Jedro

Odločitev iz 1. točke izpodbijane odločbe, s katero je toženka odpravila prvostopenjsko odločbo in zadevo vrnila organu prve stopnje v ponovni postopek, ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, saj ne vsebuje vsebinske odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta, ampak gre zgolj za instančno odločitev. Sodišče pa ne presoja pravilnosti instančnega nadzora. Po presoji sodišča upravni spor ni dopusten niti zoper odločitev iz 2. točke izpodbijane odločbe, ki je po vsebini dejansko sklep, saj je toženka odločila, da odgovora na pritožbo ne bo vročila tožniku, kar je vprašanje postopka.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožnik s tožbo izpodbija odločbo, s katero je toženka ugodila pritožbi investitorja in odpravila odločbo Upravne enote Kranj št. 351-53/2014-160 z dne 17. 12. 2020, s katero je ta zavrnila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja ter zadevo vrnila organu prve stopnje v ponovni postopek (1. točka izreka) in s katero je zavrnila zahtevo tožnika za vročitev investitorjeve pritožbe z namenom podaje odgovora na pritožbo (2. točka izreka).

2. Odločitev iz 1. točke izreka utemeljuje s tem, da je prvostopenjski organ po prejemu sodbe I U 1345/2019 z dne 11. 6. 2020 investitorja pozval naj v 20. dneh dopolni projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD) s prikazom parkirnih mest, zagotovljenih za prostore fitnesa. Investitor je zaradi nepridobitve soglasja Mestne občine Kranj zaprosil za podaljšanje roka za dopolnitev vloge za izdajo gradbenega dovoljenja, prvostopenjski organ pa je ocenil, da ni navedel opravičljivega razloga za podaljšanje roka in ker tudi ni odpravil pomanjljivosti PGD, je skladno s prvim odstavkom 66. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnil. Toženka se s tem ne strinja, saj je investitor pravočasno zaprosil za podaljšanje roka za dopolnitev vloge, in sicer iz razloga, ker Mestna občina Kranj ni podala soglasja glede spremenjene prometne ureditve, prvostopenjski organ pa je že čez dva dni prošnjo zavrnil in posledično tudi zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, ne da bi pred tem prošnjo skrbno pretehtal. Ocenjuje, da se je investitor trudil z odpravo pomanjkljivosti in v prošnji za podaljšanje roka pojasnil, da je postopek obravnave njegove vloge še v teku.

3. Odločitev iz 2. točke izreka pa utemeljuje s tem, da glede na odločitev prvostopenjskega organa, ki zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja ni ugodil, tožnik, čeprav je bil stranski udeleženec v postopku, ni stranka z nasprotnim interesom. Zato ni upravičen, da se mu pritožba skladno s četrtim odstavkom 246. člena Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) pošlje v odgovor.

4. Tožnik se z izpodbijano odločitvijo in pravnim poukom ne strinja. V tožbi navaja, da ne drži, da je upravni spor mogoč zgolj zoper 2. točko izreka, saj četrti odstavek 246. člena ZUP določa, da lahko organ izda odločbo, s katero odpravi prvostopenjsko odločbo, šele po prejemu odgovora na pritožbo oziroma po izteku roka zanjo. Ker je toženka s tem, ko tožniku ni vročila odgovora na tožbo, kršila njegovo pravico do odgovora na pritožbo in do enakega varstva pravic po 22. členu Ustave, je to kršitev mogoče odpraviti le z odpravo celotne drugostopenjske odločbe, ker ta skladno s četrtim odstavkom 246. člena ZUP sploh ne bi smela biti izdana. Odprava zgolj 2. točke izreka tožnikovo pravico do enakega varstva pravic povsem izvotli, saj bi bil morebiten odgovor na pritožbo, o kateri je bilo že odločeno, nesmiseln. Z izpodbijano odločbo je bil postopek odločanja o pritožbi končan, zato pomeni dokončo odločitev o tožnikovi pravici do odgovora na pritožbo in kot celota izpolnjuje pogoje za izpodbijanje v upravnem sporu. Nasprotuje argumentaciji izpodbijane odločbe, ki je pravni nesmisel. Prav iz razloga, ker je bila prvostopenjska odločba v korist tožnika, je v pritožbenem postopku zoper to odločitev stranka z nasprotnim interesom in mu mora biti pritožba vročena, da lahko nanjo odgovori. Ker mu ni bila, pa se ni mogel opredeliti do dejstev in okoliščin, ki predstavljajo dodatne razloge za utemeljenost zavrnitve zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Zato (šele) v tožbi navaja argumente, da bi se moral v postopku uporabljati Gradbeni zakon (GZ) in ne ZGO-1, iz česar sledi, da bi moral organ zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja prav tako zavrniti, saj gre v konkretnem primeru za legalizacijo črne gradnje in ne za gradnjo novega objekta. Zato sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču poslala upravni spis.

6. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo predlaga, da sodišče tožbo zavrže, saj z izpodbijanim aktom postopek odločanja o zadevi še ni končan. Zato bo tožnik v nadaljevanju postopka lahko varoval svoj pravni položaj in podal ugovor glede uporabe materialnega prava, ki ga uveljavlja v tožbi.

7. Tožba ni dopustna.

8. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti izpolnjeni temeljni pogoji (tako imenovane procesne predpostavke), ki jih Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) določa v prvem odstavku 36. člena. Eden izmed pogojev je, da gre za upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Na izpolnjevanje procesnih predpostavk mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Če niso izpolnjene, mora tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena ZUS-1).

9. Po 2. členu ZUS-1 v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek). Dokončni upravni akt je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja (tretji odstavek). V upravnem sporu se lahko akti, s katerimi je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, izpodbijajo samo, če je bil z njimi postopek odločanja o zadevi končan (prvi odstavek 5. člena ZUS-1).

10. Skladno z navedenim se v upravnem sporu vselej izpodbija tisti akt, ki v izreku vsebuje meritorno odločitev, torej vsebinsko opredelitev pravic ali obveznosti stranke oziroma zavrnitev strankinega zahtevka o priznanju pravice ali pravne koristi, ki izhaja iz materialnega prava. Upravni akti po tem zakonu torej niso akti, ki ne vsebujejo vsebinske odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta, kot so akti, ki pomenijo samo procesno odločitev. Upravni akti v smislu tega zakona prav tako niso akti, izdani na podlagi pravnih sredstev, ki le posegajo v veljavnost upravnega akta in ne pomenijo zaključka odločanja o zadevi (akt samo odpravijo in vrnejo v ponovni postopek odločanja) oziroma, ki v v izreku ne vsebujejo odločitve o pravici ali obveznosti fizične ali pravne osebe. Upravni spor je sodni nadzor nad zakonitostjo odločitev o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank in ne nad pravilnostjo izvajanja instančnega nadzora drugostopenjskih organov, tako da cilj upravnega spora ni odprava odločbe o pritožbi v postopku izdaje upravnega akta in s tem povezano navodilo, kako je treba o tej pritožbi pravilno odločiti, temveč odprava ali sprememba tistega akta, s katerim se vsebinsko odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, torej upravnega akta1. Če organ druge stopnje pritožbi ugodi in skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP prvostopenjsko odločbo odpravi ter zadevo vrne v ponovno odločanje organu prve stopnje, zoper tako odločitev ni upravnega spora (prvi odstavek 5. člena ZUS-1), saj uprava še ni sprejela vsebinske odločitve o pravnem položaju fizične ali pravne osebe – ob neobstoju upravnega akta niti ni dopustno, da bi še pred zaključkom odločanja v upravnem postopku sočasno potekal postopek sodnega nadzora nad akti uprave.2

11. Odločitev iz 1. točke izpodbijane odločbe, s katero je toženka odpravila prvostopenjsko odločbo in zadevo vrnila organu prve stopnje v ponovni postopek, tako ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, saj ne vsebuje vsebinske odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta, ampak gre zgolj za instančno odločitev. Sodišče pa ne presoja pravilnosti instančnega nadzora.

