Jedro

Denacionalizacijske odločbe, s katero je v last in posest vrnjena nepremičnina, ki po zakonu šteje za javno cesto, ni mogoče izvršiti, saj so javne ceste javno dobro in so izven pravnega prometa.

Komunalni vodi, ki potekajo pod zemeljskim površjem nepremičnine, niso sestavina te nepremičnine, zato ne predstavljajo ovire za vrnitev nepremičnine iz drugega odstavka 32. člena ZDen.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Ljubljana št. 490-20/2010 z dne 6. 10. 2010 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Upravna enota Ljubljana (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila predlog tožnice za izrek ničnosti denacionalizacijske odločbe prvostopenjskega organa št. 351-D-13/93-39 z dne 31. 8. 2007. V obrazložitvi odločbe navaja, da je z denacionalizacijsko odločbo z dne 31. 8. 2007 upravičenki pokojni A.A. bila vrnjena v last in posest nepremičnina s parcelno št. 555/37 k.o. B. v izmeri 76 m2, za zavezanko za vrnitev pa določena tožnica. Tožnica se je v predlogu za izrek ničnosti denacionalizacijske odločbe sklicevala na okoliščino, da nepremičnina s parcelno št. 555/37 v naravi predstavlja ulico v B. (imenovano C.), ki spada med javne ceste, ter da so pod navedeno ulico vsi komunalni vodi za oskrbo naselja, vključno z vodovodom, kanalizacijo, meteorno vodo in plinom, in je uveljavljala ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Sklicevala se je tudi na sodbi Vrhovnega sodišča Republike Slovenije I Up 1109/2004 z dne 16. 3. 2005 in X Ips 748/2006 z dne 30. 8. 2007. Po presoji prvostopenjskega organa uveljavljani ničnostni razlog ni podan. Iz zemljiške knjige izhaja, da je pri parceli 555/37 vknjižena lastninska pravica v korist pravnih naslednikov po upravičenki. Komunalni vodi, ki potekajo po zemljišču, niso ovira za vračilo zemljišča v naravi; zato okoliščina, da po parceli 555/37 potekajo komunalni vodi, ne pomeni ovire za vračilo te v naravi po kateri izmed točk 19. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen). Glede na to predlog za izrek ničnosti denacionalizacijske odločbe ni utemeljen.

Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) pa je z odločbo z dne 22. 6. 2011 zavrnilo pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa. Drugostopenjski organ pritrjuje odločitvi prvostopenjskega organa, da uveljavljani ničnostni razlog ni podan. Navaja, da je bila denacionalizacijska odločba z dne 31. 8. 2007 izvršena z vpisom lastninske pravice v korist denacionalizacijske upravičenke v zemljiško knjigo, pa tudi dejansko, z nastopom posesti s strani lastnikov, pri čemer tožnica niti ne zatrjuje, da bi karkoli oviralo izvrševanje posesti na predmetni parceli. Obstoj javne poti oziroma ceste sicer pomeni oviro za vrnitev v naravi po 3. točki prvega odstavka 19. člena ZDen. Vendar navedena okoliščina ni pomenila ovire za izvršitev denacionalizacijske odločbe. Vrnitev nepremičnine, ki je po zatrjevanju tožnice javna cesta, po predpisih, na katere se tožnica sklicuje, ni ničnostni razlog. Tožnica se po presoji drugostopenjskega organa tudi neutemeljeno sklicuje na sodbi Vrhovnega sodišča, saj je v obravnavani zadevi pravni položaj v bistvenem drugačen, kot v zadevi, na katero se nanašata sodbi Vrhovnega sodišča. Odločba, katere izrek za nično tožnica predlaga, namreč ni posegla v pravni položaj prizadete tretje osebe, ki v postopku ne bi bila udeležena. Predmet vrnitve pa tudi ni stavba, tako da denacionalizacijska upravičenka oziroma njena pravna naslednica ne bi mogli nastopiti posesti, ampak je po zatrjevanju tožnice to javna cesta. Pri javni cesti pa je celo po matičnih materialnopravnih pravilih (19. člen ZJC-B) možen pravni položaj, ko je ta v lasti in posesti fizične ali pravne osebe zasebnega prava. Na trajnost in nespremenljivost danega razmerja so se lastniki predmetne parcele tudi lahko zanesli. Še toliko manj je mogoče govoriti o nemožnosti izvršitve denacionalizacijske odločbe z vidika obstoja komunalnih vodov.

