Jedro

Protipravnost pri izdaji gradbenega dovoljenja bi bila za odškodninsko odgovornost države na podlagi 26. člena Ustave podana, če bi UE pri izdaji gradbenega dovoljenja spregledala Odlok in bi v gradbenem dovoljenju določila drugačne pogoje, kot izhajajo iz Odloka.

Država z izdajo gradbenega dovoljenja ne ščiti tistega, ki gradi oziroma lastnika nepremičnine, zato ni njena naloga, da presoja možnost, če bo v primeru hudih padavin prišlo do škode. Torej ni dolžna v zvezi z izdajo gradbenega dovoljenja ugotavljati, če gre za poplavno območje. Ker je za vmeščanje zgradb v prostor odgovorna občina, za presojo protipravnosti pri izdaji gradbenega (in uporabnega) dovoljenja ni pomembno, ali je UE ugotavljala, če gre za poplavno območje in ali gre v naravi za pritlične ali polkletne prostore.

Izrek

I. Pritožbi se ugodi in se sodba sodišča prve stopnje v izpodbijani točki II izreka spremeni tako, da se tožbeni zahtevek, da je tožena stranka dolžna tožeči stranki plačati 141.080 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od vložitve tožbe dalje, v 15 dneh pod izvršbo, zavrne.

II. Tožeča stranka je dolžna toženi stranki povrniti stroške postopka v višini 4.311,80 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, v primeru sodbe skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje do plačila.

Obrazložitev

1. Tožnika od tožene države zahtevata povračilo škode, ki jima je nastala, ker je bilo v poplavah uničeno njuno stanovanje, ter odstranitev vira škodne nevarnosti. Odškodninsko odgovornost države utemeljujeta s trditvami o protipravnem ravnanju upravne enote (UE) v zvezi z izdanima gradbenim in uporabnim dovoljenjem za večstanovanjski objekt, v katerem je njuno stanovanje.

2. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da je stanovanje tožnikov v stavbi, ki leži na poplavnem območju, da je stanovanje polkletno, da je tlak stanovanja na nadmorski višini cca 471 m, da znaša kota stoletnih poplavnih vod za to območje 474 m nadmorske višine, da bi bilo preveč poenostavljeno zaključiti, da pri izgradnji objekta ni bilo treba upoštevati nobene minimalne kote stanovanja in bi bilo treba šteti, da je tudi za stanovanje tožnikov, ki je bilo zgrajeno namesto pomožnih gospodarskih prostorov, določena najnižja kota kot je določena za novogradnjo (475,80 m nadmorske višine), da lahko upravni organ zavrne izdajo uporabnega dovoljenja, če ugotovi, da gre za neskladno gradnjo in so spremembe, ki so nastale med njo, vplivale na spremembo z gradbenim dovoljenjem določenih lokacijskih in drugih pogojev ter elementov, ki bi lahko vplivali na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali predpisane bistvene zahteve. Presodilo je, da je upravna enota (UE) s tem, ko je izdala gradbeno in uporabno dovoljenje za objekt, v katerem je bil tlak dveh spodnjih stanovanj 3 m pod koto stoletnih vod, 4,8 m pod najnižjo koto, ki je bila predpisana za novozgrajene stolpiče, in 1,5 m pod površjem, ravnala protipravno oziroma nedopustno. Zato je odločilo, da je tožbeni zahtevek za plačilo manjvrednosti stanovanja št. 1 v večstanovanjski stavbi na naslovu ... za plačevanje najemnine in za škodo zaradi uničenih stvari v poplavah utemeljen po pravni podlagi (točka II izreka odločbe1), o stroških postopka pa bo odločilo v končni sodbi (točka III izreka).

