Jedro

Tožeča stranka v pritožbi vztraja, da je vprašanje protipravnosti ravnanja tožene stranke vprašanje o nezakonitosti odvzema radijskih dovoljenj, ki je že pravnomočno rešeno v upravnem sporu, sodišče pa je na to odločitev vezano. To pravno naziranje tožeče stranke pa ne zdrži pravne presoje. Protipravnost ravnanja upravnega organa je ena od predpostavk splošnega civilnega delikta. Že zato vprašanje protipravnosti ni predhodno vprašanje v odškodninskem sporu in zanj v tem sporu ne velja načelo vezanosti sodišča na pravnomočno sodno odločbo v smislu 1. odstavka 13. člena ZPP.

Sam obstoj napak v postopku, pri presoji dokazov in uporabi materialnega prava, še ne zadostuje za ugotovitev protipravnosti. Vendar pa to velja le pod pogojem, da jih je moč sanirati v postopku s pravnimi sredstvi. Sodišče prve stopnje je očitno štelo, da so bile napake v postopku izdaje odločb po nadzorstveni pravici z odločitvijo v upravnem sporu, da se sporne odločbe odpravijo, sanirane. To stališče pa po presoji pritožbenega sodišča ni pravilno. S sodbo Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 148/98, z dne 18. 11. 1998 v zvezi s sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. U 986/96, z dne 10. 9. 1998 so bile odpravljene le pravne posledice spornih odločb – razveljavitve po nadzorstveni pravici. S tem so bile napake v postopku izdaje odločb po nadzorstveni pravici le sankcionirane, ne pa nujno tudi sanirane. Sankcioniranje napak pa v okoliščinah konkretnega primera ne izključuje odgovornosti za škodo, če ta izvira iz neposrednih učinkov nezakonite odločbe.

Ministrstvo za promet in zveze je s tem, ko je v postopku po nadzorstveni pravici razveljavilo radijska dovoljenja tožeče stranke, poseglo v dokončno urejeno upravno razmerje, na katero se je tožeča stranka upravičeno zanesla. Poseg v dokončno upravno razmerje v postopku po nadzorstveni pravici je v skladu z določbami ZUP sicer dopusten, vendar le, če je bil postopek izveden tako, kot ga predpisuje zakon, in če so bili izpolnjeni v zakonu določeni pogoji. Izhodišče za presojo, ali je bilo ravnanje tožene stranke protipravno, je zato iskati v pravilih stroke, to je v pravilih za opravljanje službe oziroma dejavnosti državnega organa, ki določajo tako naravo dela kot tudi potrebno skrbnost, ki se zahteva od državnega organa.

Razveljavitev po nadzorstveni pravici je dopustna le v primeru očitne kršitve materialnega zakona. O očitni kršitvi materialnega zakona pa je mogoče govoriti le, če je zakon v svoji formulaciji jasen in ga je mogoče razlagati in razumeti le v enem smislu, uporabil pa se je v nasprotju s tem smislom oziroma če je organ na pravno razmerje uporabil napačen zakon.

MPZ je v postopku odločanja po nadzorstveni pravici grobo kršilo tako postopkovna, kot tudi materialnopravna pravila, kar je oboje imelo za posledico vsebinsko napačno odločitev, da se razveljavijo dokončna radijska dovoljenja. MPZ pri odločanju po nadzorstveni pravici zato ni ravnalo v skladu s pravili stroke in zato tudi ne s skrbnostjo dobrega strokovnjaka, celo več: po oceni pritožbenega sodišča v konkretnem primeru tožeča stranka utemeljeno očita toženi stranki ravnanje, ki kaže na arbitrarnost in samovoljo pri izvrševanju oblasti. Ker torej MPZ ni ravnalo tako, kot je dopustno, je njegovo ravnanje protipravno.

Izrek

Pritožbi se ugodi, izpodbijana sodba in popravni sklep se razveljavita in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

Obrazložitev

Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek, da naj bi bila tožena stranka dolžna tožeči stranki v 8-ih dneh plačati odškodnino v znesku 210.150.068,05 EUR s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi, kakor izhaja iz izreka izpodbijane sodbe, in ji v 8-ih dneh povrniti stroške postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe do plačila (1. točka izreka). Sklenilo je, da je tožeča stranka dolžna toženi stranki v 15-ih dneh plačati 7.167,40 EUR pravdnih stroškov (2. točka izreka v zvezi s popravnim sklepom).

Zoper sodbo se je po svojem pooblaščencu pravočasno pritožila tožeča stranka. V obsežni pritožbi na 38-ih straneh uveljavlja pritožbene razloge bistvene kršitve določb postopka, zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter napačne uporabe materialnega prava. Pritožbenemu sodišču predlaga, da izpodbijano sodbo v zvezi s popravnim sklepom spremeni tako, da zahtevku tožeče stranke v celoti ugodi, toženi stranki pa naloži v plačilo vse stroške postopka, podredno temu pa, da odloči vsaj o temelju zahtevka in izda vmesno sodbo, še podredno temu pa, da izpodbijano sodbo in popravni sklep razveljavi in zadevo vrne v ponovno obravnavo prvostopnemu sodišču. V skladu z določbo 1. odstavka 344. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) je bila pritožba tožeče stranke 3. 4. 2009 vročena toženi stranki, ki na pritožbo ni odgovorila.

