Jedro

Sodišče se strinja s tožnikom, da preizkus izpodbijane odločbe ni možen glede presoje organa o poslabšanju varnosti v prometu, upoštevajoč predvideno lokacijo objektov. Nepresojeno je ostalo tudi navajanje tožnika, da ker je na predmetni lokaciji izredno malo prometnih znakov, ker se tam zavije na parkirišče, in ker bi bili objekti za oglaševanje postavljeni izven območja za postavitev prometne signalizacije, ni jasno, kako in na kakšen način bi objekta zmanjšala varnost prometa, predvsem pa zaznavnost prometne signalizacije. Tega ugovora tožnika sodišče ne more preizkusiti, posledično odločitvi organa ne more pritrditi in jo je zato treba odpraviti.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Direkcije RS za infrastrukturo, št. 37167-1418/2018/10 (1502) z dne 26. 10. 2018, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo tožnika za izdajo soglasja za dva objekta za obveščanje in oglaševanje na parc. št. 712/79, k.o. .... V obrazložitvi je navedel, da je obravnaval vlogo tožnika za izdajo soglasja. Gre za lokacijo, kjer so na vozišču državne ceste razvrstilni pasovi kanaliziranega križišča, ki ga definira 10. točka 3. člena Pravilnika o projektiranju cest (v nadaljevanju Pravilnik). Postavljanje objektov za obveščanje in oglaševanje določa 78. člen Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1). Organ je ugotovil, da bi predvidena objekta ležala znotraj prostora, definiranega v drugem odstavku 66. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1), to je v varovalnem pasu državne ceste, v katerem je raba prostora omejena. Z upoštevanjem definicij pregledne berme in preglednostnega prostora (55. in 56. točka 2. člena ZCes-1 in 75. člen ZCes-1), območja vzdolž ceste, ki je predpisano za postavitev prometne signalizacije območja (129. člen Pravilnika o prometni signalizaciji in prometni opremi na cestah) ter varovalnega pasu (prvi odstavek 66. člena ZCes-1) mora za kakršnokoli gradnjo ali rekonstrukcijo objektov na teh zemljiščih soglašati prvostopni organ. Postavitev objektov je predvidena v varovalnem pasu državne ceste G2-104 odsek 1496 ... v km 0,700 in 0,680 oba levo v oddaljenosti cca 7,0 m od vozišča glavne ceste ter na območju razvrstilnih pasov kanaliziranega križišča, kar je v neskladju s 56. členom Pravilnika. Točka, od katere se meri, je točka, kjer se začne spreminjati prečni profil ceste (od začetka zaporne ploskve pred zavijalnim pasom). S postavitvijo objekta v vidno polje voznika ter v območje predmetnega križišča se ustvari odvračanje pozornosti voznika od vožnje in s tem je osnovni koncept prometne varnosti zelo poslabšan. Postavljena objekta še poslabšujeta videz ob državni cesti, ogrožata, ovirata ter zmanjšujega varnost prometa na državni cesti, predvsem pa zaznavnost prometne signalizacije.