3. V pritožbi tožena stranka uveljavlja vse v 338. členu Zakona o pravdnem postopku (ZPP) predvidene pritožbene razloge in predlaga, naj višje sodišče tožbeni zahtevek v celoti zavrne ali pa naj vmesno sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje. Napačna in arbitrarna je ugotovitev sodišča, da sporni objekt leži na poplavno ogroženem območju oziroma sklepanje sodišča o tem, da bi se tega dejstva moral upravni organ zavedati pri izdaji gradbenega in uporabnega dovoljenja. Poplave v letu 2009 in 2010 so bile izredni dogodek. V času izdaje gradbenega in uporabnega dovoljenja veljavni občinski predpisi s področja prostorskega načrtovanja niso vsebovali podatkov o poplavno ogroženih območjih oziroma da bi šlo za poplavno ogroženo območje. Občinski odlok tudi ni vseboval drugih določb o ukrepih za zaščito pred poplavami. V postopku izdaje gradbenega dovoljenja za legalizacijo objekta so bili relevantni le pogoji, ki so določeni v odloku in ki so jih glede priključkov zahtevali soglasodajalci. Nikjer ni podlage, da bi moral biti objekt obnovljen nad koto stoletnih vod, upravna enota tudi ni imela nobenega razloga za dvom v navedbe projektanta glede dejanske kote pritličja in vezana je na ureditveni načrt. Sodišče je ugotavljalo tudi dejstva, ki jih stranke niso navajale. Zmotno je povzelo mnenje Ljubljanskega regionalnega zavoda za varstvo kulturne dediščine. Občinski odlok je opredeljeval delno vkopani del stanovanja kot pritličje in iz geodetskega načrta izhaja, da je bil objekt delno vkopan že ves čas, zato ni res, da bi upravna enota dovolila nekaj, kar naj ne bi bilo v skladu z odlokom. V gradbenem dovoljenju za legalizacijo objekta je navedena kota pritličja 272,40 m nadmorske višine, kakor je bilo razvidno iz podatkov projektne dokumentacije. Občina je staremu objektu določila novo namembnost. Popolnoma napačen in neosnovan je zaključek, da ureditveni načrt ni dovoljeval obnove spornega območja na koti obstoječih objektov. Sodišče tezo o protipravnem ravnanju napačno gradi na očitku, da bi zaradi dejstva delnega nivoja stanovanja pod nivojem zemlje upravni organ moral izdajo gradbenega oziroma uporabnega dovoljenja zavrniti. Pri izdaji gradbenega dovoljenja upravni organ nima diskrecijske pravice, v 66. členu Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) je nedvoumno določeno, kaj upravni organ preverja v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Nepravilne so ugotovitve, da poplave v konkretnem primeru niso bile nepričakovan dogodek iz razloga, ker je bil objekt v že tako slabem stanju, kar da je splošno znano. Teh dejstev ni zatrjevala nobena od strank. Tudi ugotovitev, da je uporabno dovoljenje zagotovilo poplavne varnosti, nima podlage v nobenem predpisu. Nerazumljiva je zahteva sodišča, da bi morala upravna enota od investitorja zahtevati, da tlake spodnjih stanovanj poravna s površjem. Glede vzročne zveze med domnevno protipravnim ravnanje upravne enote in nastalo škodo se sodišče sploh ni opredelilo. Da vzročne zveze ni, se je opredelilo višje sodišče v odločbah I Cpg 260/2015 in I Cpg 1316/2016, ki obravnavata enak zahtevek, kot je zahtevek tožnikov v tej pravdi. Uporabno dovoljenje je bilo izdano potem, ko sta tožnika kupila stanovanje. Premoženjskopravni položaj tožnikov je odvisen od pogodbenega razmerja s tretjo osebo, na katerega tožena stranka ni imela nobenega vpliva. Tožnika sta že ob prodaji stanovanja vedela, kakšno stanovanje kupujeta in so nerazumljive ugotovitve sodišče, da naj bi bila tožena stranka odgovorna za stanovanje s takšnimi lastnostmi, kot sta jih pričakovala tožnika ob nakupu.

4. Tožnika na pritožbo nista odgovorila.

5. Pritožba je utemeljena.

6. Pravna podlaga za odškodninsko odgovornost tožene države je v 26. členu Ustave, ki določa, da ima vsako pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalnih skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Gre za krivdno odškodninsko odgovornost: treba je ugotoviti vse elemente deliktne odškodninske odgovornosti s tem, da je pri presoji treba upoštevati specifičnosti, ki izvirajo iz oblastvene narave delovanja državnih organov. Ravnanje nosilcev oblasti je protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti. Skladno s sodno prakso so ravnanja oblastnih organov protipravna le v primerih kvalificirane stopnje napačnosti, to je v primeru kršitev, ki so zavestne, namerne in očitne.2

7. Posegi v prostor so urejeni zelo formalno. V času izdaje spornega gradbenega dovoljenja je urejanje prostora urejal Zakon o urejanju prostora (ZUreP-13), ki je pristojnosti države določal v 11. členu, pristojnosti občin pa v 12. členu. V pristojnosti občine je, da določi na katerih območjih je mogoče graditi in določitev lokacijskih pogojev za pripravo projektov za pridobitev gradbenih dovoljenj, in sicer glede namena, lege, funkcije, velikosti in oblikovanja objektov.4 Gradbeno dovoljenje pa izda UE na predlog investitorja. Izdajo gradbenega dovoljenja lahko zavrne le, če niso izpolnjeni pogoji iz 66. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1). Med temi pogoji je tudi, da je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom (1. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1).