Tožnica v tožbi navaja, da je v postopku za izdajo izpodbijane odločbe zatrjevala, da je denacionalizacijska odločba z dne 31. 8. 2007 nična, ker je zaradi pravnih in dejanskih ovir ni mogoče izvršiti. Nepremičnina s parcelno št. 555/37 namreč v naravi predstavlja cesto (C.), ki je kategorizirana javna cesta, kot to izhaja iz Odloka o kategorizaciji občinskih cest (v nadaljevanju Odlok KOC). Del te ceste, ki je bila upravičenki v denacionalizacijskem postopku v nasprotju z ZDen vrnjena v naravi, so tudi vsi komunalni vodi za oskrbo naselja, vključno z vodovodom, kanalizacijo, plinovodom ipd., ki predstavljajo objekt gospodarske javne infrastrukture v lasti tožnice. V skladu s 1.6. točko prvega odstavka 2. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) je namreč objekt gospodarske javne infrastrukture tisti gradbeni inženirski objekt, ki tvori omrežje, ki služi določeni vrsti gospodarske javne službe državnega ali lokalnega pomena ali tvori omrežje, ki je v javno korist. Nepremičnina s parcelno št. 555/37 je že v času izdaje denacionalizacijske odločbe predstavljala kategorizirano cesto, javne ceste pa so v skladu z 2. členom Zakona o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC) javno dobro in so izven pravnega prometa. V skladu s 3. točko 19. člena ZDen nepremičnine ni mogoče vrniti v naravi, če je izvzeta iz pravnega prometa oziroma na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice. Iz odločbe drugostopenjskega organa izhaja, da tudi če predmetna denacionalizacijska odločba po materialnem pravu ne bi mogla biti izdana, da kršitev materialnega prava ni razlog za ničnost. Tožnica se s tem strinja. Vendar meni, da je isto dejansko stanje, ki je povzročilo napačno uporabo materialnega prava (to je obstoj ceste in pod njo gospodarske infrastrukture), tudi tisto, ki povzroča ničnost, saj denacionalizacijska odločba, ki vrača v naravi javno dobro in gospodarsko infrastrukturo, ni in ne more biti izvršljiva. Tožnica se opira, kot že v predlogu, tudi na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 748/2006, v kateri je to zavzelo stališče, da v kolikor na zemljišču, ki je vrnjeno denacionalizacijskemu upravičencu, stojijo objekti v lasti tretje osebe, take odločbe ni mogoče niti pravno niti dejansko izvršiti in je zato nična. Prvostopenjski organ v svoji odločbi ni navedel razlogov, s katerimi bi ovrgel navedeno naziranje in je svoj zaključek o izvršljivosti denacionalizacijske odločbe utemeljil zgolj s tem, da je bila na njeni podlagi v zemljiško knjigo vknjižena lastninska pravica v korist upravičenke. Ne drži pa niti zaključevanje drugostopenjskega organa, da obravnavana položaja nista primerljiva, niti da je bistvo citirane sodbe v varovanju pravic tretjega, ki v postopku ni sodeloval. Ničnostni razlog, ki se obravnava, nima nobene zveze z vprašanjem, ali je oseba, na katero se nanaša, imela možnost sodelovati v postopku. Temu procesnemu položaju je namenjena obnova upravnega postopka kot posebno izredno pravno sredstvo in ne ničnost zaradi neizvršljivosti. Argumentacija, kot jo sugerira drugostopenjski organ, nima podlage v odločitvi, na katero se tožnica opira. V obravnavani zadevi je dejansko stanje izrazito podobno in denacionalizacijske odločbe prav tako ni mogoče izvršiti, saj ima tožnica kot zavezanka na tej nepremičnini postavljene svoje objekte (komunalni vodi, cesta). Vrhovno sodišče je jasno odgovorilo na argument pravne realiziranosti in izpostavilo dejansko izvršljivost odločbe. V obravnavani zadevi pa ne gre za dejansko neizvršljivost zaradi lastništva tretjega v smislu izključno zasebno lastninskih razmerij. Na vrnjenem zemljišču poteka javna kategorizirana cesta in pod njo se nahaja gospodarska javna infrastruktura. Še toliko bolj bistveno je, da se v last pravne osebe javnega prava ne vrača premoženje, katerega namen je izvrševati upravičenja, ki izvirajo iz lastninske pravice v javno korist. To pomeni, da lahko zasebni lastnik javne ceste tretje osebe izključi od uporabe javnih cest in javne infrastrukture, kar je popolnoma nedopustno. Tožnica sodišču predlaga, naj v zadevi opravi glavno obravnavo, na kateri naj izvede potrebne dokaze, ki jih je tožnica navedla v predlogu za izrek ničnosti denacionalizacijske odločbe, in zasliši direktorja VO-KA d.o.o. Ljubljana, ki bo vedel izpovedati o komunalni opremljenosti in stanju sporne nepremičnine v naravi. Tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter denacionalizacijsko odločbo z dne 31. 8. 2007 izreče za nično oziroma da izpodbijano odločbo po odpravi vrne v ponovno odločanje organu, ki jo je izdal. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in razlogih zanjo ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba je utemeljena.

