Jedro

Republika Slovenija je s sprejetjem Uredbe o predelavi biološko razgradljivih odpadkov in uporabi komposta ali digestata izbrala strožji pristop in kot zaprt sistem kompostiranja določila le uporabo v celoti zaprtih kompostnih reaktorjev. Takšna normativna ureditev je v skladu s cilji in nameni evropske okoljevarstvene zakonodaje. Uporaba kompostnih kupov, ki so na katerikoli strani odprti oziroma prekriti le s polprepustno membrano, se po slovenski nacionalni ureditvi lahko kvalificira le kot odprti način kompostiranja.

Izrek

I.Tožba se zavrne.

II.Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Potek upravnega postopka

1.Z izpodbijano odločbo je upravni organ odločil, da se zavrne tožnikova zahteva za izdajo integralnega gradbenega dovoljenja za A. (v nadaljevanju ekološki center). Odločil je še, da stroški postopka niso nastali.

2.V obrazložitvi je med drugim navedel, da je tožnik nameraval zgraditi ekološki center za predelavo komunalnega mulja (19 08 05 Mulji iz čistilnih naprav komunalnih odpadnih voda) z aerobno MHS tehnologijo po postopku R3, proizvodne zmogljivosti 30.000 ton komunalnega mulja na leto, vhodna surovina pa bodo tudi lesni sekanci, in sicer 20.000 ton na leto. Kompostiranje naj bi potekalo v zaprti industrijski hali s centralnim sistemom odzračevanja preko biofiltra, obdelava komunalnega mulja pa se bo izvajala v boksih, pokritih s ponjavo. Ta ponjava naj bi bila trojna laminatna ponjava (GORE) s PLS tehnologijo. Lokacija izgradnje predvidenega ekološkega centra se nahaja 440 m od najbližjih stanovanjskih hiš. Pogoje za načrtovanje, gradnjo in vzdrževanje kompostarne določa 4. člen Uredbe o predelavi biološko razgradljivih odpadkov in uporabi komposta ali digestata (v nadaljevanju Uredba o predelavi), in sicer je v skladu s prvim odstavkom za gradnjo tovrstnih objektov treba zagotoviti, da je zunanji rob območja kompostarne od območij stanovanjskih, gostinskih, upravnih, pisarniških in trgovinskih stavb, sejemskih dvoran in razstavišč, stavb za kulturo in razvedrilo, muzejev in knjižnic, stavb za izobraževanje in znanstveno-raziskovalno delo, stavb za zdravstvo in šport ter športno-rekreacijskih površin oddaljen najmanj 300 m pri zaprtem kompostiranju in najmanj 500 m pri odprtem kompostiranju. Kdaj gre za odprt sistem predelave, izhaja iz 24. točke 3. člena, kjer Uredba o predelavi pojasnjuje pomen izrazov, uporabljenih v tej uredbi. Odprt sistem po Uredbi o predelavi je kompostiranje v kopah na utrjenih, za tekočine neprepustnih tleh na prostem ali na pokritem prostoru. Zaprto kompostiranje pa po 35. točki Uredbe o predelavi pomeni kompostiranje v zaprtih reaktorjih, kjer se s krmiljenjem postopka za zagotavljanje optimalne izmenjave zraka, vsebnosti vode in temperature pospešuje aerobna razgradnja.