8. Občina Logatec je skladno z zakonskimi pooblastili v Odloku o ureditvenem načrtu skladišča C3 - “Ob potoku“ v naselju Logatec (v nadaljevanju Odlok), predvidela obnovo objektov domačije A. (3. in 5. člen). Predpisala je, da se sanirajo skladno z mnenjem in smernicami, ki jih je pripravil Ljubljanski regionalni zavod za varstvo naravne in kulturne dediščine (LRZVNKD). V mnenju z dne 23. 2. 1999 je LRZVNKD predvidel, da se domačija A. lahko obnovi v dimenzijah in na koti kot je do sedaj, lahko pa se objekt poruši in se zgradi nov, prav tako v dimenzijah in na višini kot je stari, le pritlični nivo je možno dvigniti za največ 0,5 m. 9. Protipravnost pri izdaji gradbenega dovoljenja bi bila glede na prej navedena materialnopravna izhodišča za odškodninsko odgovornost države na podlagi 26. člena Ustave podana, če bi UE pri izdaji gradbenega dovoljenja spregledala Odlok in bi v gradbenem dovoljenju določila drugačne pogoje, kot izhajajo iz Odloka. Celoten kompleks domačije je bilo treba glede na občinski Odlok ohraniti in obnoviti (člen 3 Odloka). Ker iz Odloka izhaja, da se objekt domačije A. obnovi oziroma rekonstruira na mestu, kjer stoji in z enakim tlorisom kot star objekt, UE ni imela podlage, da bi določila tako koto za gradnjo, kot je bila v Odloku predpisana za novozgrajene objekte (objekti, ki so se zgradili na prostoru, kjer je bilo prej skladišče, ki se je porušilo). V točki 4 gradbenega dovoljenja z dne 17. 12. 2003 vsebovana odločitev, da je kota pritličja objekta „obstoječa na 472,40 m n.m.v.“, je glede na obrazloženo pravilna, očitek v tožbi o izdaji gradbenega dovoljenja v nasprotju z občinskim odlokom pa neutemeljen. Stališče prvostopenjskega sodišča, da ima upravni organ diskrecijsko pravico (točka 40 obrazložitve izpodbijane sodbe), je materialnopravno zmotno. Pri izdaji gradbenega dovoljenja je vezan na določila občinskega prostorskega akta.

10. Država z izdajo gradbenega dovoljenja ne ščiti tistega, ki gradi oziroma lastnika nepremičnine, zato ni njena naloga, da presoja možnost, če bo v primeru hudih padavin prišlo do škode5. Torej ni dolžna v zvezi z izdajo gradbenega dovoljenja ugotavljati, če gre za poplavno območje. Ker je za vmeščanje zgradb v prostor odgovorna občina, za presojo protipravnosti pri izdaji gradbenega (in uporabnega) dovoljenja ni pomembno ali je UE ugotavljala, če gre za poplavno območje in ali gre v naravi za pritlične ali polkletne prostore. Občina je predvidela gradnjo stanovanj tam, kjer so se pred tem nahajali gospodarski prostori. Zato ni relevantno ali je sodišče pri ugotavljanju navedenega prekoračilo trditveno podlago. Prav ima tožena stranka, da bi le občini bilo mogoče očitati, da bi morala določiti najnižjo koto na višini stoletnih vod, in je materialnopravno zmoten zaključek izpodbijane sodbe v točki 43, da je s tem, ko je izdala gradbeno in uporabno dovoljenje za objekt, v katerem je bil tlak dveh spodnjih nadstropij 3 m pod koto stoletnih vod, 4,8 m pod najnižjo koto, ki je bila predpisana za novozgrajene stolpiče, in 1,5 m pod površjem, ravnala protipravno UE. Do škode tožnikov je prišlo zaradi poplav ob močnem deževju, kar je naraven pojav. Država bi za škodo, ki je tožnikoma nastala v poplavah, odgovarjala le, če bi opustila kakšno dolžno skrbnost v primeru padavin in posledičnih poplav.

