Jedro

Neposredni uporabnik je tisti, ki je upravičen določiti zahtevane pogoje, za katere oceni, da so za izvedbo Javnega razpisa za sofinanciranje projektov Programa Norveškega finančnega mehanizma 2009-2014 in Progama Finančnega mehanizma EGP 2009-2014 smotrni, nujno pa je pri tem le to, da so pogoji del razpisne dokumentacije ter da so določene vnaprej sankcije za primer, če ti pogoji ne bodo spoštovani. Določitev sankcije, da bodo vloge, oddane v ovojnicah, ki ne bodo vsebovale vseh v razpisu zahtevanih podatkov, zavržene, je skladna s četrtim odstavkom 222. člena Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije. Iz navedenega je moč zaključiti, da je v postopku dodelitve sredstev, ki so predmet javnega razpisa, poleg vsebinskih zahtev treba upoštevati tudi formalne zahteve iz razpisne dokumentacije in se zato ocenjevanje vnaprej postavljenih pogojev za nesmotrne in nesorazmerne kaže kot brezpredmetno.

Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije ne predvideva dopolnitve formalno nepopolnih vlog, pač pa njihovo zavrženje ob smiselni uporabi drugega odstavka 67. člena ZUP.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom zavrgla vlogo tožeče stranke, s katero se je ta prijavila na Javni razpis za sofinanciranje projektov Programa Norveškega finančnega mehanizma 2009-2014 in Programa Finančnega mehanizma EGP 2009-2014 (v nadaljevanju: razpis). V obrazložitvi svoje odločitve je pojasnila, da je komisija, ki je pregledovala vloge, ugotovila, da tožeča stranka ne izpolnjuje vseh pogojev, določenih z javnim razpisom, saj na pisemski ovojnici, s katero je oddala vlogo, ni navedla področja razpisa, na katerega se je prijavila.

2. Tožeča stranka se s tako odločitvijo tožene stranke ne strinja. V tožbi navaja, da je bila določitev pogoja v 10. točki razpisa, da se vse neustrezno označene ovojnice, vključno s tistimi, na katerih ni bilo označenega področja iz sklopa B, zavrže, v nasprotju z drugim odstavkom 221. člena Pravilnika o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (v nadaljevanju: PPIRPS) in temeljnimi načeli zakona, ki ureja upravni postopek. PPIRPS namreč določa, da mora biti vloga v zapečatenem ovitku, ovitek pa mora biti označen z „ne odpiraj - vloga“ in navedbo javnega razpisa, na katerega se nanaša. Dodaten pogoj je nelogičen, nesorazmeren in omogoča arbitrarno obravnavo vlagateljev. Navedba področja v ničemer ne vpliva na izvedbo postopka ocenjevanja vlog niti ne vpliva na transparentnost postopka in tudi ne na ekonomičnost. S tem, ko se vloga odpre, je jasno, na katero izmed treh področij se nanaša. PPIRPS je omejil obvezne sestavine, ki morajo biti navedene na ovojnici in nanje vezal sankcijo iz četrtega odstavka 222. člena. Dodatno formaliziranje je v nasprotju z materialnim pravom in temeljnimi načeli ZUP. Tožena stranka se zaveda nesorazmernosti sankcije iz razpisa, saj je nekatere izmed vlog, ki niso imele pravilno označenih ovojnic, kljub temu sprejela, če je bilo mogoče iz pomanjkljivih navedb sklepati, kaj je vlagatelj želel. To kaže na neustreznost razpisnih pogojev, ki omogočajo neenako obravnavo vlagateljev. Komisija je sprejela celo vloge brez naslova prijavitelja in vloge, ki so bile deloma v slovenskem in deloma v angleškem jeziku, četudi je bilo za take primere z 10. točko razpisa predvideno zavrženje. Če bi tožena stranka tako ravnala z vsemi vlogami, bi bile te odprte, vsebinsko pregledane in bi bili predlagatelji lahko pozvani k dodatnim obrazložitvam, s čimer bi bile razrešene vse nejasnosti. Komisija je ravnala arbitrarno, ko je odločila, da opustitev navedbe področja v sklopu B pomeni prvi izločitveni kriterij. Morala bi upoštevati tudi stroške strank v postopku. Priprava vloge je namreč vezana na visoke stroške, ki poleg same priprave vloge zahteva koordinacijo s partnerji. Komisija je na tak način zavrgla 11 od 43 vlog, dve pa sprejela kljub pomanjkljivostim. Zato tožeča stranka predlaga, da se sklep odpravi ter zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

3. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo zavrnila vse navedbe tožeče stranke. Navajala je, da PPIRPS dopušča neposrednim proračunskim uporabnikom, da k sestavinam javnega razpisa, ki so navedene le primeroma, oziroma v obveznem obsegu, dodajo tudi druge podatke, ki pa morajo biti prijaviteljem znani vnaprej. To pomeni, da ugovor tožeče stranke, da tožena stranka ni imela podlage za določitev pogojev razpisa, ni utemeljen. Tožena stranka je namreč v razpisnih pogojih določila, da nepravilno označene ovojnice in vloge, ki ne bodo prispele pravočasno, ne bodo odprte. Vse to kaže, da je bilo v postopku dodelitve sredstev iz javnega razpisa, poleg vsebinskih zahtev, potrebno upoštevati tudi formalne zahteve iz razpisne dokumentacije. V javnem razpisu je bilo jasno določeno, kako mora biti označena ovojnica, prav tako določene sankcije, če vlagatelji ne bodo ravnali skladno s postavljenimi zahtevami. Ugovora tožeče stranke, da bi tožena stranka lahko vlogo odprla in tako izvedela, na katero področje razpisa se tožeča stranka prijavlja, s tem ni mogoče sprejeti, drugačen način ravnanja pa bi bil diskriminatoren do drugih prijaviteljev, katerih vloge so bile zaradi pomanjkljivo izpolnjenih ovojnic prav tako zavržene. Z določitvijo pogoja po natančni navedbi področja, na katerega se prijavitelj prijavlja, je tožena stranka sledila načelom ekonomičnosti in pospešitve postopka dodeljevanja sredstev, kar je bilo nujno, da se je lahko obvladalo veliko število vlog in s tem razpisni pogoj ni bil niti nesorazmeren in niti ne arbitraren. Tožena stranka je vlogo tožeče stranke sprejela kot pravočasno in jo zavedla v informacijski sistem. Ko je po prvem razvrščanju prispelih vlog ugotovila, da tožeča stranka na ovojnici ni označila na katero področje se v sklopu B prijavlja, je vlogo zavrgla, enako je ravnala tudi z vlogami ostalih prijaviteljev, katerih ovojnice niso vsebovale popolnih podatkov. Glede očitka tožeče stranke, da je nekatere vloge tožena stranka kljub vsemu sprejela kot popolne, četudi ovojnice niso bile v skladu z razpisnimi pogoji, je pojasnila, da je tako ravnala v primeru, ko je prišlo le do strojepisnih ali pravopisnih napak ali je bilo mogoče manjkajoče podatke razbrati iz drugih podatkov na ovojnici, kar terja načelo sorazmernosti. V vseh primerih, ko na ovojnici ni bilo označeno področje prijave, pa je komisija vloge zavrgla.

4. Tožeča stranka je v pripravljalni vlogi izpostavila, da odgovor tožene stranke na tožbo izkazuje nezakonitost razpisnih pogojev in nepravilnost postopanja. PPIRPS določa, da se v javnem razpisu lahko zahtevajo dodatni podatki, če so potrebni glede na vrsto javnega razpisa. Na podlagi tako zapisanega pooblastila se sme določiti formalne pogoje in sankcije za njihovo neizpolnjevanje, s tem, da so ti pogoji prijaviteljem znani že vnaprej. ZUP se uporablja smiselno in se vse formalne napake obravnavajo strožje. Pri določitvi pogojev je treba slediti javnemu interesu. Po določbah PPIRPS morajo biti dodatni pogoji potrebni in prilagojeni vrsti javnega razpisa, kar pomeni, da gre od razpisovalca pričakovati, da se bo pri določitvi zahtevanih podatkov omejil na tiste, ki so objektivno potrebni za izvedbo postopka izbire s ciljem vzpostaviti konkurenco projektnih idej v okviru vsebinskih razpisnih pogojev. V konkretnem primeru zahteva tožene stranke, da se na ovojnici navede področje v okviru sklopa B, v ničemer ne vpliva na vodenje postopka, saj ista komisija meritorno odloča o celotnem razpisu in odpiranje vloge s to pomanjkljivostjo ne more vplivati na njeno samostojnost in neodvisnost. Tožena stranka svoj namen postavitve pogoja glede označitve ovojnic opravičuje z omejevanjem pripada zadev zaradi preobremenjenosti administracije, kar je nezakonita praksa, saj tovrstni formalni pogoji ne vplivajo na potek postopka. Prav tako je neobičajno in nepotrebno dodajanje podsklopov istega razpisa, saj se v vseh primerih iz prijavnice razbere na kateri razpis se prijavitelj prijavlja. Tožena stranka sama ugotavlja, da bi bilo nesorazmerno, če bi se v celoti držala formalnih zahtev razpisa in je pri nekaterih vlogah pomanjkljivosti spregledala, s tem pa neposredno posegla v pravne interese tožeče stranke, oziroma prijaviteljev, ki so bili v enakem pravnem položaju, saj jih je v celoti izločila iz vsebinskega ocenjevanja. Ravnanje tožene stranke je imelo za posledico, da je vloge, ki so bile oddane v ovojnicah brez razpisa področja, zavrgla, tiste z napačnim razpisom področja pa odprla in vsebinsko obravnavala. Tudi to kaže, da je bil dodani pogoj glede označevanja ovojnic nesorazmeren.