3.Upravni organ je na podlagi predložene dokumentacije ugotovil, da investitorjevemu utemeljevanju predlaganega kompostiranja kot zaprtega sistema po Uredbi o predelavi ne more slediti. Dokumentacija namreč ne nudi podlage za ugotovitev, da gre za zaprto kompostiranje v zaprtih reaktorjih, kot ga določa petintrideseta točka 3. člena Uredbe o predelavi. V referenčnem dokumentu (Best Available Techniques, Reference Document for Waste Treatment, Industrial Emissions Directive 2010/75/EU; v nadaljevanju: BREF) je z nameravanim posegom predvidena tehnologija kompostiranja z uporabo polprepustnih membranskih ponjav opisana, vendar v opisu tehnologije v referenčnem dokumentu ni definirana kot tip zaprtega kompostiranja, kot ga določa petintrideseta točka 3. člena Uredbe o predelavi. Tožnik je v dokumentaciji PVO z dne 15. 4. 2022 sicer navedel, da gre pri omenjeni tehnologiji za zaprto kompostiranje v reaktorju, in se skliceval na šesti odstavek na strani 415 referenčnega dokumenta (BREF). V povezavi z navedenim je upravni organ ugotovil, da se navedba iz šestega odstavka na strani 415 referenčnega dokumenta (BREF) navezuje na način izvedbe naprav, navedenih v točki 1.a in 1.b na strani 413 referenčnega dokumenta. Po mnenju upravnega organa se izvedba naprave za kompostiranje uvršča pod točko 2.b na strani 413 referenčnega dokumenta (BREF). Tožnikovo sklicevanje na izraz "in vessel tehnologija" je upravni organ zavrnil s pojasnilom, da se ta v tuji literaturi uporablja pri odprtem in zaprtem kompostiranju, pomeni pa kompostiranje v posodi. Ob tem je upravni organ še pojasnil, da poznamo delno zaprt sistem kompostiranja (partly enclosed in-vessel composting systems) in zaprt sistem kompostiranja (enclosed/in-vessel composting systems), pri čemer se v konkretni zadevi predvideni način kompostiranja nameravanega posega predstavlja delno zaprt sistem kompostiranja, ki se ga skladno z referenčnim dokumentom (BREF) uvršča med odprte sisteme kompostiranja. Upravni organ je ugotovil še, da iz predložene dokumentacije izhaja, da se kompostiranje ne bo izvajalo v zaprtih reaktorjih, ampak bodo kompostni kupi prekriti s PLS ponjavami, kar pa ne predstavlja zaprtega načina kompostiranja, kot je določeno v petintrideseti točki 3. člena Uredbe o predelavi.

4.Na navedeno odločitev ne morejo vplivati niti tožnikovo sklicevanje na zaprto industrijsko halo, v kateri se bo kompostiranje izvajalo, saj se kot odprt sistem kompostiranja razume tudi kompostiranje v pokritem prostoru, zato zaprtosti oziroma odprtosti kompostiranja v tem pogledu ne gre razumeti le v gradbenotehničnem smislu objekta, stavbe oziroma prostora. Zaprtost sistema je odvisna od tehnologije, pri čemer izbira tehnologije v danem primeru s polprepustnimi membranami že v osnovi ne zagotavlja zaprtosti sistema, torej tudi če se ta morda predvideva v stavbi kot zaprtem prostoru in z avtomatizmom zapiranja vrat. Tožnik zaprtost sistema kompostiranja nepravilno navezuje na zaprto industrijsko halo. Zaprtost sistema po Uredbi o predelavi zagotavlja le ves čas procesa aerobne razgradnje zaprta enota s krmiljenjem postopka za zagotavljanje optimalne izmenjave zraka, vsebnosti vode in temperature, in sicer vse od začetnega vnosa mulja do pridobitve končnega komposta. Tega zgrajeni in zaprti prostor, v katerega se med procesom odpirajo in zapirajo vrata, pa četudi avtomatsko, ter v katerem se skladišči in meša mulj, in ki je zgrajen iz materialov po standardih, ne zagotavlja. Predlagani proces se po Uredbi o predelavi lahko razume le kot odprti sistem kompostiranja v zaprtem prostoru. Upravni organ je iz tega razloga ugotovil, da pogoji varstva okolja, ki jih določa področna zakonodaja, niso izpolnjeni, zato je zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja zavrnil.

Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu

5.Tožnik je vložil tožbo zoper izpodbijano odločbo iz razloga nepopolne in napačne ugotovitve dejanskega stanja, zmotne uporabe materialnega prava ter bistvenih kršitev določb postopka. V njej je trdil, da mu je bila z izpodbijano odločbo neupravičeno zavrnjena izdaja integralnega gradbenega dovoljenja za ekološki center, čeprav je bila priložena vsa zahtevana dokumentacija in pridobljena soglasja pristojnih mnenjedajalcev. Navedel je, da je predlagani tehnološki postopek obdelave odpadkov izveden po sistemu ProfiKomp Lifting System (PLS), ki vključuje posamezne bokse z nadzorovanim kompostiranjem, uporabo polprepustne membrane in obdelavo odvodnega zraka preko biofiltra, kar zagotavlja zaprti ali primerljivo zaprti sistem z bistveno zmanjšanimi emisijami. Nadalje je trdil, da je upravni organ napačno uporabil materialno pravo in zmotno razlagal Uredbo o predelavi, saj je brez pravne podlage tehnologijo PLS opredelil kot odprto kompostiranje. Skliceval se je na evropsko tehnično dokumentacijo (BREF), po kateri je sistem z membrano in biofiltrom opredeljen kot tehnika zaprtega kompostiranja. Navajal je, da organ ni utemeljil, zakaj predložene strokovne podlage ne izkazujejo skladnosti z najboljšimi razpoložljivimi tehnikami. V tožbi je poudaril še, da je upravni organ nepravilno in nepopolno ugotovil dejansko stanje, ker ni celovito ocenil tehničnih značilnosti postopka, nadzora parametrov ter učinkov na emisije in okolje. Opozoril je, da se upravni organ ni opredelil do bistvenih pojasnil, analiz in dopolnitev dokumentacije, ki dokazujejo, da bi se kompostiranje izvajalo v zaprtih pogojih. Tožnik je očital tudi bistvene kršitve pravil postopka, saj odločba nima zadostne obrazložitve, je notranje nekonsistentna in ne omogoča preizkusa zakonitosti. Menil je, da organ ni presodil vseh njegovih navedb in dokazov, s čimer mu je bilo onemogočeno učinkovito uveljavljanje pravic. Sodišču je predlagal, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne upravnemu organu v ponovni postopek.

6.Toženka v odgovoru na tožbo predlaga njeno zavrnitev.

7.Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine, ki so priloga tožbe na list. št. od A1 do A12 ter v vse listine v upravnem spisu zadeve. Sodišče je o tožbi skladno s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, saj so se stranke, ki so sodelovale v postopku upravnega spora, njeni izvedbi v svojih pisnih vlogah izrecno odpovedale. Tožnikov dokazni predlog po postavitvi izvedenca s področja okoljskih tehnologij, pa je sodišče štelo za umaknjen.

K I. točki izreka

8.Tožba ni utemeljena.

9.Predmet upravnega spora v obravnavanem primeru je vprašanje, ali sistem kompostiranja ProfiKomp Lifting System (PLS), ki vključuje posamezne betonske bokse z nadzorovanim kompostiranjem, uporabo polprepustne membrane in obdelavo odvodnega zraka preko biofiltra, pomeni odprto ali zaprto kompostiranje v smislu 4. člena Uredbe o predelavi. Od opredelitve tipa načrtovanega kompostiranja je namreč odvisna v Uredbi o predelavi zahtevana najmanjša razdalja do najbližjih stanovanjskih hiš, ki v obravnavanem primeru znaša 440 metrov. V primeru zaprtega kompostiranja Uredba o predelavi določa zahtevano najmanjšo razdaljo 300 metrov, v primeru odprtega kompostiranja pa 500 metrov. S tem pa je povezana tožnikova možnost za pridobitev integralnega gradbenega dovoljenja za njegov ekološki center.

10.Sodišče uvodoma ugotavlja, da pojem zaprtega kompostiranja normativno ureja (opredeljuje) le Uredba o predelavi. Različnih vrst kompostiranja drugi pravni viri, predvsem evropski, ne določajo, prav tako o tem vprašanju ne obstoji praksa evropskih sodišč. Posredno sta odprti in zaprti način kompostiranja omenjena le v popisu najboljših tehnologij (že omenjeni BREF) in v Izvedbenem sklepu Komisije (EU) 2018/1147 z dne 10. avgusta 2018 o določitvi zaključkov o najboljših razpoložljivih tehnikah (BAT) za obdelavo odpadkov v skladu z Direktivo 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta (v nadaljevanju: Sklep BAT), pri čemer je bistveno, da BREF ne predstavlja zavezujočega pravnega akta, temveč je le poročilo. Sklep BAT pa je zavezujoč pravni vir za države članice EU, ki uveljavlja referenčni okvir za določanje pogojev v dovoljenju za obrate iz II. poglavja Direktive 2010/75/EU.