11. Tudi v zvezi z izdajo uporabnega dovoljenja je presoja prvostopenjskega sodišča materialnopravno zmotna. Iz razlogov izpodbijane sodbe je mogoče razbrati, da upravni enoti očita, da je izdala uporabno dovoljenje, čeprav bi morala predlog skladno z drugo alinejo tretjega odstavka 96. člena ZGO-1 zavrniti, ker gre za neskladno gradnjo. Neskladna je gradnja, ki je izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, ali če se objekt uporablja v nasprotju s pogoji, določenimi v gradbenem dovoljenju (točka 12.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V procesnem gradivu ni podlage za zaključek, da gre za neskladno gradnjo, torej gradnjo v nasprotju z izdanimi dovoljenji.

12. Glede na trditveno podlago se nakazuje možnost, da bi lahko šlo za nevarno gradnjo (točka 12.3. prvega odstavka 2. člena ZGO-1), ki tudi nalaga UE zavrnitev predloga za izdajo uporabnega dovoljenja. Tožeča stranka se na to določilo sicer ni sklicevala, vendar pa mora sodišče pravo poznati o uradni dolžnosti, zato bi moralo opraviti materialno procesno vodstvo in ugotavljati, če gre za nevarno gradnjo. Vendar pa v okoliščinah konkretnega primera tudi, če bi bilo ugotovljeno, da gre za nevarno gradnjo, odškodninska odgovornost tožene stranke ne bi bila podana. Tožnika sta namreč stanovanje kupila 20. 5. 2005, uporabno dovoljenje pa je bilo izdano 14. 9. 2005. Neutemeljene so zato njune navedbe v smeri, da sta zaradi izdanega uporabnega dovoljenja utemeljeno pričakovala, da je stanovanje poplavno varno. In pritrditi je treba pritožbi tudi, da država ne odgovarja za lastnosti od tretje osebe kupljenega stanovanja.

13. Po obrazloženem tožnikoma ni uspelo dokazati, da za škodo, ki jima je nastala, ker je bilo njuno stanovanje poplavljeno, na podlagi 26. člena Ustave RS odgovarja tožena stranka. Zato je višje sodišče na podlagi 5. točke 358. člena ZPP ugodilo pritožbi tožene stranke in spremenilo izpodbijano vmesno sodbo tako, da je tožbeni zahtevek za povračilo škode zavrnilo.

14. Ker je spremenilo (vmesno) sodbo sodišča prve stopnje, je pritožbeno sodišče skladno z drugim odstavkom 165. člena ZPP odločilo o stroških vsega postopka. Zaradi neuspeha v postopku morata tožnika toženi stranki povrniti potrebne (155. člen ZPP) stroške postopka (prvi odstavek 154. člena ZPP). Te je višje sodišče odmerilo na podlagi stroškovnikov v spisu in skladno z Zakonom o odvetniški tarifi (ZOdvT), saj je bila tožba vložena pred uveljavitvijo Odvetniške tarife. Priznalo je v stroškovniku na list. št. 163 spisa priglašene stroške toženke: nagrada za postopek 1.354,60 EUR po tar. št. 3100 ZOdvT, 1.250,00 EUR nagrade za narok po tar. št. 3102 ZOdvT in 20,00 EUR po tar. št. 6002 za poštne in telekomunikacijske storitve. Stroški prvostopenjskega postopka tako znašajo 2.624,60 EUR. Nagrada za pritožbo znaša po tar. št. 3210 ZOdvT 1.667,20 EUR in 20,00 EUR po tar. št. 6002 ZOdvT, kar je skupaj 1.687,20 EUR. Seštevek stroškov prvo in drugostopenjskega postopka je 4.311,80 EUR. Skladno s 313. členom ZPP je pritožbeno sodišče določilo 15-dnevni rok za izpolnitev obveznosti plačila stroškov postopka. Če jih tožnika v postavljenem roku ne bosta plačala, bosta prišla v zamudo in bosta od tedaj dalje do plačila dolgovala toženi stranki še zakonske zamudne obresti (299. in 378. člen Obligacijskega zakonika).

1 Odločitev prvostopenjskega sodišča o zavrnitvi tožbenega zahtevka, da je tožena stranka dolžna odpraviti škodno nevarnost tako, da poviša zadrževalno brano v Logatcu ter da odstrani oziroma poveča pretočnost odtoka v kraju ... oziroma izvede ureditev vodotoka skladno z usmeritvami stroke, je pravnomočna. 2 Prim. novejšo sodno prakso VS RS: sklep II Ips 220/2017, sodba II Ips 198/2018, sklep II Ips 129/2018. 3 Uradni list RS št. 110/2002, 8/2003. 4 Gl. Pravna ureditev nepremičnin, redaktorica V. Rijavec, izdala GV Založba leta 2006, str. 40 in 41. 5 Odločba VS RS II Ips 169/2015.