Jedro

V konkretnem primeru je z odpravo prve zavrnilne odločbe nastalo stanje, ko o samem zahtevku za izdajo gradbenega dovoljenja še ni bilo odločeno. Nobena zakonska določba v takem primeru upravnemu organu ne preprečuje, da ob tem, ko mora ponovno odločiti o zahtevku in v zvezi s tem uporabiti predpis, tega ne bi uporabil (ga razložil) drugače, kot je to storil v prvem postopku.

Izrek

Tožba se zavrne.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikov zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo dveh večstanovanjskih stavb na zemljiščih parc. št. ... in ... vse k.o. ... . Iz obrazložitve je razvidno, da območje posega ureja Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za ureditvena območja naselij Šenčur in Srednja vas (v nadaljevanju PUP) in da se stavbna zemljišča (od tega le del parc. št. ... k.o. ...) nahajajo v območju urejanja S 2/12 – Srednja vas – Pipanova ulica, ki je namenjeno za stanovanja in spremljajoče dejavnosti, podrobneje pa v ureditveno enoto 2a1, v kateri prevladuje individualna prostostoječa stanovanjska gradnja. Navedeno velja tudi za ureditveno enoto 2a, v kateri se nahaja del zemljišča posega parc. št. ... k.o. ... . V 7. členu PUP, ki določa podrobnejšo namensko rabo znotraj posameznega območja urejanja, je določeno, da je ureditvena enota z oznako 2 namenjena individualni stanovanjski gradnji. Kljub temu da 10.b člen PUP na območjih za stanovanja in spremljajoče dejavnosti (S) dovoljuje dopolnilno gradnjo večstanovanjskih objektov, iz tega ne izhaja, da je taka gradnja večstanovanjskih objektov dopustna tudi v ureditveni enoti 2a. Določba 7. člena PUP namreč konkretneje deli območja urejanja glede na podrobnejšo namensko stanovanjsko rabo, in sicer na območja za večstanovanjsko gradnjo (ureditvena enota 1) in na območja za individualno stanovanjsko gradnjo (ureditvena enota 2). Na podlagi navedenega v obravnavanem primeru gradnja dveh večstanovanjskih stavb s po petimi stanovanji na območju ureditvene enote 2a, ki je namenjena individualni stanovanjski gradnji, ni dopustna.

Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in v razlogih med drugim navedel, da je v konkretnem primeru treba upoštevati vse določbe veljavnega PUP, med drugim tudi obvezno razlago njegovega 7. člena. Iz te obvezne razlage je razvidno, da se kot individualna stanovanjska gradnja po določbah 2. točke 7. člena PUP šteje gradnja prostostoječe enostanovanjske, dvostanovanjske in trostanovanjske stavbe v ureditveni enoti a. Upoštevaje obvezno razlago določbam PUP ni zadoščeno, saj gre v konkretnem primeru za gradnjo dveh petstanovanjskih objektov. Pritožbeni organ še poudarja, da je prvostopenjski organ pri vodenju postopka ravnal pravilno in v skladu z zakonom, saj je ob izdaji gradbenega dovoljenja treba preveriti, ali gradnja izpolnjuje pogoje po veljavnem prostorskem predpisu, torej tudi okoliščine glede možnosti izvajanja obravnavane gradnje v konkretnem območju urejanja.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma opozarja, da prvostopenjski organ v ponovljenem postopku ni izvedel dokazov, kot mu je bilo to naloženo v odločbi pritožbenega organa z dne 8. 12. 2008, čeprav bi to moral storiti po kogentni določbi 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). V nasprotju s tem je postopek dopolnil v smeri, ali je gradnja večstanovanjskega objekta po veljavnem PUP z obveznim tolmačenjem dopustna. Poudarja, da se to vprašanje toženki v prvem postopku ni postavilo, niti drugostopenjski organ dopolnitve v tej smeri ni zahteval. Neupoštevanje instančnega navodila pa je bistveno vplivalo na odločitev v tej zadevi. V nadaljevanju tožnik pojasnjuje, da je toženka v postopku, ki se je končal z odločbo z dne 30. 6. 2008, veljavni PUP z obveznimi razlagami tolmačila povsem drugače kot v izpodbijani odločbi in tudi drugače, kot izhaja iz navodila drugostopenjskega organa. Pri tem se celo sklicuje na stališče Ministrstva za okolje in prostor št. 35108-85/2008 v zvezi z obvezno razlago 10. člena PUP in k temu doda, da namesto obvezne razlage, kaj je šteti za individualno gradnjo, upošteva sodbo upravnega sodišča opr. št. U 202/2007-9. Na podlagi navedenega tožnik meni, da upravni organ uporablja predpise tako, „kot mu pride prav za zavrnitev zahtevka“ in ne tako, kot se glasijo. Nadalje meni, da upravni organ, če ocenjuje, da je sporna obvezna razlaga PUP, ne more hkrati ugotavljati, da ta razlaga po vsebini ni skladna s SIST ISO 6707, zato je treba obvezno razlago PUP uporabljati drugače, kot se glasi. Tak način uporabe predpisov je v nasprotju z načelom zakonitosti in pravne varnosti. Meni tudi, da je razlaga prostorskega akta v pristojnosti občine. V zaključku še poudarja, da je vse navedeno podal že v pritožbi, vendar upravni organ druge stopnje njegovih navedb ni argumentirano zavrnil in je le prepisal navedbe in ZGO. Zaradi tega po njegovem mnenju odločbe ni mogoče preizkusiti. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijani upravni akt in zadevo vrne v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo stroškov upravnega in sodnega postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Tožba je neutemeljena.

