Jedro

Po oceni Vrhovnega sodišča bi Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov kršila splošno načelo enakosti, če bi enake kvote določala za delodajalce, ki bi bili v bistveno različnih položajih. To načelo pa ni prekršeno, če so enake kvote določene za delodajalce, ki so sicer v različnih, vendar ne bistveno različnih položajih. Zgolj določene razlike v zmožnosti zaposlovanja invalidov med posameznimi delodajalci, ki so uvrščeni v isto področje po Uredbi o standardni klasifikaciji dejavnosti, torej ne zadostuje za ugotovitev kršitve splošnega načela enakosti.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 83/2016-35 z dne 6. 4. 2016 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo Javnega jamstvenega, preživninskega in invalidskega sklada Republike Slovenije, št. ODL-5680727-2011-200/3NN z dne 6. 5. 2014, s katero je ta odločil, da je tožeča stranka zaradi neizpolnjevanja obveznosti zaposlovanja invalidov po 65. členu Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju ZZRZI) dolžna plačati prispevek za obdobje od vključno marca 2008 do vključno novembra 2010, in sicer glavnico v višini 50.391,00 EUR ter skupni znesek zamudnih obresti do vključno 15. 3. 2011 v višin 6.350,63 EUR. Pritožbo tožeče stranke je Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti zavrnilo kot neutemeljeno z odločbo, št. 14104-16/2012/46 z dne 17. 7. 2014. Tožbi tožeče stranke je sodišče prve stopnje s sodbo II U 256/2014-15 z dne 4. 3. 2015 ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, ne da bi zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, vendar je to sodbo Vrhovno sodišče na podlagi revizije, ki jo je vložilo Državno pravobranilstvo kot zastopnik javnega interesa, s sklepom X Ips 154/2015 z dne 24. 2. 2016 razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje, v katerem je izdalo tu obravnavano sodbo.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe je sodišče prve stopnje povzelo stališče Vrhovnega sodišča iz prej omenjenega razveljavitvenega sklepa, da je kvotni sistem kot ga določa Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (v nadaljevanju Uredba o kvotah) skladen z ZZRZI, navedlo, da stališču Vrhovnega sodišča sledi, in ob ugotovitvi, da dejanske okoliščine glede števila zaposlenih invalidov, ki jih je v relevantnem obdobju zaposlovala tožeča stranka, niso sporne, presodilo, da je odločitev prvostopenjskega upravnega organa utemeljena. Stališče sodišča prve stopnje iz izpodbijane sodbe je torej nasprotno stališču, ki ga je sprejelo v prvi, razveljavljeni sodbi, ko je ocenilo, da kvotni sistem iz Uredbe o kvotah ni skladen z ZZRZI in je zato zavrnilo njeno uporabo po pravilu exceptio illegalis.

3. Zoper sodbo sodišča prve stopnje je tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z vrednostnim razlogom iz 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Sodišču prve stopnje očita absolutno bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu v smislu 15. točke drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ker je v obrazložitvi sodbe navedlo, da število invalidov, ki jih je zaposlovala v relevantnem obdobju, ni bilo sporno, saj je to v očitnem nasprotju z njenimi tožbenimi navedbami. Isto postopkovno kršitev je sodišče prve stopnje storilo, ker se ni opredelilo do njenih navedb glede nezakonitosti in neustavnosti Uredbe o kvotah, ker se je zgolj sklicevalo na stališče Vrhovnega sodišča iz razveljavitvenega sklepa. Ponovi vse navedbe, s katerimi je v dosedanjem postopku utemeljevala, da je kvotni sistem, ki ga je določila Uredba o kvotah, nezakonit in neustaven. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo v novo sojenje sodišču prve stopnje. Priglaša stroške revizijskega postopka.

4. V odgovoru na revizijo tožena stranka vztraja na pravnih in dejanskih ugotovitvah, ki jih je navedla v obrazložitvi izpodbijane odločbe in v revizijskem postopku, ki se je vodil pod opr. št. X Ips 154/2015. Ker meni, da je vprašanje skladnosti Uredbe o kvotah z ZZRZI že rešeno pravno vprašanje, predlaga Vrhovnemu sodišču, naj revizijo zavrže kot nedovoljeno.

5. Revizija je dovoljena in utemeljena.

6. Po 1. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločilo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000 EUR. Glede na višino obveznosti, ki je bila revidentki naložena v plačilo z upravno odločbo, ki je predmet tega upravnega spora, revizija navedeni pogoj izpolnjuje.

