Jedro

Tožena stranka ne oporeka navedbam tožeče stranke o tem, da zagotavljanje dela delavcev uporabniku predstavlja primarno in poglavitno ter skoraj izključno dejavnost tožeče stranke, ne oporeka trditvam, da obstaja verjetnost, da bi zaradi izvršitve odločbe lahko prišlo do likvidacije oziroma stečaja in ne oporeka trditvam, da bi uporabniki poiskali druge delodajalce, ki zagotavljajo delo delavcem uporabnikom.

Res je sicer, da je bila izpodbijana odločba že izvršena, da je bilo tožeči stranki dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev že odvzeto in da je bila tožeča stranka že izbrisana iz registra pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, vendar je bila ravno iz tega razloga izdana ureditvena začasna odredba, s katero se tožeči stranki na podlagi tega sklepa dovoljuje, da sme kot delodajalec za zagotavljanje dela delavcev uporabniku do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu opravljati dejavnost zagotavljanja dela delavcev uporabniku, toženi stranki pa se nalaga, da mora takoj po prejemu tega sklepa tožečo stranko vpisati v register pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku.

Ureditvena začasna odredba pa tudi ne nasprotuje javni koristi.

Izrek

I.Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi tako, da:

-se do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadrži pravno učinkovanje odločbe Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 11002-35/2025-2611-3 z dne 28. 8. 2025;

-sme tožeča stranka kot delodajalec za zagotavljanje dela delavcev uporabniku do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu opravljati dejavnost zagotavljanja dela delavcev uporabniku, kot je dovoljeno in določeno z odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 11002-118/2012-15 z dne 19. 1. 2015, s katero je bilo tožeči stranki izdano dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku.

-se toženi stranki naloži, da mora takoj po prejemu tega sklepa tožečo stranko vpisati v register pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, pri čemer ta vpis prav tako velja do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu.

II.Odločitev o stroških zahteve za izdajo začasne odredbe si sodišče pridrži za končno odločitev.

Obrazložitev

1.Tožeča stranka je vložila tožbo, s katero izpodbija odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 11002-35/2025-2611-3 z dne 28. 8. 2025. Tožena stranka je s to odločbo tožeči stranki odvzela dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in jo izbrisala iz registra domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev uporabniku in hkrati odločila, da lahko tožeča stranka ponovno pridobi dovoljenje za opravljanje te dejavnosti po poteku treh let od dneva dokončnosti odločbe. Kot razlog za svojo odločitev tožena stranka navaja, da tožeča stranka od 31. 5. 2025 do 2. 7. 2025 ni imela veljavne bančne garancije in tako ni ves čas opravljanja dejavnosti izpolnjevala pogoje razpolaganja z veljavno bančno garancijo. Iz določbe drugega odstavka 164. člena Zakona o urejanju trga dela (v nadaljevanju ZUTD) izhaja, da mora delodajalec za zagotavljanje dela pogoje iz druge do šeste alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti.

2.Tožeča stranka je zoper odločbo vložila tožbo, s katero predlaga, naj sodišče odpravi odločbo tožene stranke in ji vrne zadevo v ponovno odločanje, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka. Hkrati s tožbo je vložila tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagala, naj sodišče zadrži izvršitev 1. in 2. točke izreka izpodbijane odločbe, zahtevala pa je tudi povrnitev stroškov postopka v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe.

