Jedro

Tožnika utemeljeno ugovarjata, da se je upravni organ oprl na neobrazloženo strokovno mnenje komisije za cepljenje in posledično tudi njegova obrazložitev ni zadostna in je pomanjkljiva v smislu 214. člena ZUP. V mnenju je sicer navedeno, da se je komisija usmerila na razloge za opustitev cepljenja, vendar so podani le zaključki na splošnem nivoju. Tako strokovno mnenje, ki je v upravnopravnem smislu pomanjkljivo, ne more biti zadostna podlaga za izdajo odločbe, v kateri se je organ dolžan opredeliti do vseh relevantnih navedb strank.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za zdravje št. 181-162/2010/9 z dne 5. 7. 2011 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 80 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Ministrstvo za zdravje je z izpodbijano odločbo odločilo, da se pri A.A., roj. ..., cepljenje proti davici in tetanusu s cepivom Td-pur, proti ošpicam, mumpsu in rdečkam s cepivom MMRVax Pro ali cepivom Priorix in proti hepatitisu B s cepivom Engerix 20 ug, ne opusti. V obrazložitvi navaja, da sta tožnika v predlogu za opustitev cepljenja podrobno navedla posledice, ki jih je pri sinu pustilo cepljenje proti tuberkulozi in opisala zdravstveno stanje ostalih družinskih članov. K predlogu je bila posredovana tudi zdravstvena dokumentacija za A.A. Ministrstvo je predlog za opustitev cepljenja poslalo Komisiji za cepljenje (v nadaljevanju komisija), ki je izdelala strokovno mnenje, katero je sestavni del te odločbe. Komisija je iz priložene zdravstvene dokumentacije in na podlagi razgovora s starši povzela, da je iz dokumentacije razvidno, da je bil deček do sedaj cepljen le proti BCG. Po cepljenju se je mesto vboda zagnojilo. Po prihodu iz porodnišnice so se mu pojavili izpuščaji. V prvem letu starosti je bil pogosto bolan V starosti 6 let je bil hospitaliziran zaradi okužbe z virusom klopnega meningoencefalitisa, ki je bil serološko dokazan. Pri pouku je večkrat odsoten, pogosto ga boli glava in dobi vročino. Dečkov oče je imel po cepljenju težave z zbranostjo in spominom ter bolečimi in otrdelimi sklepi. Dečkova mati je po drugem porodu dobila alergijo. Alergija se je pojavila tudi pri dečkovem bratrancu. Deček je bil ob poškodbi roke tudi cepljen proti tetanusu. Komisija se je pri pregledu dokumentacije usmerila na razloge za opustitev cepljenja, med katerimi so alergije na sestavine cepiva, resen neželen učinek cepiva po predhodnem odmerku istega cepiva in bolezen ali zdravstveno stanje, ki je nezdružljivo s cepljenjem. Razlogov za opustitev cepljenja ni našla. Ministrstvo navaja, da je upoštevalo strokovno mnenje komisije in odločilo, da se cepljenje ne opusti.

Tožnika vlagata tožbo iz razloga po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Bistveno so bila kršena pravila postopka zato, ker sta strokovno mnenje komisije prejela šele z izpodbijano odločbo. Po praksi tega sodišča (sodbe opr. št. I U 163/2011, I U 119/2011, U 2213/2008, U 482/2008, U 323/2005) ima to mnenje naravo izvedenskega mnenja in je v skladu z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) treba stranki omogočiti, da se z njegovo vsebino seznani in o njem izreče pred izdajo odločbe. Tožnika navajata, da sta v predlogu in na obravnavi pri komisiji podrobno obrazložila in utemeljila razloge za opustitev celjenja pri sinu in to slabo zdravstveno stanje otroka, reakcija na cepivo proti tuberkulozi, alergije, avtoimunske bolezni ter dedne bolezni v družini, komisija pa se do teh razlogov sploh ni opredelila. Komisija svojega strokovnega mnenja, da se cepljenje ne opusti, ni obrazložila, kot je to zahtevano v 22c. členu Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB). Zgolj navedba, da razlogi za opustitev cepljenja ne obstajajo, tudi po stališču tega sodišča v identičnih primerih ni zadostna. Upravni organ je v izpodbijani odločbi povzel vsebino mnenja brez razlogov za neopustitev cepljenja in brez obrazložitve, kar ni v skladu z drugo alineo prvega odstavka 22č. člena ZNB. Takšna obrazložitev tudi ni skladna z 214. členom ZUP. Tožnika navajata, da je bil v postopku pred izdajo odločbe kršen tudi Zakon o pacientovih pravicah (v nadaljevanju ZPacP). Na pomanjkljive informacije o cepljenju sta ves čas opozarjala lečečega zdravnika, zdravstveni dom, zdravstvenega inšpektorja, komisijo za cepljenje in ministrstvo za zdravje, vendar njune zahteve po informiranju ni izpolnil nihče. To pomeni kršitev prvega odstavka 20. člena ZPacP. Zato naj sodišče pristojnemu organu naloži, da jima v skladu z zakonom zagotovi vse potrebne informacije v zvezi s cepljenjem in vse druge pravice iz 20. člena ZPacP. Tožnika predlagata, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne upravnemu organu v ponovni postopek. Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka se v dogovoru na tožbo sklicuje na izpodbijano odločbo. Navaja, da ZNB določa specialna postopkovna pravila glede na ZUP. Zato enačenje narave strokovnega mnenja komisije z izvedenskim mnenjem po ZUP ni mogoče in je seznanjanje in izrekanje stranke “z“ oziroma „o“ vsebini mnenja brezpredmetno. S tem se krši legitimnost delovanja komisije, ki jo določa drugi odstavek 22b. člena ZNB. Legitimnost vzpostavlja minister z aktom o imenovanju komisije. Toženka ne odloča na podlagi diskrecijske pravice; strokovno mnenje komisije predstavlja obvezno in uzakonjeno podlago za izdajo konkretne odločbe. Pridobitev novega mnenja, kar je ena od značilnosti izvedenskega mnenja, ni mogoča. Toženka tudi zanika kršitev pacientovih pravic po ZPacP. Tožnikoma je bilo ne glede na predhodno informiranost pri medicinskem osebju omogočeno pridobiti želene informacije glede cepljenja, cepiva in morebitnih učinkov in posledic cepljenja na razgovoru s komisijo.