Sodišče se strinja s pravnim stališčem tožnice, da ni mogoče izvršiti denacionalizacijske odločbe, s katero je v last in posest vrnjena nepremičnina, ki po zakonu šteje za javno cesto (pojem javne ceste je opredeljen v 2. točki prvega odstavka 14. člena ZJC oziroma 24. točki prvega odstavka 2. člena Zakona o cestah, v nadaljevanju ZCes-1, in sicer kot prometna površina, ki je kategorizirana cesta, in ki jo lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi z zakonom). Javne ceste so (namreč) po zakonu javno dobro in so izven pravnega prometa (drugi odstavek 2. člena ZJC, drugi odstavek 3. člena ZCes-1). Ob izpolnjenem takem zakonskem dejanskem stanu pa nepremičnine ni mogoče vrniti (v last in posest) – 3. točka prvega odstavka 19. člena ZDen (po tej določbi nepremičnine ni mogoče vrniti, če je izvzeta iz pravnega prometa oziroma na njej ni mogoče pridobiti lastninske pravice). Če je z denacionalizacijsko odločbo odločeno, da se v last in posest vrne nepremičnina, ki je javna cesta, tak dispozitiv tako nasprotuje pravnemu redu, zato je podana pravna nemožnost izvršitve odločbe. Dejanska nemožnost izvršitve take odločbe pa je podana, ker na javni cesti ni mogoče izvrševati posesti v smislu izvajanja dejanske oblasti nad stvarjo, kot je to mogoče pri stvareh, ki niso namenjene splošni rabi; po javni cesti namreč poteka cestni promet. Ob podani argumentaciji okoliščina, na katero se sklicuje drugostopenjski organ, da namreč iz 19. člena ZJC-B izhaja, da so mogoči tudi pravni položaji, ko je javna cesta v lasti fizične osebe ali osebe zasebnega prava (citirana določba omogoča, da se v korist občine ali države v tam urejenem postopku tako nepremičnino razlasti, če so izpolnjeni tam navedeni pogoji), ne more omajati stališča, da je podana nemožnost izvršitve denacionalizacijske odločbe, s katero je odločeno o vračilu v last in posest nepremičnine, ki je javna cesta.

Ob povedanem ni mogoče sprejeti stališča organov, da glede denacionalizacijske odločbe, s katero je vrnjena v last in posest upravičenca do denacionalizacije nepremičnina, ki je javna cesta, ni podana nemožnost izvršitve, zaradi česar naj bi bil izključen ničnostni razlog iz 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP, če so bile na podlagi denacionalizacijske odločbe izvedene spremembe zemljiškoknjižnega stanja (tretji odstavek 66. člena ZDen). Zato po presoji sodišča organa na podlagi ugotovitve o zemljiškoknjižni izvršitvi denacionalizacijske odločbe, tako da se je pri nepremičnini s parcelno št. 555/37 vpisala lastninska pravica za upravičenko do denacionalizacije, ne bi mogla zaključevati, da prej navedeni ničnostni razlog ni podan. Tak zaključek bi bil mogoč le, če bi bilo v postopku ugotovljeno, da nepremičnina s parcelno št. 555/37 ne predstavlja javne ceste, kot to zatrjuje tožnica; vendar to dejstvo ni bilo ugotovljeno.