7. Po prvem odstavku 62. člena ZZRZI so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen tujih diplomatskih in konzularnih predstavništev, invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov, dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (v nadaljnjem besedilu: kvota). Po tretjem odstavku istega člena (v tedaj veljavnem besedilu) kvoto iz prvega odstavka določi Vlada Republike Slovenije na predlog Ekonomsko socialnega sveta (v nadaljevanju ESS) z uredbo; kvota pa je glede na dejavnost delodajalca lahko različna, vendar ne more biti nižja od 2 % in ne višja od 6 % od skupnega števila zaposlenih delavcev.

8. Na podlagi tretjega odstavka 62. člena ZZRZI je bila sprejeta Uredba o kvotah, ki je v prvem odstavku 3. člena določala, da se kvota določi različno po dejavnostih, in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti (v nadaljevanju Uredba o SKD), v drugem odstavku, da je dejavnost zavezanca iz prejšnjega odstavka tista, ki je razvidna iz obvestila o identifikaciji in razvrstitvi po dejavnosti za poslovni subjekt Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (AJPES), v tretjem odstavku pa, da za celotno skupino delodajalcev, ki so po Uredbi SKD uvrščeni v dejavnost N) „Druge raznovrstne poslovne dejavnosti“ velja kvota 6 %. V slednjo skupino delodajalcev spada tudi revidentka s svojo dejavnostjo potovalnih agencij.

9. Uredba o SKD v prvem odstavku 5. člena določa, da ima standardna klasifikacija dejavnosti naslednjo hierarhično razčlembo in naslednje ravni dejavnosti: področje (označeno z enomestno črkovno oznako), oddelek (označen z dvomestno številčno oznako), skupina (označena s trimestno številčno oznako), razred (označen s štirimestno številčno oznako), podrazred (označen s petmestno številčno oznako).

10. V reviziji ostaja sporno, ali je kvotni sistem, ki je določen z Uredbo o kvotah v skladu z ZZRZI oziroma Ustavo, v zvezi čimer Vrhovno sodišče ugotavlja, da je to vprašanje že obravnavalo v prej omenjenem razveljavitvenem sklepu X Ips 154/2015 kot tudi v več drugih primerih (X Ips 468/2014, X Ips 69/2015, X Ips 70/2015, X Ips 136/2015, X Ips 161/2015). Vprašanje je obravnavalo z vidika različnih ustavnih določb, vključno z vidika 14., 22., 74. in 153. člena Ustave, in kršitve ni našlo. Pri teh stališčih vztraja tudi v obravnavanem primeru, v zvezi z konkretnimi navedbami v obravnavani reviziji pa v nadaljevanju dodaja še naslednje.

11. Po presoji Vrhovnega sodišča revidentka neutemeljeno navaja, da je bil edini namen ZZRZI v tem, da se kvote določijo glede na razmerje med dejanskim številom zaposlenih invalidovi in številom vseh zaposlenih po posameznih dejavnostih, ter da ZZRZI ni imel namena vzpostaviti kvotnega sistema, ki bi temeljil tudi na pričakovanjih glede večje zaposlenosti invalidov v posameznih dejavnostih. Zoper te revidentkine navedbe je mogoče navesti več razlogov. Iz besedila 62. člena ZZRZI namreč ne izhaja, da bi zakon kot izključno okoliščino za določitev kvot določil dejansko število zaposlenih invalidov. Cilj zakona je povečati zaposljivost invalidov (prvi odstavek 2. člena ZZRZI), iz česar izhaja, da je po oceni zakonodajalca dejanski odstotek zaposlenih invalidov v posamezni dejavnosti premajhen, iz tega pa nadalje, da morajo biti kvote določene tako, da bodo višje od dejanskih odstotkov zaposlenih invalidov, saj le takšne spodbujajo k večjemu zaposlovanju invalidov, končno tudi zato, ker zakon za preseganje kvot določa nagrade (75. člen ZZRZI). Ker zakon določa, da se kvote določijo na predlog ESS, predpostavlja, da je določitev višine kvote odvisna tudi od tega, ali je sprejemljiva oziroma ustrezna in primerna za socialne partnerje, ki jih združuje ESS. Če bi zakonodajalec želel določiti kvote, ki odražajo dejansko zaposlenost invalidov po dejavnostih, bi bilo sodelovanje ESS nesmiselno. In slednjič, ker zakon dopušča, da se kvote določijo v razponu (od 2% do 6%), je očitno, da kvote niso namenjene uskladitvi z dejanskim odstotkom invalidov v posamezni dejavnosti, sicer zakon razpona ne bi določal. Po oceni Vrhovnega sodišča je torej namen zakona prav ta, ki ga poizkuša revidentka zanikati: zakon je določil obseg bremena, ki naj ga prevzamejo delodajalci v zvezi z zaposlovanjem invalidov, ki ga lahko izpolnijo bodisi tako, da dosežejo določeno število zaposlenih invalidov (kvoto) bodisi tako, da plačajo prispevek.