Tožnika v vlogi z dne 7. 1. 2012 prereka navedbe toženke v njenem odgovoru na tožbo.

Tožba je utemeljena.

Obvezno cepljenje in opustitev tega cepljenja je urejena v določbah 22. do 25. člena ZNB. Po 22a. členu lahko poleg zdravnika, ki opravlja cepljenje, in ki mora prvi preveriti obstoj razlogov za opustitev cepljenja, predlog za opustitev cepljenja dajo tudi oseba, ki se cepi, njeni starši oziroma skrbniki. Predlog za opustitev cepljenja se vloži pri ministrstvu, pristojnem za zdravje, ki ga pošlje Komisiji za cepljenje, sestavljeni iz treh članov (22b. člen). Člen 22c. nalaga komisiji, da prouči predlog za opustitev cepljenja, in če oceni za potrebno, zahteva dodatno dokumentacijo oziroma dodatne zdravstvene preglede (prvi odstavek). Po opravljenem postopku da komisija strokovno mnenje o tem, ali obstajajo ali ne obstajajo razlogi za opustitev cepljenja (tretji odstavek). Strokovno mnenje mora vsebovati navedbo nalezljive bolezni, zoper katero naj se opusti oziroma naj se ne opusti cepljenje, razloge za opustitev ali neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, časovno obdobje, za katero naj se opusti cepljenje in navedbo lastniškega imena cepiva, s katerim bi se oseba morala cepiti (četrti odstavek). Na podlagi strokovnega mnenja komisije izda pristojni minister odločbo o opustitvi oziroma neopustitvi cepljenja (22č. člen).

O opustitvi oziroma neopustitvi cepljenja torej odloči minister z odločbo, izdano v upravnem postopku (prvi odstavek 22č. člena ZNB). Zato mora pri izdaji odločbe upoštevati določbe ZUP, razen kolikor nima ZNB posebnih določb. ZNB specialno določa vsebino odločbe (prvi in drugi odstavek 22č. člena). Toženka v odgovoru na tožbo sicer pravilno navaja, da ne odloča po diskrecijski pravici, ampak je vezana na strokovno mnenje komisije, saj njena odločitev temelji na izsledkih medicinske stroke. To pa jo po mnenju sodišča še ne odvezuje, da odločitve ne obrazloži tako, da bi zadostila standardu preverljive obrazložitve. Obveznost takšne obrazložitve upravne odločbe je namreč korelat strankini pravici do izjavljanja v postopku. Obrazložitev naj zagotovi seznanitev z razlogi za odločitev, še zlasti stranki, ki v postopku odločanja o njeni pravici, obveznosti ali pravnem interesu ni bila uspešna. Zato mora toženka, ko prevzema strokovno mnenje komisije, preveriti, ali je le-to sestavljeno v skladu z drugo alineo četrtega odstavka 22c. člena ZNB, ki določa, da mora strokovno mnenje vsebovati (tudi) razloge za opustitev ali neopustitev cepljenja z obrazložitvijo, saj mora takšno obrazložitev po drugi alinei prvega odstavka 22č. člena ZNB vsebovati tudi njena odločba, s tem pa zadosti tudi zahteve iz 3. in 5. točko prvega odstavka 214. člena ZUP (obrazložitev odločbe obsega razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev). Po ustavljeni praksi tega sodišča in po stališču Vrhovnega sodišča RS (sklep opr. št. X Ips 326/2009 z dne 16. 9. 2010) ima namreč mnenje komisije naravo izvedenskega mnenja v upravnem postopku.