11.Uredba o predelavi v 24. in 35. točki 3. člena vzpostavlja jasno razlikovanje med odprtim in zaprtim kompostiranjem, ki je odločilno za uporabo minimalnih odmikov iz 4. člena Uredbe. Odprto kompostiranje je po 24. točki opredeljeno kot kompostiranje v kopah na prostem ali na pokritem prostoru. Že iz same definicije torej izhaja, da pokritost prostora (npr. industrijska hala) sama po sebi ne pomeni zaprtega kompostiranja. Zaprto kompostiranje je po 35. točki vezano na kompostiranje v zaprtih reaktorjih, kjer se s krmiljenjem postopka zagotavlja optimalna izmenjava zraka, vsebnost vode in temperatura. Po mnenju sodišča to pomeni, da mora biti zaprta procesna enota, v kateri poteka aerobna razgradnja, ne pa zgolj objekt, v katerem se postopek izvaja. Reaktor v tem normativnem kontekstu tako pomeni v celoti zaprto (enkapsulirano) procesno enoto, ki omogoča vodenje procesa v zaprtem volumnu z nadzorovanimi vstopnimi in izstopnimi tokovi; tipična izvedba so tunelski oziroma drugi popolnoma zaprti "in-vessel” sistemi, pri čemer ni odločilna oznaka "tunel”, temveč lastnost popolne zaprtosti reaktorske enote. Kompostni kupi, ki so prekriti le s polprepustno membrano, tudi če gre za kakovostno membrano in tudi če je zagotovljeno odzračevanje preko biofiltra, ne pomenijo kompostiranja v zaprtih reaktorjih, temveč ostajajo kompostiranje v kopah, torej odprti sistemi v smislu 24. točke. Skrajšano, po presoji sodišča to pomeni, da mora biti kompostni reaktor dejansko (v celoti) zaprt in ne zgolj pokrit s polprepustno membrano, četudi gre v obravnavanem primeru za kakovostno GORE ponjavo. Upravni organ je torej pravilno odločil, da se kompostni kupi, prekriti s polprepustno membrano, ne morejo kvalificirati kot zaprt sistem kompostiranja.

12.Navedeno potrjuje tudi Sklep BAT, ki v poglavju 3.2 o aerobni obdelavi odpadkov (kamor spada tudi kompostiranje) polprepustne membrane določa kot najboljšo razpoložljivo tehniko za prekrivanje kompostnih kupov ali vrst (angleško: windrows) za namene zmanjšanja vonjav in emisij, razpršenih v zrak, pri obdelavi bioloških odpadkov na prostem. V opisano kategorijo pa po oceni sodišča spada tudi odprti način kompostiranja.

13.Podobno tudi BREF v svojem četrtem poglavju opisuje vrste kompostiranja (na str. 331 in 332) in pri tem kot zaprt način kompostiranja opredeli kompostiranje v zabojnikih oziroma tunelih, kjer prihaja do prisilnega zračenja komposta. Kompostne kupe prekrite s polprepustnimi membranami pa opredeli kot hibridni način kompostiranja (str. 332). Nadalje je v poglavju 4.5.2.3, ki se nanaša na polprepustne membrane s prisilnim zračenjem pod njihovim opisom (str. 412) navedeno, da so z njimi pokriti kompostni kupi (windrows), ta sistem kompostiranja pa nato pod tehničnim opisom (na isti strani) neposredno loči od zaprtih (end of pipe) tehnik kompostiranja.

