Jedro

Sodišče je v drugi primerljivi zadevi (I U 103/2019) že vložilo zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ker je menilo, da je izpodbijana ureditev spremembe trajanja koncesije v neskladju s 155. in 2. členom URS. Vendar je Ustavno sodišče RS z odločbo št. U-1-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z URS. Skladno s tretjim odstavkom 1. člena Zakona o ustavnem sodišču so odločbe ustavnega sodišča obvezne.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo tožeči stranki spremenil čas trajanja koncesije, podeljene z odločbo Občine Sevnica z dne 6. 9. 2007 tako, da je koncesijo za nedoločen čas spremenil v koncesijo za določen čas s trajanjem 15 let od uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS št. 64/17, v nadaljevanju ZZDej-K), to je do 17. 12. 2032 z možnostjo podaljšanja (točka 1 izreka). Odločil je še, da tožeča in tožena stranka v 30 dneh od dokončnosti odločbe skleneta dodatek h koncesijski pogodbi (točka 2 izreka) ter da stroški postopka niso nastali (točka 3 izreka).

2. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je tožena stranka tožeči stranki z odločbo z dne 6. 9. 2007 podelila koncesijo za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti na področju splošne medicine za nedoločen čas. ZZDej-K v četrtem odstavku 41. člena določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve zakona. Zaradi navedenega je bilo treba z odločbo podeljeno koncesijo za nedoločen čas, spremeniti v koncesijo za določen čas za obdobje 15 let od uveljavitve ZZDej-K, to je do 17. 12. 2032 z možnostjo podaljšanja.

3. Tožeča stranka se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. 4. Tožeča stranka v tožbi navaja, da sta obe odločbi nezakoniti, saj je poseženo v že pridobljeno pravico tožeče stranke na podlagi pravnomočne upravne odločbe. Četrti in šesti odstavek 41. člena ZZDej-K sta v neskladju s 33., 49., 74., 2., 155. in 158. členom Ustave RS (v nadaljevanju URS). Zakonodajalec ni obrazložil in utemeljil javnega interesa za retroaktivno učinkovanje navedenega zakona na že pridobljene pravice in pravne položaje posameznih izvajalcev, ki jim je bila koncesija podeljena za nedoločen čas. Določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K je v neskladju s prepovedjo o retroaktivnosti iz 155. člena URS ter načelom zaupanja v pravo. Pomeni kršitev prepovedi povratne veljave zakona iz 155. člena URS. Pri navedenem določilu ni izpolnjen pogoj iz drugega odstavka 155. člena URS, da navedeno retroaktivnost zahteva javna korist. Po tem, ko je tožeča stranka pridobila iz lastnega premoženja vsa potrebna sredstva za izvajanje zdravstvene dejavnosti, ji je po 15 letih onemogočena ta dejavnost. S tem je poseženo v pravico do zasebne lastnine in pravico do izvajanja poklica. Tožnik opozarja med drugim tudi na to, da je na področju lekarniške dejavnosti drugače kot pri zdravstveni dejavnosti zakonodajalec določil, da koncesije, sklenjene za nedoločen čas, po uveljavitvi spremenjene zakonodaje trajajo od najmanj 15 do največ 30 let. Tožeča stranka predlaga Upravnemu sodišču RS, naj prekine postopek in vloži zahtevo za oceno ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K. Predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da vztraja pri pravni in dejanski podlagi ter navedbah, kot izhajajo iz obeh odločb. Ni se opredeljevala o morebitnih neustavnosti zakonske določbe, saj to ni v njeni pristojnosti.

6. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi z dne 9. 6. 2021 med drugim navaja, da je ustavno sodišče v svoji odločbi št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 izpodbijano ureditev presojalo le iz vidika določb 2. in 155. člena URS. Presoja izpodbijane zakonodaje pa je potrebna tudi skozi določbe 33. in 74. člena URS v zvezi s 14. členom URS. Pri presoji ustreznosti po načelu sorazmernosti in varstva zaupanja v pravo je odpadla presoja testa sorazmernosti in posega v načelo varstva zaupanja v pravo iz vidika spremembe ureditve na konkurenčni položaj koncesionarjev v razmerju do javnega zavoda. Iz zakonodajnega gradiva ni mogoče ugotoviti, kako naj bi prevladujoči javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba izvaja v obliki javnih zavodov, in varstvo konkurence med javnimi zavodi in koncesionarji, pozitivno vplivala na javno korist: varstvo zdravja in življenja ljudi. Test sorazmernosti teže spremembe zakonske ureditve in pomena obstoječega pravnega položaja za upravičence je s strani Ustavnega sodišča RS opravljen necelovito. Izpodbijana ureditev tudi krši pravila konkurence do bodočih potencialnih koncesionarjev. Trenutno zagotovljen monopolni položaj javnih zdravstvenih zavodov pomeni veliko tveganje za poslabšanje dostopnosti in kvalitete zdravstvenega varstva za posameznike. Pri izpolnjevanju pogoja za začetek postopka za podaljšanje koncesije gre za pogoj, na katerega izpolnitev ima vpliv izključno javni zdravstveni zavod in ker je ta konkurent koncesionarju, pomeni takšna zakonska ureditev neenako obravnavanje koncesionarja in njegov podrejen položaj. Zakonska ureditev, ki postavlja koncesionarje v položaj, kjer je njegova pravica do podaljšanja koncesijskega razmerja in izvajanja koncesije odvisna od poslovne volje javnega zavoda, torej konkurenta, je primer prekomernega posega v svobodno gospodarsko pobudo. Ustavno sodišče je vprašanje pravne varnosti, presojano iz vidika trajanja koncesije 15 let, obravnavalo preozko. Izostala je vsebinska primerjava ureditve zdravstvene in lekarniške dejavnosti. Nova zakonska ureditev ni niti relativno niti absolutno predvidljiva za tožnika. Nadalje navaja, da v danem primeru zakonodajalec ni izpostavil niti ogroženosti delovanja javnih zdravstvenih zavodov v okviru zakonske ureditve pred spremembo niti ni obrazložil, da bi prejšnja zakonska ureditev izvajanja javne zdravstvene mreže ogrožala varovano javno zdravje. Sprememba ureditve slabša konkurenčni položaj koncesionarja nasproti javnemu zavodu. Niti zakonodajalec niti odločba ustavnega sodišča U-I-193/19-14 ne ponudi odgovora, kako se z omejitvijo koncesij in določanju monopola položaja javnih zavodov zasleduje javna korist. Ustavno sodišče bi moralo tudi upoštevati, da če zakonodajalec poseže v pridobljene pravice, je takšen poseg nedopusten brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila. Nadalje tožeča stranka še izpostavlja, da je pred Ustavnim sodiščem RS vloženo več zahtev za oceno ustavnosti prav istega člena.

K točki I izreka:

7. Tožba ni utemeljena.

8. Sodišče v obravnavani zadevi ugotavlja, da pravno-relevantna dejstva, na katerih temelji izpodbijana odločba, med strankama niso sporna. Med strankama namreč ni sporno, da je tožena stranka tožeči stranki z odločbo z dne 6. 9. 2007 podelila koncesijo za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti na področju splošne medicine za nedoločen čas. V četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K je določeno, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo te novele podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Po ugotovitvah sodišča za ta primer ni upoštevna določba šestega odstavka 41. člena ZZDej-K, saj se le-ta nanaša na tiste koncesije, ki so bile pred uveljavitvijo novele podeljene za določen čas, za kar pa v tem primeru ne gre. Tisto, kar je v navedeni zadevi sporno, so izključno pravna vprašanja, in sicer skladnost četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z URS.

9. Sodišče je v drugi primerljivi zadevi (I U 103/2019) že vložilo zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ker je menilo, da je izpodbijana ureditev spremembe trajanja koncesije v neskladju s 155. in 2. členom URS. Vendar je Ustavno sodišče RS z odločbo št. U-1-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z URS. Skladno s tretjim odstavkom 1. člena Zakona o ustavnem sodišču so odločbe ustavnega sodišča obvezne. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi obsežno pojasnjuje, zakaj po njenem mnenju Ustavno sodišče RS v svoji odločbi ni opravilo celovite presoje ustavnosti četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K. Vendar pa upravno sodišče ne more ocenjevati odločbe ustavnega sodišča, zato se do navedb tožeče stranke v pripravljalni vlogi o tem, ali je ustavno sodišče ustrezno opravilo presojo skladnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K z 2. in 155. členom Ustave RS, ne more in ne sme opredeljevati.