Pritožba je utemeljena.

Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek tožeče stranke, ker je zavzelo stališče, da tožena stranka ni ravnala protipravno. Pri tem se je oprlo na sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. U 986/96, z dne 10. 9. 1998 (priloga A135) in sodbo Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 148/98, z dne 18. 11. 1998 (priloga A136), iz katerih izhaja, da v postopku za razveljavitev spornih radijskih dovoljenj po nadzorstveni pravici zakon ni bil pravilno uporabljen, zaradi česar je bila odločitev tožene stranke, da se sporna radijska dovoljenja razveljavijo, tudi vsebinsko napačna. Upravni sodišči sta namreč ugotovili, da ni bilo podlage za razveljavitev dokončnih odločb po nadzorstveni pravici zaradi drugače ugotovljenega dejanskega stanja, saj drugače ugotovljeno dejansko stanje ne pomeni očitne kršitve materialnega zakona. Prav tako pa ni šlo za očitno kršitev materialnega zakona, saj določb 2., 7. in 32. člena Zakona o sistemih zvez (ZSZve) sploh ni mogoče razlagati tako, da je smel biti edini operater mobilnih GSM telekomunikacijskih storitev le Telekom Slovenije, saj te določbe ne omejujejo opravljanja storitev mobilne GSM telefonije. Po presoji sodišča prve stopnje napačna odločitev sama po sebi ne pomeni protipravnega ravnanja in jo je moč sanirati s pravnimi sredstvi. Napake v postopku, pri presoji dokazov in uporabi materialnega prava, same zase ne pomenijo protipravnega ravnanja. Da bi bilo ravnanje protipravno, bi morala tožena stranka ravnati očitno napačno ali zlonamerno.

Ta zaključek sodišča prve stopnje v pritožbi napada tožeča stranka. Tudi v pritožbi vztraja, da je vprašanje protipravnosti ravnanja tožene stranke vprašanje o nezakonitosti odvzema radijskih dovoljenj, ki je že pravnomočno rešeno v upravnem sporu, sodišče pa je na to odločitev vezano. To pravno naziranje tožeče stranke pa ne zdrži pravne presoje. Protipravnost ravnanja upravnega organa je ena od predpostavk splošnega civilnega delikta. Že zato vprašanje protipravnosti ni predhodno vprašanje v odškodninskem sporu in zanj v tem sporu ne velja načelo vezanosti sodišča na pravnomočno sodno odločbo v smislu 1. odstavka 13. člena ZPP (primerjaj sodba Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v zadevi II Ips 406/95 z dne 18. 10. 1995).

Tožeča stranka svojo pritožbo gradi tudi na stališču, da ugotovitev, da je bilo v upravnem postopku materialno pravo napačno uporabljeno, pomeni, da je predpostavka protipravnosti podana. Na tem mestu pritožbeno sodišče pritrjuje sodišču prve stopnje, da sam obstoj napak v postopku, pri presoji dokazov in uporabi materialnega prava, še ne zadostuje za ugotovitev protipravnosti. Vendar pa to velja le pod pogojem, da jih je moč sanirati v postopku s pravnimi sredstvi. Sodišče prve stopnje je v nadaljevanju očitno štelo, da so bile napake v postopku izdaje odločb po nadzorstveni pravici z odločitvijo v upravnem sporu, da se sporne odločbe odpravijo, sanirane. To stališče pa po presoji pritožbenega sodišča ni pravilno. S sodbo Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 148/98, z dne 18. 11. 1998 v zvezi s sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. U 986/96, z dne 10. 9. 1998 so bile odpravljene le pravne posledice spornih odločb – razveljavitve po nadzorstveni pravici (1. odstavek 269. člena tedaj veljavnega Zakona o splošnem upravnem postopku – Ur. l. FLRJ, št. 52/1956; ZUP). S tem so bile napake v postopku izdaje odločb po nadzorstveni pravici le sankcionirane, ne pa nujno tudi sanirane. Sankcioniranje napak pa v okoliščinah konkretnega primera ne izključuje odgovornosti za škodo, če ta izvira iz neposrednih učinkov nezakonite odločbe.

Upoštevati je namreč treba, da je v konkretni zadevi Ministrstvo za promet in zveze (MPZ) s tem, ko je v postopku po nadzorstveni pravici razveljavilo radijska dovoljenja tožeče stranke, poseglo v dokončno urejeno upravno razmerje, na katero se je tožeča stranka upravičeno zanesla. Poseg v dokončno upravno razmerje v postopku po nadzorstveni pravici je v skladu z določbami ZUP sicer dopusten, vendar le, če je bil postopek izveden tako, kot ga predpisuje zakon, in če so bili izpolnjeni v zakonu določeni pogoji. Izhodišče za presojo, ali je bilo ravnanje tožene stranke protipravno, je zato iskati v pravilih stroke, to je v pravilih za opravljanje službe oziroma dejavnosti državnega organa, ki določajo tako naravo dela kot tudi potrebno skrbnost, ki se zahteva od državnega organa. Državni organ mora pri opravljanju svoje službe ravnati s skrbnostjo dobrega strokovnjaka (2. odstavek 18. člena Zakona o obligacijskih razmerjih – ZOR, ki se na podlagi 1060. člena OZ uporablja za obligacijska razmerja, nastala pred uveljavitvijo OZ). V konkretnem primeru je zato z vsebino pojma protipravnosti neločljivo povezano tudi vprašanje odškodninske odgovornosti, saj kadar je kot merilo določen standard vedenja človeka, je merilo, kaj se zahteva od človeka, ne samo merilo za presojo o krivdi, temveč tudi merilo za presojo o protipravnosti.

V obravnavani zadevi je bil ZUP tisti predpis, ki določal pravila stroke in skrbnost, ki se je od MPZ v konkretnem primeru zahtevala. Tudi po tedaj veljavnem ZUP je bila nadzorstvena pravica izredno pravno sredstvo, ki je organu druge stopnje v primeru v 1. odstavku 263. člena ZUP taksativno navedenih postopkovnih kršitev omogočala odpravo dokončne upravne odločbe, v primeru očitne kršitve materialnega zakona pa razveljavitev dokončne upravne odločbe (2. odstavek 263. člena ZUP). Kot že rečeno, je v obravnavanem primeru MPZ kot organ tožene stranke v postopku odločanja po nadzorstveni pravici dokončne upravne odločbe, radijska dovoljenja, razveljavilo. Razveljavitev po nadzorstveni pravici je dopustna le v primeru očitne kršitve materialnega zakona (2. odstavek 263. člena ZUP). O očitni kršitvi materialnega zakona pa je mogoče govoriti le, če je zakon v svoji formulaciji jasen in ga je mogoče razlagati in razumeti le v enem smislu, uporabil pa se je v nasprotju s tem smislom oziroma če je organ na pravno razmerje uporabil napačen zakon (glej Androjna, V. in Kerševan, E.: Upravno procesno pravo, upravni postopek in upravni spor, GV založba, Ljubljana 2006, stran 583 in 584). Iz ugotovitev sodišča prve stopnje izhaja, da je MPZ svojo odločitev po nadzorstveni pravici utemeljilo na (1) drugače ugotovljenem dejanskem stanju in (2) na očitni kršitvi določb 2., 7. in 32. člena ZSZve, glede katerih pa sta že sodišči v upravnem postopku – in pritožbeno sodišče to argumentacijo sprejema – ugotovili, da jih ni mogoče razlagati tako, da je smel biti edini operater mobilnih GSM telekomunikacijskih storitev le Telekom, saj te določbe ne omejujejo opravljanja storitev mobilne GSM telefonije. Iz teh ugotovitev sledi, da je MPZ dokončna radijska dovoljenja razveljavilo (1) iz razloga, ki sploh ni zakoniti razlog za uporabo nadzorstvene pravice, (2) očitno kršitev materialnega prava pa utemeljilo na contra legem razlagi zakona. MPZ je torej v postopku odločanja po nadzorstveni pravici grobo kršilo tako postopkovna, kot tudi materialnopravna pravila, kar je oboje imelo za posledico vsebinsko napačno odločitev, da se razveljavijo dokončna radijska dovoljenja. Na podlagi navedenega pritožbeno sodišče sodi, da MPZ pri odločanju po nadzorstveni pravici ni ravnalo v skladu s pravili stroke in zato tudi ne s skrbnostjo dobrega strokovnjaka, celo več: po oceni pritožbenega sodišča v konkretnem primeru tožeča stranka utemeljeno očita toženi stranki ravnanje tožene stranke, ki kaže na arbitrarnost in samovoljo pri izvrševanju oblasti. Ker torej MPZ ni ravnalo tako, kot je dopustno, je njegovo ravnanje protipravno.

Pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje, ko je presojalo protipravnost ravnanja tožene stranke, zmotno uporabilo materialno pravo. Zmotna uporaba materialnega prava sodišča prve stopnje bi pritožbenemu sodišču narekovala spremembo izpodbijane sodbe (5. alinea 358. člena ZPP). Ker pa je zaradi napačnega materialnopravnega izhodišča ostalo nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in bi pritožbeno sodišče, če bi samo opravilo obravnavo, prvič ugotovilo pravnorelevantna dejstva in bi bila s tem strankam odvzeta pravica do pritožbe (1. odstavek 354. člena ZPP v zvezi s 25. členom Ustave Republike Slovenije), je sodbo sodišča prve stopnje v zvezi s popravnim sklepom razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje (355. člen ZPP). V ponovljenem postopku naj se sodišče prve stopnje opredeli do vprašanja, ali je tožeči stranki nastala škoda, ki jo vtožuje, ter ali je podana vzročna zveza med škodo in ravnanjem tožene stranke.

Odločitev o stroških postopka v zvezi s pritožbo je pritožbeno sodišče pridržalo za končno odločbo (3. odstavek 165. člena ZPP).