2. Drugostopni organ je s svojo odločbo zavrnil pritožbo tožnika. Ugotovil je, da ima tožnik prav, da je predvidena lokacija več kot 100 m pred kanaliziranim križiščem oziroma nekaj metrov več. Oddaljenost od kanaliziranega križišča se meri od prečne osi ceste. Drugostopni organ je preveril oddaljenost objektov od križišča z meritvijo v aplikaciji Atlas okolja, ki sicer ni uradna, je pa pripomoček, iz katere je razvidno, da bi bil najbolj oddaljen objekt od križišča oddaljen 129 m. Prvostopni organ tudi ni z ničemer dodatno argumentiral oddaljenosti objektov manj kot 100 m. Ne glede na to pa je postavitev takih objektov v bližini prehodov za pešce in cestnih priključkov na državno cesto nevarna za varnost prometa. Takšni objekti odvračajo pozornost voznikov, ki bi se vključevali iz parkirišča na državno cesto in pešcev, ki bi prečkali bližnje prehode za pešce. Zato izdaja soglasja ni sprejemljiva iz tega razloga. Tako odločitev potrjujejo tudi sodbe, I U 1179/2014, I U 758/2016, I U 1595/2017, I U 1375/2015, I U 2816/2017, X Ips 174/2015, X Ips 93/2016 in X Ips 186/2015. 3. Tožnik je tožbo vložil zaradi tožbenih razlogov napačne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in zmotno ter nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja. V tožbi je navedel, da meni, da objekta izpolnjujeta zahtevo iz tretjega odstavka 56. člena Pravilnika. Objekta bi bila oddaljena približno 7 m od zunanjega roba vozišča, kar izhaja iz priloženega elaborata. To pomeni, da bi bila ne glede na to, ali se nahajata več kot 100 m ali manj kot 100 m pred kanaliziranim križiščem, izven pasu, kjer objekta ni dopustno postaviti. Tretji odstavek 56. člena Pravilnika je treba namreč razumeti tako, da objekta ni dopustno postaviti v pasu 5 m od roba vozišča in 100 m pred križiščem. Ne samo, da bi bila objekta postavljena cca 7 m od zunanjega roba vozišča, bila bi postavljena več kot 100 m pred kanaliziranim križiščem, kot je ugotovil tudi drugostopni organ v svoji odločbi. Prvostopni organ je zmotno ugotovil dejansko stanje in s tem napačno uporabil materialno pravo. Odločbe prvostopnega organa se v delu, kjer se ugotavlja oddaljenost manj kot 100 m od križišča, tudi ne da preizkusiti, zato je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka. Če odločba ni obrazložena, stranki ni dana možnost, da odločitev izpodbija, s tem pa ji ni dana možnost za učinkovito pravno varstvo (22. člen Ustave, 14. člen Ustave). Tako tudi naslovno sodišče v I U 1774/2013, I U 1073/2016. Tožnik se tudi ne strinja z ugotovitvami prvostopnega organa, da bi bili objekti postavljeni v vidno polje voznika in v območje predmetnega križišča ter bi s tem ustvarili odvračanje pozornosti voznika od vožnje. Glede na to, da je na predmetni lokaciji izredno malo prometnih znakov, ker se tam zavije na parkirišče, in ker bi bili objekti za oglaševanje postavljeni izven območja za postavitev prometne signalizacije, tožniku ni jasno, kako in na kakšen način bi objekta zmanjšala varnost prometa, predvsem pa zaznavnost prometne signalizacije. Iz Analize preglednosti, ki je sestavni del elaborata, izhaja, da oglasna panoja v nobenem primeru ne vplivata na zagotavljanje preglednosti priljučka s parkirišča na Slovensko cesto v ..... Na priključku je zadoščeno vsem zahtevanim preglednostim iz 78. člena ZCes-1, torej objekta bi bila postavljena izven preglednega polja, pregledne berme, preglednostnega prostora in območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije. Kot že povedano, bi bila objekta oddaljena približno 7 m od roba vozišča. Tudi v primeru, da bi se pločnik upošteval kot sestavni del cestišča, bi bila objekta postavljena več kot 2 m od zunanjega roba pločnika, torej bi bila objekta postavljena izven območja vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije (7. člen Pravilnika o prometni signalizaciji in prometni opremi na cestah). Prvostopni organ je napačno ugotovil tudi, da bi panoji ovirali preglednost vozišča in zaznavanje prometnih znakov ob cesti. Postavljeni panoji bi bili namenjeni posameznikom, ki na bližnjem parkirišču parkirajo svoje vozilo in se odpravijo npr. v banko, in ne voznikom, ki se peljejo po Slovenski cesti, zato so panoji tudi toliko oddaljeni od ceste. Prvostopni organ tudi v tem delu ni obrazložil svoje odločitve. Tudi sicer pa te navedbe niso prepričljive. Že sama Javna agencija RS za varnost prometa s poslanstvom prizadevanja za zmanjšanje najhujših posledic prometnih nesreč v cestnem prometu, najema oglasne površine ob cestah. Če bi organ lahko odločal po prosti presoji, bi bil 78. člen ZCes-1 brez pomena. Ker pa je tožnik v elaboratu ugotovil, da je postavitev objekta s tem členom skladna, ni razloga za zavrnitev izdaje soglasja. Glede na navedeno je predlagal, da sodišče tožbi ugodi, odločbo prvostopnega organa odpravi in nadomesti z odločbo, s katero se vlogi tožnika ugodi in se soglasje izda, oziroma podredno, da tožbi ugodi, odločbo prvostopnega organa odpravi in vrne zadevo prvostopnemu organu v ponovno odločanje, v obeh primerih pa toženki naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

4. Toženka odgovora na tožbo ni podala, poslala je upravne spise.

5. Tožba je utemeljena.

6. V tem primeru je sporna odločitev prvostopnega organa o zavrnitvi izdaje soglasja tožniku za postavitev dveh objektov za obveščanje in oglaševanje na parc. št. 712/79 k. o. .... Prvostopni organ je svojo odločitev, ki ji je pritrdil tudi drugostopni organ, utemeljil na 78., 66., 5. členu ZCes-1 ter (predvsem) na 56. členu Pravilnika.

7. Ni sporno, da se lokacija objektov nahaja v varovalnem pasu državne ceste, sporna je (bila) lokacija objektov glede na oddaljenost od kanaliziranega križišča in ali so izpolnjeni pogoji glede varovanja državne ceste.