10. Ustavno sodišče se je v svoji odločbi ukvarjalo tudi s spremenjeno ureditvijo koncesij z vidika varstva konkurence iz 74. člena URS. V 11. točki obrazložitve je tako navedlo, da je Državni zbor RS v odgovoru kot stvarni razlog za izpodbijano ureditev, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, navedel, da je zakonodajalec z njo želel preprečiti zapiranje trga in omejevanje konkurence. Enak stvarni razlog izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva. V 11. točki obrazložitve odločbe je nadalje navedeno, da je varstvo konkurence že samo po sebi ustavna kategorija, izrecno določena v tretjem odstavku 74. člena URS. Med drugim je navedeno, da že zato ne more biti dvoma, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu. Nadalje je navedeno, da tudi iz dosedanje ustavno sodne presoje izhaja, da je zagotavljanje svobode in poštene konkurence oziroma varstvo konkurence ustavno dopusten cilj, ki opravičuje posege v človekove pravice in temeljne svoboščine. Pri tem ni zanemarljivo, da ustavno varstvo konkurence ne pomeni, da mora biti udeležencu na trgu položaj trajno zagotovljen. Nadalje je v navedeni točki obrazložitve odločbe navedeno, da iz zakonodajnega gradiva izhaja še drug zakonodajalčev cilj, to je prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, ki ga je ustavno sodišče v dosedanji ustavno-sodni presoji prav tako že sprejelo kot ustavno dopusten cilj. Ustavno sodišče je nadalje navedlo, da ne sledi trditvi, da naj bi si bila navedena dva zakonodajalčeva cilja med seboj v nasprotju. Navedlo je, da zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, hkrati pa je z omejitvijo trajanja koncesije zagotovljena tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Navedena razloga torej pomenita stvarna razloga, utemeljena v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu, kot je navedeno v 12. točki obrazložitve odločbe.

11. Glede na navedeno sodišče v tem upravnem sporu ugotavlja, da je ustavno sodišče pri svoji presoji upoštevalo tudi vidik nove ureditve koncesij z vidika 74. člena URS, zato sodišče ni vložilo ponovne zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ker naj bi bilo to določilo v nasprotju z 74. členom URS. Sicer pa so omejitve svobodne gospodarske pobude dopustne že po ustavi, saj se v skladu z drugim stavkom drugega odstavka 74. člena URS gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Glede trditve, da je kršen 74. člen in 14. člen URS, ker naj bi o podaljšanju koncesije dejansko odločal konkurent, tj. javni zavod, sodišče pojasnjuje, da drugi odstavek 43. člena ZZDej določa, da koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena tega zakona. Če so izpolnjeni prej navedeni pogoji, koncedent na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS) in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let. Drugi odstavek 42. člena ZZDej pa določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Koncedent torej o podaljšanju ne odloči na podlagi izjave javnega zavoda, ampak na podlagi strokovnih mnenj ZZZS in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja. O tem, ali za podaljšanje koncesije ni potrebe, ker bo program lahko izvajal javni zavod, bo na podlagi strokovnih izhodišč tretjih oseb presojal koncedent. Konkurenca med javnimi zavodi in koncesionarji je torej vzpostavljena v tem smislu, da koncesije ne bodo več potrebne, če bodo javni zavodi v prihodnje pri izvajanju zdravstvene dejavnosti tako uspešni, da ne bodo potrebne.

12. Sodišče pa tudi ni ponovno vložilo zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ker naj bi bilo navedeno določilo po stališču tožeče stranke v nasprotju s 33. členom URS. Navedeno določilo URS določa, da je zagotovljena pravica do zasebne lastnine in dedovanja. Z omejitvijo časa trajanja koncesije se po presoji sodišča v ničemer ne poseže v zasebno lastnino tožeče stranke. Po preteku 15 let se namreč lahko koncesija podaljša, kar izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Tudi če se po tem obdobju ne bi podaljšala, bi lahko tožeča stranka še naprej opravljala svojo dejavnosti kot zasebno zdravstveno dejavnost, le brez koncesije. Samo opravljanje dejavnosti torej s tem ne bi smelo biti prizadeto. Po mnenju sodišča navedena spremenjena ureditev pri dodeljevanju koncesij ne pomeni posega v lastninsko pravico iz 33. člena URS, zato iz tega razloga ni vložilo nove zahteve za oceno ustavnosti. Z 41. členom ZZDej-K tožeči stranki koncesija ni bila odvzeta in ni bil zožen njen dosedanji obseg. Sicer pa 44.f člen ZZDej določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja, kot tudi po poteku koncesijske dobe. V primeru obsežnih vlaganj, potrebnih za izvajanje konkretne koncesijske dejavnosti bo torej vprašanje, ali se o prenehanju koncesije morebitna neamortizirana vlaganja povrnejo, mogoče urediti s pogodbo.