14.Iz opisanega izhaja, da iz evropskih pravnih virov (BREF in Sklep BAT) ne izhaja jasna opredelitev, kdaj se lahko specifičen način hibridnega kompostiranja opredeli kot zaprt sistem kompostiranja. To ne izhaja niti iz uporabe besede "encapsulated" na 415. strani poročila BREF, kot to trdi tožnik, saj je ta beseda uporabljena pri opisu ekonomičnosti uporabe polprepustnih membran, pri čemer je v tehničnem opisu te tehnike izrecno izpostavljena razlika med polprepustnimi membranami in nesporno zaprtimi tehnikami kompostiranja, kamor spada npr. kompostiranje v tunelu. V takšnem primeru pa ima država članica diskrecijo, da sama določi končne pogoje ravnanja z odpadki, ki pa morajo biti v skladu s cilji, ki jih predvideva evropska zakonodaja.

15.Na podlagi predstavljenih izhodišč je mogoče zaključiti, da je v zaprt sistem kompostiranja po Uredbi o predelavi, mogoče uvrščati le kompostiranje v popolnoma zaprtih kompostnih reaktorjih (npr. tunelih), kjer do uporabe polprepustnih membran sploh ne pride. Sodišče verjame tožnikovim navedbam, da se njegov predvideni način kompostiranja po parametrih prepuščanja vonjav lahko skoraj povsem približa zaprtemu načinu kompostiranja, vendar pa to na samo pravno opredelitev sistema ne more neposredno vplivati. Republika Slovenija je v tem primeru s sprejetjem Uredbe o predelavi očitno izbrala strožji pristop in kot zaprt sistem kompostiranja določila le uporabo v celoti zaprtih kompostnih reaktorjev. Takšna normativna ureditev je po mnenju sodišča tudi v skladu s cilji in nameni evropske okoljevarstvene zakonodaje. Sodišče posledično sodi, da se uporaba kompostnih kupov, ki so na katerikoli strani odprti oziroma prekriti le s polprepustno membrano, po slovenski nacionalni ureditvi lahko kvalificira le kot odprti način kompostiranja. To pa pomeni, da morajo biti najbližje stanovanjske hiše oddaljene vsaj 500 metrov, kar pa v obravnavanem primeru nesporno ni podano.

16.Nepravilne so tožnikove navedbe, da Uredba o predelavi ne zahteva uporabe zaprtega reaktorja, ker naj bi se pridevnik "zaprt" nanašal zgolj na (zaprt) prostor, v katerem se kompostiranje izvaja. Uredba o predelavi jasno določa, da se morajo uporabiti zaprti reaktorji, to pa niso reaktorji, ki so delno prekriti s polprepustno membrano. Navedeno izhaja tudi iz opredelitve odprtega kompostiranja iz 24. točke 3. člena Uredbe o predelavi, ki pravi, da se odprto kompostiranje lahko izvaja v pokritem prostoru. Prav tako ne drži, da je upravni organ v izpodbijani odločbi vpeljal nov pravni pojem - delno zaprt sistem kompostiranja. Obravnavani sistem kompostiranja je hibridni sistem (ali delno zaprt), ki se ga mora nato kvalificirati kot odprt ali zaprt sistem. Upravni organ je pravilno odločil, da gre za odprt sistem. Enako je pravilno presodil, da je za pravno opredelitev sistema bistvena sama zaprtost reaktorja. Tožnikov reaktor ni zaprt iz vseh smeri, zato se ne more kvalificirati kot zaprt reaktor in s tem tudi ne kot zaprt sistem kompostiranja. Izpodbijana odločba to odločitev upravnega organa po mnenju sodišča zadostno pojasni in obrazloži; če se s to odločitvijo tožnik ne strinja, pa to ne pomeni, da gre za samovoljno odločitev upravnega organa ali za bistveno kršitev določb postopka. Prav tako na odločitev ne more vplivati kvalifikacija reaktorja, ki jo poda njegov proizvajalec v komercialnem opisu. Nadalje iz pravnih virov ne izhaja niti to, da se zaprtost reaktorja določa na podlagi parametrov izpustov v zrak, kot to zmotno trdi tožnik. BREF sicer določa tehnične standarde (na str. 414) glede učinkovitosti membrane, vendar je navedeno po presoji sodišča povezano s tem, kdaj sama membrana zadosti standardom za najboljšo razpoložljivo tehnologijo pri polprepustnih membranah, ne pa s tem, ali gre za zaprt kompostni reaktor ali ne. Poleg tega sklicevanje na tehnične opise v BREF lahko služi le kot strokovna orientacija, ne more pa spremeniti normativnega kriterija, ki ga Uredba veže (kot že pojasnjeno v tej sodbi) na uporabo zaprtih reaktorjev. Zato je treba predvideni hibridni sistem, ki reaktorske enote ne zapre z vseh strani, pravno opredeliti kot odprto kompostiranje.