3.Sodišče je zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo in s sklepom št. I U 1586/2025-6 z dne 22. 9. 2025 odložilo izvršitev 1. in 2. točke izreka izpodbijane odločbe do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Sledilo je navedbam tožeče stranke, da predstavlja zagotavljanje dela delavcev uporabniku njeno primarno in poglavitno ter skoraj izključno dejavnost, saj je to svojo trditev podkrepila s konkretnimi številkami in s predložitvijo ustreznih dokazov. Po presoji sodišča bi z izvršitvijo odločbe prišlo do bistvenega posega v skoraj edino dejavnost tožeče stranke, obstaja pa tudi verjetnost, da bi zaradi tega lahko prišlo do likvidacije oziroma stečaja, ker tožeča stranka ne bi imela prilivov za kritje svojih stroškov. Primorana bi bila zaključiti pogodbe o zaposlitvi z napotenimi delavci ter da bi uporabniki poiskali druge delodajalce, ki zagotavljajo delo delavcev uporabnikom. Hkrati je sodišče ugotovilo, da odložitev izvršitve izpodbijane odločbe ne nasprotuje javni koristi, saj javna korist ne more biti v ničemer prizadeta, če bo tožeča stranka še naprej opravljala svojo dejavnost, saj je s predložitvijo bančne garancije izkazala, da izpolnjuje vse pogoje za nadaljnje opravljanje svoje dejavnosti.

4.Zoper navedeni sklep se je pritožila tožena stranka, Vrhovno sodišče RS pa je pritožbi s sklepom I Up 188/2025 z dne 30. 10. 2025 ugodilo in sklep spremenilo tako, da je predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo. V obrazložitvi sklepa je navedlo, da iz nespornega dejanskega stanja obravnavane zadeve izhaja, da je tožnica s predlogom za izdajo začasne odredbe izkazala verjetnost nastanka težko popravljive škode v smislu drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), saj tej presoji prvostopenjskega sodišča pritožnica ne nasprotuje. Nesporno pa je med strankama tudi dejstvo, da je izpodbijana odločba že izvršena. Izvršena je tako, da je tožnici dovoljenje za opravljanje dejavnosti že odvzeto in izbris iz registra že izveden. Z začasno odredbo ni mogoče zahtevati odložitve izvršitve izpodbijanega upravnega akta, če je bila njegova izvršitev že opravljena. Tožeča stranka pa izdaje ureditvene začasne odredbe ni predlagala, sodišče pa jo lahko izda le, če jo stranka izrecno predlaga in ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje ustrezno opredeli ter v zvezi s tem izkaže predpisane zakonske pogoje.

5.Po prejemu sklepa Vrhovnega sodišča RS je tožeča stranka dne 11. 11. 2025 vložila novo zahtevo za izdajo začasne odredbe, tokrat po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1, torej je predlagala ureditveno začasno odredbo. Predlaga, naj sodišče odloči, da se do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadrži pravno učinkovanje izpodbijanje odločbe, da sme tožeča stranka kot delodajalec za zagotavljanje dela delavcev uporabniku do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu opravljati dejavnost zagotavljanja delavcev uporabniku kot je dovoljeno in določeno z odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 11002-118/2012-15 z dne 19. 1. 2015, s katero je bilo tožeči stranki izdano dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, sodišče pa naj toženi stranki naloži, da mora tožečo stranko vpisati v register pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe.

6.V obrazložitvi zahteve za izdajo začasne odredbe navaja, da bi bilo z izdajo regulatorne začasne odredbe pravno razmerje začasno vrnjeno v stanje, kot je bilo pred izdajo izpodbijane odločbe. Nastanek nepopravljive škode tožeča stranka v novi zahtevi za izdajo začasne odredbe pojasnjuje na enak način kot v predhodni zahtevi za izdajo začasne odredbe. Navaja, da dejavnost zagotavljanja dela delavcev uporabniku predstavlja njeno primarno in poglavitno ter dejansko izključno dejavnost in to utemeljuje z ustreznimi podatki. Prenehanje opravljanja dejavnosti zagotavljanja dela delavcev bi pomenilo padec praktično celotnega prihodka tožeče stranke. Gre za bistven poseg v praktično edino dejavnost tožeče stranke, ki bi jo bistveno prizadel, vsled česar je že na podlagi vsega navedenega izkazana težko popravljiva škoda. Če z začasno odredbo razmerje med tožečo in toženo stranko ne bo urejeno na način, da se pravno učinkovanje izpodbijane odločbe zadrži, bi to v kratkem času privedlo tudi do likvidacije oziroma stečaja. Nadalje tožeča stranka še navaja, da bi bila primorana zaključiti tudi pogodbe o zaposlitvi z napotenimi delavci in bi posledično zaposlitev izgubilo več kot 60 zaposlenih delavcev. Izpodbijana odločba bi za tožečo stranko pomenila tudi neizpolnitev pogodbenih obveznosti do uporabnikov - poslovnih partnerjev. To pa bi imelo za neizbežno posledico, da bodo uporabniki poiskali druge delodajalce, ki zagotavljajo delo delavcev uporabnikom. Sklepno pa tožeča stranka izpostavlja, da bi to privedlo tudi do izgube in ugleda ter zaupanja tožeče stranke, ki ga uživa med svojimi dolgoročnimi poslovnimi partnerji. Obenem pa tudi ne bi bila prizadeta javna korist ter koristi nasprotnih strank. Tožeča stranka ima veljavno bančno garancijo, prav tako pa izpolnjuje vse ostale pogoje za opravljanje dejavnosti iz prvega odstavka 164. člena ZUTD. Izdana začasna odredba bila bi bila tudi v prid javnemu interesu, saj bi zaposleni pri tožeči stranki ohranili svojo zaposlitev.