8. Pravilnik v drugem odstavku 56. člena določa, da je konstrukcijo ali objekt za oglaševanje dopustno postaviti na takšni lokaciji, da ne ovira preglednosti zemljišča in zaznavanje prometnih znakov ob cesti. V tretjem odstavku istega člena pa je določeno, da je konstrukcijo in objekt za obveščanje ali oglaševanje dopustno postaviti ob cesti z minimalnim odmikom 5 m od zunanjega roba vozišča in na oddaljenosti več kot 100 m pred oziroma 50 m za kanaliziranim križiščem.

9. Tožnik pravilno navaja, da je drugostopni organ ugotovil drugačno dejansko stanje, kot prvostopni organ, in sicer je ugotovil (glede na podatke elaborata, priloženega k vlogi, in aplikacije Atlas okolja), da je predvidena lokacija obravnavanih objektov nedvomno več kot 100 m od kanaliziranega križišča (kot izhaja iz razlogov drugostopne odločbe, je ta oddaljenost od najbolj oddaljenega objekta cca 129 m, ki se meri od prečne osi ceste) in ne manj kot 100 m, kot je ugotovil prvostopni organ.

10. Tožnik v zvezi s tem v nadaljevanju ugovarja, da je s takim razlogovanjem prvostopni organ zmotno ugotovil dejansko stanje, napačno uporabil materialno pravo, odločbe pa v tem delu po tožnikovem mnenju tudi ni mogoče preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP) in jo je zato treba odpraviti Sodišče temu ugovoru ne sledi. Kot je navedel že sam tožnik, je drugostopni organ v tem delu drugače ugotovil dejansko stanje (in to v smeri pritrditve pritožbenih navedb tožnika), posledično dopolnil obrazložitev prvostopne odločbe in s tem saniral morebitne pomanjkljivosti prvostopne odločbe v tem delu. Za to je imel podlago v tretjem odstavku 248. člena, kot tudi v prvem odstavku 251. člena ZUP (ti določbi organu druge stopnje omogočata tako ravnanje v zvezi s pritožbo). Do zatrjevanih kršitev iz 14. in 22. člena Ustave zato ni prišlo.

11. Tožbeno stališče, da je v tem primeru relevantna (le) izpolnitev pogojev po petem odstavku 78. člena ZCes-1 za izdajo soglasja, je tudi napačno. Kot je to sodišče npr. v I U 2816/2017, I U 1595/2017, I U 758/2016 (in tudi Vrhovno sodišče npr. v X Ips 93/2016, X Ips 174/2015) v svojih sodnih odločbah že navedlo, iz 66. člena ZCes-1 jasno izhaja, da je raba prostora v varovalnem pasu ceste omejena in da je vsakršna gradnja in rekonstrukcija objektov (ne zgolj objektov namenjenih oglaševanju) v tem območju dovoljena le s soglasjem Direkcije za infrastrukturo, ki mora pri izdaji soglasja upoštevati, da s predlaganim posegom niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, širitve ceste zaradi prihodnjega razvoj prometa in sam videz ceste (tretji odstavek 66. člena ZCes-1).

12. Zato v zakonu ni podlage za to, da bi se izvedba del v varovalnem pasu državne ceste presojala zgolj po 78. členu ZCes-1. Navedena zakonska določba posebej ureja obveščanje in oglaševanje ob državni cesti, vendar je ni mogoče razlagati neodvisno od splošne določbe 66. člena ZCes-1, ki določa širino varovalnega pasu in od Direkcije za infrastrukturo zahteva presojo tudi z vidika varovanja državne ceste. Z uporabo zgolj 78. člena ZCes-1 bi se zanemaril osrednji namen VI. poglavja zakona, kamor sta uvrščena tako 78., kot tudi 66. člen ZCes-1, ki je v varstvu cest in prometa na njih (tako tudi sodba Vrhovnega sodišča X Ips 186/2015 z dne 19. 4. 2017), kar pa ni sprejemljivo. Upoštevajoč sistemsko razlago zakona torej Direkcija za infrastrukturo izda soglasje za postavitev objekta za oglaševanje, če s predlaganim posegom v varovalni pas ceste niso prizadeti interesi varovanja ceste in prometa na njej. Po petem odstavku 78. člena ZCes-1 direkcija izda soglasje za postavitev objektov iz drugega in tretjega odstavka tega člena, katerih postavitev je predvidena v območju državne ceste, na podlagi predloženega elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje. V tem strokovno-tehničnem elaboratu je določena lokacija, prikaz objekta in način njegove postavitve, opredeljena pregledna polja, preglednostni prostori cestnih priključkov in križišč, pregledne berme v območju lokacije objekta ter drugi tehnični podatki, ki se nanašajo na objekt in njegovo lokacijo (17. točka 2. člena ZCes-1).