17.Sodišče ponovno izpostavlja, da nenazadnje sam BREF izrecno loči med reaktorji s polprepustnimi membranami in povsem zaprtimi reaktorji, zato ne držijo tožnikove navedbe, da reaktor s polprepustno membrano pomeni tunelski tip reaktorja (ti so v celoti zaprti). Nenazadnje tožnik sam priznava, da njegov predvideni tip reaktorja lahko dosega standarde tunelskega reaktorja, kar logično pomeni, da gre za dva različna tipa reaktorjev.

18.Sodišče zavrača še tožnikove navedbe o nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju, saj sam sistem dovoza odpadnega mulja ni bistven za odločitev v obravnavani zadevi. Ta je odvisna le od tipa kompostnega reaktorja. V zvezi s tem je izpodbijana odločitev tudi pravilno in zadostno obrazložena, zato ne držijo niti tožnikove navedbe o bistvenih kršitvah določb postopka. Sodišče ponovno zavrača tožnikove navedbe o tem, da je upravni organ uvedel nov pravni pojem delno zaprtega sistema kompostiranja. Upravni organ povsem pravilno ugotovi, da je predvideni kompostni reaktor hibridne (delno zaprte) narave, ker pa takšne kategorizacije Uredba o predelavi ne pozna, je nato pravilno opredelil takšen tip kompostnega reaktorja kot odprt sistem kompostiranja. Upravni organ te kategorizacije tudi ni bil dolžan opraviti po opisih BREF, saj ti ne predstavljajo zavezujočega pravnega vira. Poleg tega je sodišče v tej sodbi pojasnilo, da iz BREF in iz Sklepa BAT izhaja, da se polprepustne membrane vsebinsko navezujejo na odprte sisteme kompostiranja. Navedene opredelitve ne more spremeniti niti to, da je tožnik predvidel betonske bokse za reaktorje, saj za opredelitev reaktorja kot zaprtega ali odprtega ni bistven material, iz katerega je izdelan, temveč to, ali je v celoti zaprt ali ne. Tožnikov predvideni kompostni reaktor pa ni v celoti zaprt; tega nenazadnje ne trdi niti tožnik sam.

19.Po napisanem je sodišče zaključilo, da tožnik nezakonitosti izpodbijane odločbe ni uspel izkazati. Ker sodišče obenem ni našlo nepravilnosti, na katere pazi po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno.

K II. točki izreka

20.Odločitev o stroških postopka, ki jih uveljavlja tožnik, temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.

-------------------------------

1Dokaz je bil poleg tega tudi nedopusten, saj pravilna pravna kvalifikacija predvidenega kompostnega reaktorja ne more biti del dokaznega postopka, ampak je odvisna le od pravilne uporabe materialnega prava.

2Ta referenčni okvir najboljših razpoložljivih tehnik velja tudi za namene Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih (ki je bila v Republiki Sloveniji implementirana z Uredbo o predelavi), saj citirana direktiva v 20. točki svojega 3. člena glede uporabe najboljših razpoložljivih tehnik napotuje na uporabo direktive, ki jo je nadomestila prav Direktiva 2010/75/EU.

3Str. 37 in 38 Sklepa BAT.

4Verzija Sklepa BAT v angleškem jeziku uporabi pridevnik open air, ki je dejansko enak označitvi odprtega kompostiranja - open-air composting.

5Tako je Sodišče Evropske unije v zadevi C-60/18, Tallinna Vesi, navedlo, da lahko država članica sama določi, kdaj se predelani odpadek ne šteje več za odpadek, če tega pravo EU ne ureja (25. in 27. točka).