Upravni organ se torej lahko opre le na mnenje komisije, v katerem je natančno in strokovno odgovorjeno na vse razloge, ki jih stranka navaja v predlogu za opustitev obveznega cepljenja. Po mnenju sodišča pojasnilna dolžnost komisije vključuje ustrezno obrazložitev tudi, če so ugovori staršev laične narave. Če strokovno mnenje ne odgovori na relevantne navedbe stranke, mora upravni organ zahtevati njegovo dopolnitev (194. in 196. člen ZUP). Pojasnjeno pa ne pomeni, da se komisiji jemlje legitimnost delovanja, kot ugovarja toženka v odgovoru na tožbo. Sodišče poudarja, da ne gre za poseganje v mnenje z vidika medicinske stroke, temveč z upravnosodnega vidika glede tega, kaj mora strokovno mnenje vsebovati ter na kakšen način naj bi odgovorilo na pomisleke stranke v zvezi z morebitnimi posledicami cepljenja.

V izpodbijani odločbi upravni organ povzema mnenje komisije z dne 2. 6. 2011, ki ga je ta podala glede cepljenja A.A. proti davici, tetanusu, ošpicam, mumpsu, rdečkam in hepatitisu B in sicer, da se cepljenje ne opusti. V mnenju so navedeni razlogi, zaradi katerih tožnika izjavljata bojazen, da bi cepljenje poslabšalo zdravstveno stanje njunega otroka, katerega imunski sistem je oslabljen (reakcija na opravljeno cepljenje, posledice okužbe z virusom klopnega meningitisa, posledice cepljenja pri otrokovem očetu, alergije pri otrokovi materi in pri bratrancu) in ugotovitev na podlagi dokumentacije, da je bil deček cepljen le proti BCG. V mnenju je sicer navedeno, da se je komisija usmerila na razloge za opustitev cepljenja, vendar so podani le zaključki na splošnem nivoju (prepisani so razlogi, ki jih v 22a. členu ZNB, ki razmerja ureja na abstraktni ravni, določa kot razloge za opustitev cepljenja). Konkretnih odgovorov na dvome tožnikov, ali lahko katera sestavina cepiv povzroči alergijo, ki naj bi se pojavljala pri dečku in pri drugih družinskih članih oziroma ali je zdravstveno stanje dečka takšno, da bi bilo treba cepljenje opustiti, s katerimi sta tožnika smiselno uveljavljala, da so pri njune sinu podane takšne okoliščine, ki jih zakon določa kot razloge za opustitev cepljenja, pa strokovno mnenje ne vsebuje. Tako strokovno mnenje, ki je v upravnopravnem smislu pomanjkljivo, ne more biti zadostna podlaga za izdajo odločbe, v kateri se je organ dolžan opredeliti do vseh relevantnih navedb strank.

Glede na zgoraj navedeno sodišče zaključuje, da tožnika utemeljeno ugovarjata, da se je upravni organ oprl na neobrazloženo strokovno mnenje komisije (mnenje nima zadostne obrazložitve glede na četrti odstavek 22c. člena ZNB) in posledično tudi njegova obrazložitev ni zadostna (obrazložitev nima potrebne vsebine glede na prvi odstavek 22č. člena ZNB) in je pomanjkljiva v smislu 214. člena ZUP. Če obrazložitev odločbe ni taka, da bi se odločba lahko preizkusila, je to bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zaradi česar je odločba nezakonita in jo mora sodišče v upravnem sporu odpraviti.

Z ustrezno obrazložitvijo odločbe se uresničuje tudi pravica pacienta do obveščenosti in pojasnilna dolžnost zdravnika iz 20. člena ZPacP. Zato je sodišče že z napotilom upravnemu organu, kako mora odločbo obrazložiti, odgovorilo na predlog tožnikov, da pristojnemu organu naloži, da jima zagotovi vse pravice iz navedene določbe. Sicer pa je postopek z zahtevo za obravnavo kršitev pacientovih pravic v ZPacP posebej urejen, tožnika pa niti ne navajata, da sta tak postopek sprožila.

Sodišče je tožbi ugodilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, ker je spoznalo, da v postopku za izdajo izpodbijanega upravnega akta niso bila upoštevana pravila postopka. Zadevo je na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek.

Stroškovnemu zahtevku tožnikov je sodišče ugodilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter na podlagi prvega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu tožnikoma priznalo stroške v višini 80 EUR. Stroške mora v višini in roku, ki je določen v izreku sodbe, povrniti toženka.

Pravni pouk temelji na določbi prvi odstavka 73. člena ZUS-1.