13. Kot že navedeno, je tožnik k vlogi priložil po prej citirani določbi 78. člena ZCes-1 zahtevani elaborat. Da bi bil elaborat v kateremkoli oziru (upoštevajoč zgoraj citirane določbe o njegovi vsebini) pomanjkljiv, iz razlogov izpodbijanega akta (kot tudi iz razlogov drugostopne odločbe) ne izhaja. Ob povedanem se pa sodišče strinja s tožnikom, da preizkus izpodbijane odločbe ni možen glede presoje organa o poslabšanju varnosti v prometu, upoštevajoč predvideno lokacijo objektov. Prvostopni organ je namreč, po tem, ko je zmotno ugotovil, da je predvidena postavitev objektov v neskladju s 56. členom Pravilnika, posledično tudi ugotovil, ''da se s postavitvijo objekta v vidno polje voznika ter v območje predmetnega križišča ustvari odvračanje pozornosti voznika od vožnje in je s tem osnovni koncept prometne varnosti zelo poslabšan, postavljena objekta še poslabšujeta videz ob državni cesti, ogrožata, ovirata in zmanjšujeta varnost prometa na državni cesti, predvsem pa zaznavnost prometne signalizacije''. Drugostopni organ pa je, po tem, ko je sicer sledil pritožbi glede oddaljenosti postavitve objektov od kanaliziranega križišča in (kot že povedano) ugotovil, da je oddaljenost objektov od križišča več kot 100 m, sledil oceni prvostopnega organa o poslabšanju prometne varnosti, ne da bi se konkretno opredelil glede nadaljnjih pritožbenih navedb, ki se navezujejo na že ugovarjano oddaljenost objektov (enake ugovore pa uveljavlja tožnik tudi sedaj v tožbi), in sicer da iz Analize preglednosti iz elaborata izhaja, da oglasna panoja v ničemer ne vplivata na zagotavljanje preglednosti priključka s parkirišča na Slovensko cesto v ... in da je zadoščeno vsem zahtevanim preglednostim iz 78. člen ZCes-1 (da bi bila objekta postavljena izven preglednega polja, pregledne berme, preglednostnega prostora in območij vzdolž vozišča ceste, predpisanega za postavitev prometne signalizacije). Nepresojeno je tako ostalo tudi navajanje tožnika, da ker je na predmetni lokaciji izredno malo prometnih znakov, ker se tam zavije na parkirišče, in ker bi bili objekti za oglaševanje postavljeni izven območja za postavitev prometne signalizacije, ni jasno, kako in na kakšen način bi objekta zmanjšala varnost prometa, predvsem pa zaznavnost prometne signalizacije. Tega ugovora tožnika sodišče tako ne more preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), posledično odločitvi organa ne more pritrditi in jo je zato treba odpraviti.

14. Ugovora tožnika, da bi moral organ presoditi pri tem tudi druge vidike uporabe oglasnih površin v tem primeru, še zlasti, ker objekta naj ne bi bila namenjena voznikom, temveč obiskovalcem banke in parkirišča, pri čemer se sklicuje na dopustitev najema oglasnih površin s strani Javne agencije RS za varnost prometa, sodišče ne bo presojalo, ker gre za nedopustno tožbeno novoto. V drugem odstavku 78. člena ZCes-1 so določene izjeme za izdajo soglasja direkcije za postavitev in uporabo objektov za oglaševanje, ki so opredeljeni kot enostavni objekti, in sicer: - če so obvestila namenjena prometni varnosti, - če se z obvestili upravljavca ceste podajajo udeležencem cestnega prometa pomembne informacije in zanje ni predpisana prometna signalizacija, - če se oglašuje gospodarski subjekt, ki dejavnost izvaja v stavbi zgrajeni v varovalnem pasu državne ceste, - če se objekt za obveščanje in oglaševanje postavlja na servisne prometne površine državne ceste ali druge površine, ki so v lasti fizičnih ali pravnih oseb, pod pogojem da vsebina obvestila oziroma oglasa ni vidna z državne ceste. Da bi bil namen postavitve oglasnih objektov tožnika ena izmed navedenih izjem, tožnik v upravnem postopku ni navajal oziroma uveljavljal. Po 52. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Tega pa tožnik v tožbi ni storil. Po uradni dolžnosti pa sodišče pazi le na ničnost akta, zato te presoje tudi ne bo opravilo po uradni dolžnosti (drugi odstavek 37. člena ZUS-1).

15. Sodišče je zaradi navedenega tožbi ugodilo, izpodbijano prvostopno odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek, v katerem bo moral prvostopni organ, sledeč stališčem sodišča, ki se tičejo postopka, presoditi uveljavljane ugovore tožnika (pri tem upoštevati ugotovitve drugostopnega organa v zvezi z oddaljenostjo objektov od križišča), po potrebi dopolniti ugotovitveni postopek in o zadevi odločiti, upoštevajoč rezultat postopka.

16. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, izpodbijani upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

17. Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu.