Jedro

Občina je organ oziroma organizacija javnega sektorja iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK.

Prepoved iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK se nanaša tudi na primere oddaje javnih naročil, ki ne dosegajo mejnih vrednosti iz 21. člena ZJN-3 in za katere ni treba izvesti enega od predpisanih formalnih postopkov za oddajo javnega naročila, saj gre tudi v takem primeru za javno naročilo, ki za naročnika vzpostavlja obveznosti, določene v drugem odstavku 21. člena ZJN-3.

Izrek

I.Revizija se zavrne.

II.Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1.Komisija za preprečevanje korupcije je v upravnem aktu, poimenovanim "ugotovitve v konkretnem primeru", št. 06212-10/2022/41 35002 z dne 19. 5. 2023, ugotovila, da je Občina A. (tožnica) kršila določbo prvega odstavka 35. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK), s tem ko je z naštetimi naročilnicami poslovala s samostojnima podjetnikoma, ki sta družinska člana dveh občinskih svetnic.

2.Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je tožbo zoper navedene ugotovitve zavrnilo. Odločilo je, da je tožnica "organ javnega sektorja, ki je zavezan postopek javnega naročanja voditi skladno s predpisi, ki urejajo javno naročanje", kot to določa prvi odstavek 35. člena ZIntPK, zato ne bi smela skleniti poslov z imenovanima samostojnima podjetnikoma. Zavrnilo je tožbeno stališče, da je organ iz navedene določbe skupna občinska uprava Občin A., Kostel in Osilnica, saj ne gre za (javno) pravno osebo, ki bi samostojno razpolagala z javnimi sredstvi. Poleg tega skupna uprava glede na opredelitev organov občine v Zakonu o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) ni tožničin organ, ampak njena notranja organizacijska enota in v obravnavanem primeru njena izpolnitvena pomočnica pri sklepanju pravnih poslov. V zvezi z vodenjem postopka javnega naročanja v skladu s predpisi, ki urejajo javno naročanje, je presodilo, da je za uporabo prvega odstavka 35. člena ZIntPK pomembno le, da ima organ po Zakonu o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-3) položaj naročnika, pri čemer so tudi t. i. evidenčna naročila (za kar gre v obravnavanem primeru glede na vrednosti naročila) javna naročila in tudi zanje so v ZJN-3 predvidena postopkovna pravila, npr. vodenje evidenc.

3.Vrhovno sodišče je na tožničin predlog s sklepom X DoR 14/2024-3 z dne 29. 5. 2024 dopustilo revizijo glede vprašanj:

-Ali je občina organ javnega sektorja iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK?

-Ali je sodišče pravilno uporabilo določbo prvega odstavka 35. člena ZIntPK s tem, ko je presodilo, da so bili pravni posli tožeče stranke takšni, ki jih je potrebno voditi skladno s predpisi, ki urejajo javno naročanje?

4.Na podlagi navedenega sklepa je tožnica (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, naj ji Vrhovno sodišče ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugodi tožbenemu zahtevku, podredno, naj razveljavi izpodbijano sodbo ter zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

5.Tožena stranka v odgovoru predlaga zavrnitev revizije. Navaja, da je po prvem odstavku 35. člena ZIntPK bistveno, da gre za subjekt javnega sektorja (občina je tak subjekt), pri čemer je kot postopek javnega naročanja mišljen postopek, ki zajema vse vrste in oblike javnega naročanja, izvedene na podlagi ZJN-3, pa tudi postopek, za katerega se določbe ZJN-3 ne uporabljajo, to je za postopek pri t. i. evidenčnih naročilih. Izpostavlja, da je skupna občinska uprava kljub poimenovanju "organ" le revidentkina notranja organizacijska enota, ki je sklepala posle oziroma javna naročila v interesu vseh svojih ustanoviteljic, torej tudi revidentke, pri čemer so se nekateri posli sklepali že pred ustanovitvijo skupne občinske uprave neposredno med tožnico in podjemom.

K I. točki izreka

6.Revizija ni utemeljena.

7.Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

8.Po navedenem Vrhovno sodišče ni presojalo revizijskih očitkov o neobrazloženosti izpodbijane sodbe, saj to presega obseg dopuščenih vprašanj.

Dejansko stanje zadeve

9.Revidentka (občina) je v letih 2019 do 2022 na podlagi izdanih dvajset naročilnic naročila storitve (nekatere preko skupne občinske uprave) pri A., s. p., to je pri samostojnemu podjetniku, živečemu v zunajzakonski skupnosti z revidentkino občinsko svetnico. V letu 2022 je z naročilnico opravila še naročilo storitve pri samostojni podjetnici (B., s. p.), ki je hči druge revidentkine občinske svetnice. Vrednost nobenega od poslov ni presegla mejnih vrednosti iz prvega odstavka 21. člena ZJN-3, zato so bila naročila oddana brez izvedbe enega od postopkov, predpisanih v navedenem zakonu.

Revizijske navedbe

10.Revidentka navaja, da se določba prvega odstavka 35. člena ZIntPK nanjo ne nanaša, saj v njej ni definiran organ ali organizacija javnega sektorja. Navedeni zakon v 4. točki 4. člena določa le pojem javnega sektorja, iz te opredelitve (ali kateregakoli drugega dela ZIntPK) pa ne izhaja, da je občino treba šteti za organ javnega sektorja, medtem ko je na podlagi 7. člena ZLS razvidno le, da so občine osebe javnega prava. ZIntPK ne vsebuje niti definicije državnih organov, kaj šele definicije širšega pojma organov javnega sektorja. Pojasnjuje, da predpisi, ki omenjajo besedo "organi" in se nanašajo na javno upravo, primarno uporabljajo besedno zvezo "državni organi in lokalne skupnosti", zato je najbolj logično, da je z besedno zvezo "organ javnega sektorja" mišljen le državni organ, saj se lokalne skupnosti pojavljajo ločeno od državnih organov. Meni tudi, da tožena stranka neutemeljeno razlikuje med samostojnimi organi in drugimi organi, ter izpostavlja, da pravnih poslov ni sklepala sama, ampak je to storila skupna občinska uprava, ki je samostojen organ. Poleg tega bi morala omejitev poslovanja veljati samo za občinski svet, saj sta svetnici delovali le v njem in ne v skupni občinski upravi. V zvezi z drugim vprašanjem poudarja, da zaradi vrednosti poslov, ki niso presegli zneska iz 21. člena ZJN-3, postopka javnega naročanja ni bila dolžna voditi v skladu s predpisi, ki urejajo javno naročanje. Navedena določba ZJN-3 je jasna in pomeni, da če vrednosti naročil presegajo mejne vrednosti iz te določbe, je treba postopek javnega naročanja voditi v skladu z ostalimi poglavji ZJN-3, v nasprotnem primeru pa ne, saj te določbe za takšna naročila ne veljajo.

Presoja Vrhovnega sodišča

11.Sporno je, ali je občina naslovnica instituta prepovedi poslovanja iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK, čeprav je oddala naročila v vrednostih, nižjih od mejne vrednosti na splošnem področju iz prvega odstavka 21. člena ZJN-3.

Namen ZIntPK

12.Vrhovno sodišče uvodoma poudarja, da so ukrepi in metode za krepitev integritete in transparentnosti ter ukrepi in metode za preprečevanje korupcije ter preprečevanje in odpravljanje nasprotja interesov, predvideni v ZIntPK, določeni z namenom krepitve delovanja pravne države (1. člen tega zakona). Pri tem iz 2. člena ZIntPK izhaja, da se z omejevanjem in preprečevanjem korupcije zagotavlja neodvisno izpolnjevanje ustavno in zakonsko določenih funkcij (1. točka) ter da se s preprečevanjem in odpravljanjem nasprotja interesov in koruptivnih ravnanj vzpodbuja in krepi transparentnost v procesih in postopkih izvrševanja javne oblasti pri opravljanju javnih funkcij in pri upravljanju javnih zadev (3. točka).

13.Eden od ciljev zakona je torej preventivno delovanje na področju preprečevanja korupcije pri opravljanju javnih funkcij, to je funkcij, v okviru katerih je oseba izvorno zavezana delovanju v javnem interesu ne pa skrbi za posamične (tudi lastne) zasebne interese. Navedeno se zagotavlja z zakonsko določitvijo ukrepov, katerih namen je preprečiti položaje, ki so že zaradi svoje narave v večji meri izpostavljeni koruptivnim ravnanjem, kar pomeni, da uveljavitev ukrepov odpravlja tveganja za nastanek korupcije in s tem za krnitev delovanja pravne države. Zato je pomembno, da predpisana ravnanja zaobsežejo vse funkcionarje in vseh nivoje javne oblasti glede vprašanj, ki zadevajo javni interes, med drugim pri porabi javnega denarja, torej v vseh primerih, ko obstaja možnost, da bi funkcionarjev zasebni interes lahko prevladal nad javnim. Enako izhaja iz stališča Ustavnega sodišča o namenu tega zakona, ki je, da s protikorupcijskimi ukrepi pokrije celotno delovanje javne oblasti, saj koruptivna ravnanja ogrožajo vladavino prava in zaupanje ljudi v najpomembnejše državne in druge oblastne institucije, zmanjšuje politično stabilnost in socialni mir.

14.Navedeni namen je zato treba upoštevati tudi pri razlagi prepovedi poslovanja organa ali organizacije javnega sektorja.

Občina kot organ ali organizacija javnega sektorja

15.ZIntPK v 35. členu določa, da organ ali organizacija javnega sektorja, ki je zavezan postopek javnega naročanja voditi skladno s predpisi, ki urejajo javno naročanje, ali izvaja postopek podeljevanja koncesij ali drugih oblik javno-zasebnega partnerstva, ne sme naročati blaga, storitev ali gradenj, sklepati javno-zasebnih partnerstev ali podeliti posebnih ali izključnih pravic subjektom, v katerih je funkcionar, ki pri tem organu ali organizaciji opravlja funkcijo, ali njegov družinski član: - udeležen kot poslovodja, član poslovodstva ali zakoniti zastopnik ali - neposredno ali prek drugih pravnih oseb v več kot pet odstotnem deležu udeležen pri ustanoviteljskih pravicah, upravljanju ali kapitalu (prvi odstavek). Prepoved iz prejšnjega odstavka velja tudi za poslovanje organa ali organizacije javnega sektorja s funkcionarjem ali njegovim družinskim članom kot fizično osebo (drugi odstavek istega člena).

16.V navedeni določbi je torej uporabljen pojem organ ali organizacija javnega sektorja, ki ga ZIntPK izrecno ne obravnava. Določa pa, da velja ta zakon za javni sektor, če drug zakon vprašanj, ki so urejena s tem zakonom, ne ureja drugače (prvi odstavek 3. člena ZIntPK), in opredeljuje, kaj šteje za javni sektor. To so državni organi in samoupravne lokalne skupnosti (v nadaljevanju besedila: lokalne skupnosti), javne agencije, javni skladi, javni zavodi, javni gospodarski zavodi, Banka Slovenije, druge osebe javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti, pravne osebe, ki jih je ustanovila država ali lokalna skupnost, javna podjetja, gospodarske družbe in druge pravne osebe, v katerih ima večinski delež oziroma prevladujoč vpliv država ali lokalna skupnost (4. točka 4. člena). Med funkcionarje po tem zakonu med drugim uvršča funkcionarje v lokalnih skupnostih (5. točka istega člena).

17.Na podlagi teh določb je razvidno, da je občina kot (samoupravna) lokalna skupnost eden od subjektov, ki so del javnega sektorja, to je v 4. členu naštetih organov in organizacij v širokem pomenu besede, za katere se uporablja ZIntPK. Temu, da je občina del javnega sektorja, pritrjuje tudi revizija, neutemeljeno pa je v njej predstavljeno stališče, da bi se določba prvega odstavka 35. člena ZIntPK lahko nanašala na občino samo, če bi jo ta ali drug zakon izrecno opredelil kot organ. Revidentka sicer navaja, da je občina v skladu s 7. členom ZLS pravna oseba (javnega prava), prezre pa, da občina kot lokalna samoupravna skupnost opredeljuje določeno ozemeljsko območje (prvi odstavek 12. člena ZLS), kar pomeni, da gre za teritorialno organizacijo, ki ima svojo pravno subjektiviteto. Bolj natančna kot organ javnega sektorja je zato opredelitev, da je občina organizacija javnega sektorja, kar pa nima nobenega vpliva na to, ali je občina zavezanka prepovedi poslovanja iz 35. člena ZIntPK. Ker je zavezanka, pomeni, da zaradi te določbe, poenostavljeno povedano, ni dovoljeno poslovanje med njo in njenim - občinskim - funkcionarjem oziroma z njim povezanimi osebami. ZIntPK namreč tudi status funkcionarja povezuje z lokalno skupnostjo ne pa z njenim organom (npr. z občinskim svetom, na kar nakazuje revidentka), kar pomeni, da so funkcinarji v smislu tega zakona osebe, ki svojo funkcijo izvršujejo v lokalni skupnosti, med njimi občinski svetniki. Udeleženca v obravnavanem (prepovedanem) razmerju sta tako občina na eni strani in občinski funkcionar na drugi.

18.Da se obravnavane določbe nanašajo na občino, izhaja še iz četrtega odstavka 35. člena ZIntPK, ki ga v odgovoru na revizijo utemeljeno izpostavlja tožena stranka. Ta določba jasno ureja prepoved poslovanja v tam navedenem primeru med funkcionarjem oziroma z njim povezanimi osebami in ožjim delom občine, kar utemeljuje razlago, da se prepoved v prvem odstavku nanaša na občino kot celoto.

19.Drugačna razlaga, ki bi iz omejitev poslovanja izvzela lokalne skupnosti in njene funkcionarje, bi bila v nasprotju z namenom obravnavanega instituta kot ukrepa za odpravljanje tveganja koruptivnih ravnanj pri porabi javnih sredstev. Namen ukrepa je v zaščiti javnega interesa pred morebitnimi funkcionarjevimi vplivi zaradi uresničitve njegovih zasebnih interesov oziroma zasebnih (finančnih) interesov z njim povezanih zasebnih subjektov. Za doseganje tega namena tako tudi ni bistveno, ali storitve neposredno naroča občinska uprava, saj je ta del organizacijske strukture občine, kar izhaja iz okoliščine, da jo ustanovi občinski svet na predlog župana s splošnim aktom, s katerim določi njene naloge in notranjo organizacijo (drugi odstavek 49. člena ZLS). Da funkcionar v takem primeru ne bi mogel uporabiti svojega vpliva, pa revizija ne zatrjuje.

20.Revidentka še navaja, da ZIntPK razlikuje med organi lokalne skupnosti in lokalno skupnostjo. Ne trdi pa konkretizirano, da je uporaba različne terminologije v zakonu odločilna za razlago določbe prvega odstavka 35. člena ZIntPK, zato Vrhovno sodišče trditev kot nebistveno zavrača.

21.Po navedenem je odgovor na prvo dopuščeno vprašanje, da je občina organ oziroma organizacija javnega sektorja iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK.

Subjekt javnega sektorja, ki je zavezan postopek javnega naročanja voditi skladno s predpisi, ki urejajo javno naročanje

22.V okviru drugega vprašanja je treba odgovoriti, ali velja prepoved poslovanja iz prvega odstavka 35. člena ZIntPK za subjekte javnega sektorja tudi v primeru, če vrednost posla ne presega mejne vrednosti iz prvega odstavka 21. člena ZJN-3.