Sodišče po vpogledu v upravne spise uvodoma ugotavlja, kar je razvidno tudi iz tožbenih navedb, da je bila izpodbijana odločba izdana v ponovljenem postopku, potem ko je drugostopenjski upravni organ odpravil prvo zavrnilno odločbo za izdajo gradbenega dovoljenja z dne 30. 6. 2008. V svoji odločbi z dne 8. 12. 2008 je upravni organ druge stopnje med drugim opozoril, da bo moral prvostopenjski upravni organ v ponovljenem postopku opraviti ogled na terenu in v okviru tega raziskati okoliščine, ki se nanašajo na vprašanje zadostitve pogojem določb in obvezne razlage 10.b člena PUP (Uradni vestnik Gorenjske, št. 15/88 in naslednji, Uradni list RS, št. 55/92).

Po določbi 3. odstavka 251. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji) je upravni organ prve stopnje dolžan vseskozi ravnati po odločbi, v katerem ga pritožbeni organ opozori, glede česa je treba dopolniti postopek. V zadevi ni sporno, da upravni organ ni ravnal v skladu z navedeno določbo, vendar pa sodišče ugotavlja, da iz utemeljenih razlogov.

Kot navaja že tožnik, je upravni organ v ponovljenem postopku drugače razlagal določbe PUP, ki so bile uporabljene za odločitev v tej zadevi. Tako ravnanje ni nedopustno, saj je v konkretnem primeru z odpravo prve zavrnilne odločbe nastalo stanje, ko o samem zahtevku za izdajo gradbenega dovoljenja še ni bilo odločeno. Nobena zakonska določba v takem primeru upravnemu organu ne preprečuje, da ob tem, ko mora ponovno odločiti o zahtevku in v zvezi s tem uporabiti predpis, tega ne bi uporabil (ga razložil) drugače, kot je to storil v prvem postopku. Tožnikovo nestrinjanje s takim ravnanjem zato ni utemeljeno.

Drugačna razlaga predpisa pa ima lahko za posledico, da se kot pravno pomembna izkažejo druga dejstva, kot so bila upoštevana pri prvem odločanju. Ker je upravni organ ugotovil, da predlagana gradnja petstanovanjskih objektov v ureditveni enoti z oznako 2 ni dopustna, se je s strani pritožbenega organa zahtevana dopolnitev ugotovljenega dejanskega stanja izkazala za nepotrebno. S tem pa ravnanje organa v nasprotju z določbo 3. odstavka 251. člena ZUP ni vplivalo in ni moglo vplivati (kot bo razvidno tudi iz razlogov v nadaljevanju) na zakonitost izpodbijane odločbe.

V zvezi s preostalimi tožbenimi navedbami je treba poudariti, da je predmet odločanja v upravnem sporu preizkus zakonitosti dokončnega upravnega akta (1. odstavek 2. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče je zato dolžno preizkusiti tiste tožbene ugovore, s katerimi tožnik izpodbija zakonitost odločitve, v obravnavanem primeru torej izdajo zavrnilne odločbe v zvezi z zahtevkom za izdajo gradbenega dovoljenja. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da tožnik v nadaljevanju tožbe ne ugovarja bistvenim argumentom, ki jih je upravni organ navedel kot razlog za odločitev. Tako ni sporno, da se načrtovana gradnja nanaša na dva petstanovanjska objekta na zemljiščih, ki se nahajajo v območju urejanja z oznako S, ki po določbi 6.a člena PUP predstavlja območje za stanovanja in spremljajoče dejavnosti in sodi v območja urejanja, ki so namenjena poselitvi. Območja urejanja, namenjena poselitvi, pa so po 7. členu PUP še podrobneje razdeljena, in sicer po namenu v posamezno ureditveno enoto, kjer ureditvena enota z oznako 2 predstavlja območje individualne stanovanjske gradnje. Prav tako ni sporno, da zemljišča posega v obravnavanem primeru sodijo v tako ureditveno enoto. Ker tožnik tudi ne oporeka temu, da petstanovanjskega objekta v nobenem primeru ni mogoče razumeti kot individualni stanovanjski objekt, je edino logičen zaključek, da gradnja takih objektov ni v skladu ne z določbo 2. točke 7. člena PUP ne z njeno obvezno razlago (Uradni vestnik Gorenjske, št. 7/08), ki kot individualno stanovanjsko gradnjo v ureditveni enoti a šteje gradnjo prostostoječe eno-, dvo- in trostanovanjske stavbe. Če bi bila tožnikova objekta tristanovanjska in bi upravni organ kljub temu zavrnil njegovo zahtevo za gradbeno dovoljenje, pa bi se moralo sodišče v tem upravnem sporu ukvarjati tudi z vprašanjem, ali taka obvezna razlaga kot sicer sestavni del PUP po svoji vsebini pomeni njegovo spremembo (mimo postopka, ki je za to predpisan) in ne le pojasnilo k predpisu ter posledično s tem, ali je v zadevi treba uporabiti exceptio illegalis.

Prav tako predlagane gradnje ni mogoče utemeljiti z odločbo 10.b člena PUP, ki v območjih za stanovanja in spremljajoče dejavnosti dopušča dopolnilno gradnjo večstanovanjskih objektov pod tam navedenimi pogoji. Določba se torej nanaša na t. i. dopolnilno gradnjo, katere vsebino je določal Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji; ZUN). Ta je v 4. odstavku 25. člena kot dopolnilno gradnjo na ureditvenih območjih naselij ali posameznih funkcionalno zaokroženih območjih v naseljih, ki so se urejali s PUP, določil kot novogradnjo objekta v strnjeno zazidanem območju naselja na stavbnem zemljišču, na katerem je mogoče zgraditi le posamični objekt. Po določbi 1. odstavka 8. člena PUP so v območjih urejanja, namenjenih poselitvi (torej tudi v območjih S - 6.a člen PUP), dopustne take dopolnilne gradnje, vendar pod pogojem iz 2. odstavka istega člena: posegi po tem členu so dovoljeni le v skladu s pretežno namembnostjo posamezne ureditvene enote iz 7. člena. V obravnavanem primeru bi bila dopolnilna gradnja večstanovanjske stavbe torej dopustna le, če bi bila v skladu z namembnostjo ureditvene enote z oznako 2a1 in 2a. Ker pa je območje z oznako 2 opredeljeno kot območje za individualno stanovanjsko gradnjo, je s tem izključena gradnja objektov z večjim številom stanovanj. Da ureditvena enota 2 ni namenjena takim objektom, pa nenazadnje izhaja tudi iz samega 7. člena PUP, ki za gradnjo večstanovanjskih objektov predvideva ureditvene enote z oznako 1. Glede na navedeno je treba 10.b člen PUP razumeti kot določbo, ki predpisuje še dodatne pogoje za dopolnilno gradnjo večstanovanjskih objektov (npr. zagotovljeno parkiranje) in ne kot določbo, ki bi mimo pogojev iz 8. člena PUP v območjih, namenjeni poselitvi, kar na splošno dovoljevala gradnjo teh objektov.

Trditev o arbitrarni ugotovitvi drugostopenjskega upravnega organa, da nameravana gradnja ni v skladu s PUP, je neobrazložena, poleg tega pa tudi v nasprotju s tem, kar je pritožbeni organ navedel v svoji obrazložitvi. Zaradi nekonkretiziranosti taka trditev ne omogoča nadaljnjega preizkusa.

Glede na navedeno in ker tožnik v tožbi ne zatrjuje, da bi bilo mogoče izdati gradbeno dovoljenje na drugi pravni podlagi, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (1. odstavek 63. člena ZUS-1).