Drugostopenjski organ pa je tudi v zmoti, če meni, da se tožnica ne bi mogla sklicevati na sodni odločbi Vrhovnega sodišča I Up 1109/2004 z dne 16. 3. 2005 in X Ips 748/2006 z dne 30. 8. 2007, ker naj bi ne šlo za primerljive pravne položaje. Glede na že povedano v točki 1 te obrazložitve nobena od okoliščin, ki jih organ kot odločilne za razlikovanje zadev izpostavlja (vrsta objekta, ki se vrača, tj. stavba oziroma javna cesta ter sodelovanje oziroma nesodelovanje v denacionalizacijskem postopku lastnika objekta), namreč ni taka, da bi zaradi nje šlo za neprimerljive zadeve, in da bi ne bilo mogoče kot relevantnega upoštevati stališča Vrhovnega sodišča v navedenih zadevah (da če na zemljišču, ki je vrnjeno denacionalizacijskemu upravičencu, stojijo objekti v lasti tretje osebe, odločbe o denacionalizaciji ni mogoče niti pravno niti dejansko izvršiti ter je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 279. člena ZUP nična). Prav tako pa na presojo o tem, ali je v obravnavanem primeru podan uveljavljani ničnostni razlog, tudi ne more vplivati okoliščina, da naj bi se lastniki v denacionalizaciji vrnjene parcele zanesli oziroma zaupali v trajnost in nespremenljivost razmerja. Če se namreč ugotovi, da je bila v upravnem postopku storjena nepravilnost, ki je v zakonu določena kot ničnostni razlog, se odločba (v celoti ali delno) izreče za nično, in to vsak čas (prvi odstavek 280. člena ZUP), ne glede na to, če je bila pred tem ugotovljena njena pravnomočnost in ne glede na potek časa od tedaj.

Brez podlage v zakonu pa po presoji sodišča v okviru uveljavljanega ničnostnega razloga tožnica zatrjuje dejstvo, da so del predmetne nepremičnine, ki je bila v denacionalizacijskem postopku vrnjena, komunalni vodi (vodovod, kanalizacija, plinovod ipd.), ki predstavljajo objekt gospodarske javne infrastrukture. Komunalni vodi, ki potekajo pod zemeljskim površjem, ne štejejo za objekt v smislu drugega odstavka 2. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (1997) ter tako njihovo nahajanje pod zemeljskim površjem ne predstavlja ovire za vrnitev nepremičnine iz drugega odstavka 32. člena ZDen. Komunalni vodi niso sestavina te nepremičnine. Zato njihovo nahajanje pod zemeljskim površjem nepremičnine, vrnjene v denacionalizacijskem postopku, ne vpliva na pravno in dejansko možnost izvršitve odločbe. Za obravnavano zadevo to pomeni, da komunalni vodi, tudi če potekajo pod zemeljskim površjem nepremičnine s parcelno št. 555/37, ki je bila z denacionalizacijsko odločbo vrnjena v last in posest denacionalizacijske upravičenke, ne vplivajo na (pravno in dejansko) izvršljivost odločbe, razen če navedena nepremičnina šteje za javno cesto. Kot je pravilno navedel že drugostopenjski organ, se v takih primerih razmerja med različnima lastnikoma nepremičnine in komunalnih vodov rešujejo z ustanovitvijo služnosti.

Ker je sodišče ugotovilo, da je bil v postopku nepravilno uporabljen materialni zakon, v tej posledici pa je ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter na podlagi tretjega in v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo zadevo v ponovni postopek organu, ki je izpodbijano odločbo izdal. Ob upoštevanju pravnega mnenja te sodbe glede uporabe materialnega prava bo prvostopenjski organ moral v nadaljevanju ugotoviti pravo dejansko stanje glede nepremičnine s parcelno št. 555/37, ali šteje za (kategorizirano) javno cesto (na podlagi določb Odloka KOC, na katerega se je v predlogu sklicevala tožnica, in potrebne spremljajoče dokumentacije, kot to izhaja iz 10. člena tega odloka, in iz katere bo razvidno, ali se kategorizirani del javne ceste pod zap. št. 549 v 6. členu navedenega odloka nanaša na parcelo 555/37). Če bo na podlagi tako dopolnjenega dejanskega stanja potrebno predlogu ugoditi ter denacionalizacijsko odločbo izreči za nično, pa bo o delu zahteve za denacionalizacijo, o katerem je (bilo) odločeno z odločbo z dne 31. 8. 2007, moral organ ponovno odločiti.

O stroških postopka pa je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožnici v skladu z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu priznalo stroške v višini 350 EUR, skupaj z uveljavljanim 20 % DDV.