Tožena stranka v odgovoru na zahtevo za izdajo začasne odredbe navaja, da je bila izpodbijana odločba že izvršena, tožeči stranki je bilo dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev že odvzeto, tožeča stranka pa je bila že izbrisana iz registra pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. Zakon ne predvideva vpisa v register na podlagi sklepa Upravnega sodišča RS. Postavlja se vprašanje, kako urediti stanje, ko stranka ne sme več opravljati dejavnosti. Z odvzemom dovoljenja in z izbrisom iz registra se zavarujeta javni interes in javna korist. Tožena stranka meni, da niso podani pogoji za izdajo začasne odredbe.

K točki I izreka:

Sodišče je zahtevi za izdajo ureditvene začasne odredbe ugodilo iz naslednjih razlogov:

Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. V skladu s tretjim odstavkom 32. člena ZUS-1 lahko tožnik iz razlogov iz prejšnjega odstavka predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zato že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda zanjo težko popravljiva.

Tožeča stranka v novi zahtevi za izdajo začasne odredbe utemeljuje nevarnost težko popravljive škode z istimi razlogi kot v prvotni zahtevi za izdajo odložitvene začasne odredbe, kateri je Upravno sodišče RS ugodilo.

Sodišče je presodilo, da je tožeča stranka tako kot v prvi zahtevi za izdajo začasne odredbe tudi v drugi zahtevi dovolj konkretno navedla, zakaj bi v primeru izvršitve akta zanjo nastala težko popravljiva škoda. Kot je bilo že navedeno, svojo škodo utemeljuje z istimi razlogi kot pri prvi zahtevi za izdajo začasne odredbe, do teh razlogov pa se je sodišče že opredelilo s tem, ko je navedlo, da je tožeča stranka utemeljila, da zagotavljanje dela delavcev uporabniku predstavlja njeno primarno in poglavitno ter skoraj izključno dejavnost, saj je to trditev podkrepila s konkretnimi številkami in s predložitvijo ustreznih dokazov. Prav tako je v zadostni meri utemeljila razlog nepopravljive škode z navedbo števila zaposlenih delavcev. Sodišče je sledilo temu, da bi bila primorana tožeča stranka zaključiti pogodbe o zaposlitvi z napotenimi delavci ter da bi uporabniki poiskali druge delodajalce, ki zagotavljajo delo delavcev uporabnikom. Sodišče tudi v primeru nove zahteve za izdajo začasne odredbe sledi navedbam tožeče stranke, da bi iz vseh navedenih razlogov lahko prišlo do likvidacije oziroma stečaja. Tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča RS izhaja, da iz nespornega dejanskega stanja obravnavane zadeve izhaja, da je tožnica s predlogom za izdajo začasne odredbe izkazala verjetnost nastanka težko popravljive škode v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1, saj tej presoji prvostopenjskega sodišča pritožnica ne nasprotuje (točka 7 obrazložitve sklepa vrhovnega sodišča). Sodišče meni, da za izdajo začasne odredbe zadostujejo že predloženi listinski dokazi, zato sodišče v tej fazi postopka - ko se odloča le o zahtevi za izdajo začasne odredbe - ni izvajalo še dodatnih dokazov z zaslišanjem določenih oseb, kot je to predlagala tožeča stranka.

Sodišče ugotavlja, da tožena stranka ne oporeka navedbam tožeče stranke o tem, da zagotavljanje dela delavcev uporabniku predstavlja primarno in poglavitno ter skoraj izključno dejavnost tožeče stranke, ne oporeka konkretno navedenim podatkom, ki se nanašajo na to trditev, ne oporeka trditvam, da obstaja verjetnost, da bi zaradi izvršitve odločbe lahko prišlo do likvidacije oziroma stečaja in ne oporeka trditvam, da bi uporabniki poiskali druge delodajalce, ki zagotavljajo delo delavcem uporabnikom. V skladu z drugim odstavkom 214. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 pa se šteje, da se dejstva, ki jih tožena stranka ne zanika, štejejo za priznana. Res je sicer, da je bila izpodbijana odločba že izvršena, da je bilo tožeči stranki dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev že odvzeto in da je bila tožeča stranka že izbrisana iz registra pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, vendar je bila ravno iz tega razloga izdana ureditvena začasna odredba, s katero se tožeči stranki na podlagi tega sklepa dovoljuje, da sme kot delodajalec za zagotavljanje dela delavcev uporabniku do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu opravljati dejavnost zagotavljanja dela delavcev uporabniku, toženi stranki pa se nalaga, da mora takoj po prejemu tega sklepa tožečo stranko vpisati v register pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. Res je sicer, kot navaja tožena stranka, da ZUTD ne predvideva vpisa v register na podlagi sklepa sodišča, vendar pa je treba pri tem upoštevati tudi določila ZUS-1, ki v tretjem odstavku 32. člena določa, da lahko tožnik iz razlogov iz drugega odstavka tega člena predlaga tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno, kar pomeni, da je pravna podlaga za tako začasno odredbo podana. V nasprotnem primeru bi citirano določilo ZUS-1 izgubilo svoj smisel, če v primeru izvršenih odločb ne bi bilo možno začasno urediti stanja, ki ga je v tem primeru neposredno na tožnikov predlog uredilo sodišče z izdajo tega sklepa.

Ureditvena začasna odredba pa tudi ne nasprotuje javni koristi. Javna korist ne more biti v ničemer prizadeta, če bo tožeča stranka še naprej opravljala svojo dejavnost, saj je s predložitvijo bančne garancije izkazala, da izpolnjuje vse pogoje za nadaljnje opravljanje svoje dejavnosti. V tem postopku pa tudi ne sodeluje stranka z nasprotnim interesom, v korist katere bi izdana začasna odredba lahko posegla.

Ker je po presoji sodišča tožeča stranka izkazala nastanek težko popravljive škode in ker odložitvena začasna odredba ne pride v poštev, ker je odločba že izvršena, je sodišče izdalo ureditveno začasno odredbo po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1, kot izhaja iz izreka tega sklepa, saj gre za trajajoče pravno razmerje. Zaradi izvršene odločbe namreč tožeča stranka daljše obdobje ne more opravljati svoje primarne dejavnosti in je bilo treba zaradi nastajajoče škode začasno urediti stanje.

K točki II izreka:

Tožeča stranka je v zvezi z zahtevo za izdajo začasne odredbe priglasila tudi stroške postopka. Vsi stroški, ki so nastali s predlogom za izdajo začasne odredbe, vključno s stroški povezani s pritožbo na Vrhovno sodišče, so del stroškov upravnega spora in o tem, kdo bo nosil stroške tega spora, vključno s stroški, nastalimi v zvezi s predlogoma za izdajo začasne odredbe, bo sodišče lahko odločilo šele, ko bo znan končni uspeh strank v postopku v tej zadevi. Iz navedenih razlogov bo sodišče o vseh stroških postopka odločalo ob izdaji končne odločbe.