12. Po presoji sodišča upravni spor ni dopusten niti zoper odločitev iz 2. točke izpodbijane odločbe, ki je po vsebini dejansko sklep, saj je toženka odločila, da odgovora na pritožbo ne bo vročila tožniku, kar je vprašanje postopka (prvi odstavek 226. člena ZUP3). Kot je sodišče že pojasnilo, upravni akti po tem zakonu niso akti, ki ne vsebujejo vsebinske odločitve o materialni pravici, obveznosti ali pravni koristi določenega subjekta. Med nje pa sodijo tudi akti, ki pomenijo samo procesno odločitev. S procesnim sklepom je sprejem odločitve o izdaji upravnega akta v zadevi le začasno odložen. Procesnemu sklepu zgolj zaradi morebitnih posledic, ki takemu sklepu šele sledijo, ni mogoče pripisati vsebine odločanja o pravici, za katero mora biti zagotovljeno sodno varstvo v sodnem postopku (23. in 157. člen Ustave). Procesni akt je - in ostane - procesni akt. Definira ga njegov izrek, ki ima učinek zgolj na potek postopka. Zoper sklepe izdane v upravnem postopku je treba zagotoviti možnost samostojnega sodnega varstva tedaj, kadar v postopku ne bo izdan upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati4. 13. Tožnik sicer v tožbi zatrjuje, da gre za vsebinsko odločitev, kar pa ne drži. Toženka je odločila, da mu pritožbe ne bo vročila v odgovor, češ da tožnik ni (več) stranka z nasprotnim interesom, ker je prvostopenjski organ zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnil. S tem pa ni odločeno o kakšni tožnikovi pravici ali obveznosti. O pravici bi bilo namreč odločeno le, če bi organ odločil, da tožnik nima (več) položaja stranke v postopku. Ker pa o tem ni odločil in ker bo imel tožnik možnost varstva svojega pravnega položaja v nadaljevanju upravnega postopka na prvi stopnji, gre zgolj za procesni akt. Zoper tak akt, pa kot rečeno, ni sodnega varstva v upravnem sporu. Sodišče se zato v ni spuščalo v meritorno presojo (tudi) v tem delu izpodbijanega akta.

14. V obravnavani zadevi bo v nadaljevanju izdan upravni akt, s katerim bo odločeno o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja. V postopku na prvi stopnji bo tožnik lahko uveljavljal to, kar trdi v tožbi, tj., da naj bi se v postopku uporabljal GZ. Prav tako bo lahko, če bo odločitev v nasprotju z interesom, ki ga v postopku lahko varuje, zoper odločitev uveljavljal pravna sredstva, v katerih bo lahko ugovarjal tudi vse procesne kršitve, storjene v postopku, če se bo izkazalo, da so vplivale na zakonitost odločitve o glavni stvari.

15. Glede na navedeno sodišče zaključuje, da izpodbijani akt ne predstavlja upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, pa tudi ne iz 5. člena ZUS-1, o zakonitosti katerega bi lahko odločalo v upravnem sporu. Res je sicer, da je bil tožnik glede odločitve iz 2. točke izreka izpodbijanega akta o možnosti upravnega spora poučen z napačnim pravnim poukom, vendar pa napačen pravni pouk, ki stranki sicer ne sme biti v škodo, tej tudi ne more dati več pravic, kot jih določa zakon.5

16. Ker izpodbijani akt ni akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

17. Odločitev o stroških, ki jih je priglasil tožnik v tožbi, temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže. 1 Erik Kerševan v E.Kerševan (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 21. 2 Erik Kerševan, „nav.delo“, stran 22. 3 Ki se glasi: S sklepom se odloča o vprašanjih, ki se tičejo postopka. 4 Glej Erik Kerševan v: Erik Kerševan (ur.), Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 49. 5 Glej I Up 261/2017 z dne 4. 1. 2018, I Up 63/2017 z dne 20. 6. 2018, I Up 73/2018 z dne 23. 5. 2018 in druge.