13. Po presoji sodišča določilo četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K tudi ni v neskladju z 51. členom URS, ki določa, da ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon. Tožeča stranka ni pojasnila, na kakšen način naj bi navedena določba ZZDej-K kršila njeno pravico do zdravstvenega varstva, ampak opozarja le na daljšanje čakalnih dob.

14. Tožeča stranka opozarja tudi na to, da so zdravniki koncesionarji obravnavani drugače kot lekarnarji koncesionarji. Po četrtem odstavku 39. člena Zakona o lekarniški dejavnosti se koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko podeli za določeno obdobje, ki ne sme biti krajši od 15 in ne daljše od 30 let, pri čemer se pri določanju dolžine trajanja obdobja, za katerega se podeli koncesija, upoštevajo merila iz drugega odstavka 8. člena tega zakona. Ta merila so drugačna, kot je po drugem odstavku 42. člena ZZDej merilo za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe. Zato koncesionarja nista v enakem oziroma v primerljivem položaju in tako v smislu 14. člena URS nista enakopravno obravnavana.

15. Sodišče tudi ni ugotovilo, da bi četrti odstavek 41. člena ZZDej-K pomenil poseg v ustavno pravico tožnika do svobode dela (49. člena URS). Pri njem zaposleno medicinsko in administrativno osebje bi lahko še vedno lahko svobodno opravljalo svoj poklic, saj prenehanje koncesijske dejavnosti v pridobljene pogoje za opravljanje poklica ne posega in jim ga ne onemogoča. Poseže lahko le v možnost opravljanja dela pri istem delodajalcu, kar pa ni pravica, ki jo varuje svoboda dela. Če ne bo pogojev za podaljšanje koncesije tožniku nad 15 let in se tudi ne bo odločil, da bo svojo dejavnost opravljal izključno za samoplačnike, bo to pomenilo, da si bo moral tožnik (in pri njem zaposleni) delo oziroma zaposlitev poiskati drugje. Svoboda dela namreč ne pomeni, da bi posameznim subjektom moralo biti zagotovljeno določeno delo oziroma dejavnost in še manj delo pri istem delodajalcu.

16. Iz vseh zgoraj navedenih razlogov upravno sodišče ni vložilo nove zahteve za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K. V zvezi z navedbo tožeče stranke, da ustavno sodišče še ni odločilo o vseh zahtevah za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, pa sodišče meni, da ker je ustavno sodišče že odločilo o ustavnosti izpodbijane ureditve ZZDej-K z vidika načela zaupanja v pravo iz 2. člena URS in ugotovilo, da izpodbijana ureditev ni v neskladju s temeljnim načelom, je torej izpodbijano ureditev že presojalo iz vidika tistih očitkov, ki se nanašajo na domnevno neskladnost ZZDej-K z 2. členom URS. Iz navedenega razloga je Ustavno sodišče RS dve zahtevi za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki ju je prav tako vložilo upravno sodišče, že zavrglo s sklepom U-I-415/19-11, U-I-434/19-10 z dne 2. 9. 2021. 17. Ker je glede na vse navedeno izpodbijana odločba pravilna in zakonita, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno.

18. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker dejansko stanje, na katerem temelji izpodbijana odločba med strankama ni sporno, to je, da je bila pred uveljavitvijo ZZDej-K tožeči stranki z odločbo prvostopenjskega organa podeljena koncesija za nedoločen čas. Kadar pa je dejansko stanje med strankama nesporno, pa ima sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 izrecno pooblastilo, da lahko odloči brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.