12. Po presoji Vrhovnega sodišča ni utemeljen revidentkin ugovor, da kvotni sistem iz Uredbe o kvotah krši načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Revidentka meni, da bi moral zakonodajalec upoštevati, da se dejavnosti med seboj razlikujejo glede zmožnosti (dodatnega) zaposlovanja invalidov ter da delodajalci, ki so po Uredbi o SKD uvrščeni v isto področje, kar je prva, najširša hierarhična raven dejavnosti po Uredbi o SKD, nimajo skupnih značilnosti glede tega specifičnega vprašanja. Uredba o kvotah določa kvote prav glede na področje, v katerega spada delodajalec, torej glede na najširšo hierarhično raven dejavnosti po Uredbi o SKD. Bistveno bolj so po revidentkinem mnenju glede tega razlikovalnega znaka sorodni oddelki (druga raven dejavnosti po Uredbi o SKD), po njenem pa bi bilo prav, da bi se kvote določila glede skupin dejavnosti (tretja raven dejavnosti po Uredbi o SKD), ker naj bi se šele na tej ravni delodajalci dosegali skupne značilnosti.

13. Že v sodbi X Ips 136/2015 je Vrhovno sodišče presodilo, da ni utemeljen očitek o neenakosti, ki naj bi bila v tem, da so v skupini N (kamor se uvršča tudi revidentka) različne dejavnosti, ki med seboj niso primerljive, in da ni jasno, zakaj tem dejavnostim 6% kvota za zaposlovanje invalidov. V 17. točki obrazložitve navedene sodbe je navedlo, da je (po ZZRZI) merilo za določitev višine kvote področje dejavnosti. Področje dejavnosti, s katero se ukvarja delodajalec, pa je okoliščina, ki bistveno vpliva na dejanski položaj subjekta in s tem na različnost položajev subjektov, ki opravljajo različne dejavnosti. Zato zakonodajalec s tem, ko je določil, da mora Vlada pri določitvi višine kvote upoštevati dejavnost zavezanca, ni kršil splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. V 19. točki obrazložitve navedene sodbe pa je navedlo, da določitev kvote (v Uredbi o kvotah) glede na področje dejavnosti sodi v polje proste presoje zakonodajalca. K temu v obravnavanem primeru Vrhovno sodišče dodaja, da splošno načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec take položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari. Splošno načelo enakosti zakonodajalca pa zavezuje tudi, da v bistvenem različne položaje ureja različno (tako npr. Ustavno sodišče v odločbi U-I-177/15-8 z dne 5. 5. 2016, v 8. točki obrazložitve). Zato bi po oceni Vrhovnega sodišča Uredba o kvotah kršila splošno načelo enakosti le, če bi enake kvote določala za delodajalce, ki bi bili v bistveno različnih položajih, na pa tudi v primeru, če enake kvote določa za delodajalce, ki so sicer v različnih, vendar ne bistveno različnih položajih. Zgolj določene razlike v zmožnosti zaposlovanja invalidov med posameznimi delodajalci, ki so uvrščeni v isto področje po Uredbi o SKD, torej ne zadostuje za ugotovitev kršitve splošnega načela enakosti. Te razlike med delodajalci revidentka sicer utemeljuje z navajanjem statističnih podatkov o dejanskem deležu zaposlenih invalidov po posameznih dejavnostih na različnih ravneh, določenih v Uredbi o SKD, vendar te razlike še ne pomenijo, da so delodajalci, ki se uvrščajo v isto področje po Uredbi o SKD v bistveno različnih položajih glede bremena zaposlovanja invalidov (z zaposlovanjem ali s plačilom prispevka). Velja prav nasprotno: prav zato ker so uvrščeni v isto področje po Uredbi o SKD, niso v bistveno različnih položajih, saj sicer ne bi bili uvrščeni v isto področje.

14. Kot neutemeljene Vrhovno sodišče zavrača tudi revidentkine navedbe, da je vsebino obveznosti plačila prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov določila Uredba o kvotah, po 87. členu Ustave pa lahko pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb državni zbor določa samo z zakonom. Ker je prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov po svoji naravi obvezna javna dajatev, je te revidentkine navedbe treba razumeti tudi kot očitek kršitve 147. člena Ustave.

15. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 (točka 42. obrazložitve) navedlo, da je temeljna določba Ustave, ki ureja predpisovanje davkov, 147. člen, ki določa, da država davke predpisuje z zakonom. Predpisovanje davkov je po tej določbi pristojnost zakonodajalca, ki jih sme določiti samo z zakonom. Člen 147 Ustave torej določa načelo zakonitosti na davčnem področju. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-9/98 z dne 16. 4. 1998 sprejelo stališče, da predpisovanje davkov ne zajema le uvedbe davka in določitve njegovih elementov (predmeta obdavčitve, davčne osnove, davčnih zavezancev in davčne stopnje), temveč zahteva tudi, da mora biti iz zakona razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od davčnega zavezanca. Načelo zakonitosti iz 147. člena Ustave po eni strani daje državi pooblastilo za predpisovanje davkov, po drugi strani pa je namenjeno varstvu davčnih zavezancev, ker zahteva, da je njihov pravni položaj glede davčnih obveznosti jasno in predvidljivo razviden že iz zakona in ne šele iz podzakonskih predpisov. Člen 147 Ustave torej na davčnem področju združuje zahtevi, ki sicer na drugih področjih izhajajo iz 87. člena (urejanje pravic in obveznosti z zakonom) in 2. člena Ustave (načelo določnosti in jasnosti zakonov). Z vidika temeljnih ustavnih načel so zahteve, ki jih 147. člen Ustave nalaga zakonodajalcu, izraz načela demokratičnosti (1. člen Ustave) in načela delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Iz teh načel na temeljni ravni ustavne ureditve države izhaja, da davke predpisuje demokratično izvoljeno predstavniško telo, ki ima funkcijo zakonodajalca, in ne izvršilna veja oblasti, ki sicer s temi davki razpolaga pri izvrševanju nalog države. Ta zahteva izhaja tudi iz drugega odstavka 120. člena Ustave.

16. Po oceni Vrhovnega sodišča ne ZZRZI ne Uredba o kvotah ne kršita nobenega izmed naštetih ustavnih načel. Člen 65 ZZRZI namreč določa vse elemente prispevka: obveznost plačila nastane zaradi neizpolnjevanja kvote (iz 62. člena ZZRZI), določa zavezanca za dajatev, določa je osnova za naložitev prispevka (število invalidov, ki bi jih delodajalec moral zaposliti za izpolnitev predpisane kvote) in višino prispevka (70 % minimalne plače za vsakega manjkajočega invalida). Edini element, ki je pomemben za določitev višine prispevka in ki ni povsem določen z zakonom, je tako višina kvote, katere končno določitev zakon prepušča Vladi. Vendar tudi v tem pogledu Vrhovno sodišče ne najde ustavnopravnih zadržkov, ki bi narekovali drugačno odločitev. Zakonodajalec je namreč uredbodajalcu postavil jasne okvire oziroma omejitve, saj je določil, da se kvote določijo glede na dejavnost delodajalca, da v postopku določanja kvot sodeluje ESS, ter posebej s tem, da je določil minimalno (2 %) in maksimalno (6 %) kvoto. S tem je zakonodajalec v temelju sam uredil vsebino, okvir in usmeritve, ki jim mora slediti Uredba o kvotah, kar pomeni, da lahko zavezanci za prispevek že na podlagi zakona razberejo oziroma predvidijo svoj položaj (prim. sklep Ustavnega sodišča U-I-224/06-21 z dne 22. 3. 2007). S tem je hkrati zadostil tudi zahtevi 147. člena Ustave, da mora biti iz zakona razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od zavezanca za dajatev.

17. Z do sedaj navedenim je po presoji Vrhovnega sodišča odgovorjeno na vse materialnopravne navedbe, ki so odločilnega pomena za odločitev v obravnavni zadevi, zato se do ostalih posebej ne opredeljuje (prvi odstavek 360. člena v zvezi s 383. členom ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

18. Utemeljen pa je revidentkin postopkovni ugovor, da je sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe protispisno navedlo, da dejanske okoliščine v zadevi niso bile sporne. V tožbi je namreč navajala, da je tožena stranka napačno štela, da je imela v relevantnem času zaposlenega samo enega invalida, ter trdila in dokazovala, da je imela dejansko zaposlena dva, kar je sodišče prve stopnje očitno spregledalo, saj je v svoji prvi, ugodilni sodbi tem revidentkinim tožbenim navedbam v celoti pritrdilo. Gre za kršitev iz 15. točke drugega odstavka 339. člena ZPP (v zvezi s 1. točko prvega odstavka 85. člena ZUS-1), zato je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 93. člena ZUS-1 izpodbijano sodbo razveljavilo in vrnilo zadevo sodišču prve stopnje v novo sojenje, v katerem se bo to moralo opredeliti do revidentkinih tožbenih navedb v zvezi s številom zaposlenih invalidov v relevantnem obdobju.

19. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.