče očitati tistega, kar očita pritožnik sodbi, potem bi bil tak očitek neutemeljen tudi glede sodbe.

6.Po določbi prvega odstavka 40. člena ZDRS državljan druge republike, ki je imel na dan plebiscita o neodvisnosti in samostojnosti Republike Slovenije, to je dne 23. 12. 1990, prijavljeno stalno prebivališče v Republiki Sloveniji in je tukaj tudi dejansko živel, pridobi državljanstvo Republike Slovenije, če v šestih mesecih od uveljavitve ZDRS vloži vlogo pri pristojnem upravnem organu. Po določbi tretjega odstavka tega člena pa ima upravni organ pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, in sicer lahko zavrne vlogo za sprejem v državljanstvo, čeprav prosilec izpolnjuje vse pogoje iz navedenega prvega odstavka, če so podani razlogi iz 8. točke prvega odstavka 10. člena istega zakona - to je, da bi njegov sprejem v državljanstvo Republike Slovenije predstavljal nevarnost za varnost ali obrambo države.

7.Pri presoji mora upravni organ upoštevati vse podatke in okoliščine, iz katerih je razvidno prosilčevo obnašanje v preteklem obdobju, in na podlagi tako ugotovljenega dejanskega stanja nato oceniti, ali sprejem prosilca v državljanstvo pomeni nevarnost za javni red, varnost ali obrambo države (odločba št. Up-84/94 z dne 11.7.1996 - OdlUS V, 184). V skladu z ustaljeno prakso Ustavnega sodišča (nazadnje odločba št. Up-25/95 z dne 3.12.1998 - OdlUS VII, 245) mora biti tako v odločbi upravnega organa o državljanstvu navedena ocena zakonskega dejanskega stanja, stanje stvari, pomembno za zakonito in pravilno odločbo, dokazi, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev, in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju. Če je obrazložitev pomanjkljiva, so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je zato določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.

8.Odločba MNZ kljub obširni obrazložitvi, s katero je bila zavrnjena pritožnikova vloga za sprejem v državljanstvo, navedenih elementov nima. MNZ ni navedlo, kakšno vsebino je dalo nedoločenim pravnim pojmom, s katerimi zakon opredeljuje dejansko stanje. V izpodbijani odločbi je zgolj citiralo drugo in tretjo alinejo 7. člena Uredbe, ne da bi opredelilo, kako Uredba določa vsebino nedoločenih pravnih pojmov iz tretjega odstavka 40. člena ZDRS. Uredba je namreč namenjena presoji pogojev za pridobitev državljanstva z naturalizacijo po 10. členu ZDRS. Upravni organ, ki odloča na podlagi določbe tretjega odstavka 40. člena ZDRS, mora vsebino v njej vsebovanega nedoločenega pravnega pojma določiti tako, da je skladna z namenom te določbe. To sicer ne pomeni, da pri odločanju o sprejemu v državljanstvo na podlagi tretjega odstavka 40. člena ZDRS sploh ne pride v poštev. Vrhovno sodišče je npr. v podobnem primeru že zavzelo stališče, da bi bilo v nasprotju s smislom same Uredbe in določbe 40. člena ZDRS, če bi osebo, ki je v času agresije na Slovenijo in takoj po njej aktivno služila v JA, na kar je MNZ oprlo svojo odločitev, šteli za aktivnega poklicnega pripadnika tujih oboroženih sil (tretja alinea 7. člena Uredbe) in da se v takih primerih ustrezno lahko uporabijo le tista merila iz Uredbe, ki opredeljujejo nevarnost, pogojeno s konkretnim delovanjem prosilca v času osamosvajanja Slovenije v letu 1991. To stališče ustavnopravno ni sporno ter utemeljuje sklep, da zgolj sklicevanje na določbe Uredbe v obravnavanem primeru ne zadostuje.

9.MNZ v izpodbijani odločbi tudi ni navedlo dejstev, na podlagi katerih je napravilo sklep o pritožnikovem delovanju zoper Slovenijo, niti dokazov, ki bi taka dejstva potrjevala. Že v odločbi št. Up-84/94 z dne 11. 7. 1996 je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da se za ugotovitev nevarnosti zahtevajo konkretna dejstva, v primeru pripadnikov varnostne službe pa pripadnost taki organizaciji lahko služi kot podlaga za oceno o nevarnosti podelitve državljanstva za varnost ali obrambo države. MNZ je v postopku sicer ugotovilo, da je pritožnik opravljal funkcijo načelnika varnostne službe v enoti JA, ki je v času agresije na Slovenijo spadala pod območje 5. armadnega korpusa, ki je teritorialno pokrivalo tudi Slovenijo, vendar sklepa o nevarnosti pritožnika za varnost države ni oprlo na to dejstvo. Kot odločilni razlog, na podlagi katerega je sprejelo sklep o nevarnosti pritožnika za varnost države, je opredelilo zgolj dejstvo, da je bil pritožnik aktivni pripadnik tujih oboroženih sil v času, ko je JA izvajala agresijo na Slovenijo.

Ker v odločbi niso navedena konkretna dejstva in dokazi o pritožnikovem delovanju zoper Slovenijo, ki bi nevarnost pritožnika za varnost države utemeljevala, je bila z njo kršena ustavna določba o enakem varstvu pravic (22. člen).

10.Pritožnik je odločbo MNZ izpodbijal v upravnem sporu. Kljub zgoraj opisanim pomanjkljivostim Vrhovno sodišče izpodbijane odločbe ni odpravilo, temveč je samo opredelilo odločilno dejstvo (pripadnost varnostni službi) in z njim utemeljilo zakonitost uporabljenega prostega preudarka. Določba o enakem varstvu pravic iz 22. člena Ustave je bila zato kršena tudi s sodbo Vrhovnega sodišča. V primeru odločanja po prostem preudarku in na podlagi določbe, v kateri je zakonsko dejansko stanje opisano z nedoločenimi pravnimi pojmi, je namreč šele z navajanjem razlogov za sprejeto odločitev omogočena presoja, ali se je organ pri izbiri odločitve držal namena, za katerega mu je zakonodajalec dal pooblastilo za odločanje po prostem preudarku. Zato morajo biti odločilna dejstva in preudarki, ki so upravni organ vodili pri odločanju, navedeni že v obrazložitvi odločbe upravnega organa.

11.Ustavno sodišče je zato izpodbijano sodbo Vrhovnega sodišča in odločbo Ministrstva za notranje zadeve odpravilo in vrnilo zadevo v novo odločanje pristojnemu upravnemu organu. Upravni organ bo moral v novem postopku izdati odločbo, ki bo zadostila zahtevam, navedenim v tej odločbi.

C.

12.Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen in sodnice ter sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k : Franc Testen