5. Tožena stranka v odgovoru na pripravljalno vlogo vztraja pri svojih stališčih. Navedla je še, da glede na dejstvo, da je prijavitelj moral izpolniti na ovojnici le tri vrste podatkov, te zahteve niso bile prekomerne ali nepotrebne glede na vrsto razpisa, pač pa smotrne za izvedbo postopka. Odločitev ali se, skladno z določbami PPIRPS, v razpisu določijo dodatni pogoji, je prepuščena razpisovalcu sredstev. V obravnavanem primeru so bila objavljena tudi navodila za prijavitelje, prijavnica in podobno. Zaradi spoštovanja načela transparentnosti je razpis določil sankcije v primeru kršenja pogojev. Obravnavani razpis je le eden izmed razpisov, ki jih je tožena stranka objavila in je zato še toliko bolj nujno in primerno, da zaradi učinkovitega in hitrega razdeljevanja sredstev prijavitelji posvetijo pozornost opremljenosti vloge, tako da je takoj razvidno, za kateri del sredstev kandidirajo. Načelo ekonomičnosti je le eno od načel, ki jih je tožena stranka upoštevala pri obravnavi vlog prijaviteljev in ni res, da naj bi tožena stranka kadarkoli navedla, da je dodatne pogoje določila kot sredstvo za omejevanje pripada zadev zaradi preobremenjene administracije, kar ji očita tožeča stranka. Tožena stranka se tudi ne strinja z navedbami tožeče stranke, da je treba pri interpretaciji določil glede ovojnice uporabiti teleološko razlago, saj ne gre za določila, ki bi dopuščala kakršenkoli dvom. V obrazložitvi svoje odločitve se tožena stranka ni opredeljevala do nespornih elementov na ovojnici tožeče stranke, pač pa obrazložitev zapisala v smeri tistega elementa, ki je privedel do zavrženja vloge.

K točki I. izreka:

6. Tožba ni utemeljena.

7. Po presoji sodišča je sklep tožene stranke pravilen in zakonit, ima oporo v citiranih materialnih predpisih ter izhaja iz podatkov v upravnih spisih. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa so po mnenju sodišča podani pravilni razlogi za odločitev, ki jim sodišče v celoti sledi in jih zato ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi z navedbami v tožbi pa še dodaja:

8. Tožeča stranka tožbo gradi na trditvi, da je tožena stranka s tem, ko je v razpisnih pogojih določila posebne pogoje glede obravnave ovojnic vlog in sankcije v zvezi s tem, ravnala v nasprotju s PPIRPS. Trdi, da je bilo postavljanje dodatnih pogojev nelogično, nesorazmerno in je omogočilo arbitratno obravnavo prijaviteljev. Sodišče tem trditvam, tudi ob upoštevanju ustaljene upravno sodne prakse v postopkih javnih razpisov, ne more slediti.

9. PPIRPS, ki je bil sprejet na podlagi Zakon o javnih financah, v prvem odstavku 219. člena določa, katere vsebine mora zlasti vsebovati objava javnega razpisa, v drugem odstavku pa pooblašča neposrednega uporabnika, da lahko v objavi javnega razpisa določi tudi druge podatke, če so ti potrebni glede na vrsto predmeta javnega razpisa. Javni razpis je namreč poseben postopek, za katerega je ključnega pomena, da se vsi prijavitelji obravnavajo enako, torej, da jim je zagotovljena pravica, da v postopku sodelujejo pod enakimi pogoji. Neposredni uporabnik mora zato v razpisni dokumentaciji navesti vse pogoje, ki jih mora izpolnjevati prijavitelj, da se uvrsti v izbor za dodelitev sredstev oziroma, ki jih mora izpolnjevati vloga, da se šteje kot formalno popolna (tretji odstavek 220. člena PPIPRS). Z drugimi besedami - neposredni uporabnik najprej oceni prejete vloge po izpolnjevanju formalnih pogojev, po vsebini pa le tiste, ki formalne pogoje izpolnjujejo.

10. Sodišče meni, da so opisane določbe pravna podlaga za to, da neposredni uporabnik v razpisu določi formalne pogoje, ki jih mora izpolnjevati vloga prijavitelja, vključno s podatki na ovojnici. Sodišče zato ne more slediti trditvi tožeče stranke, da je bilo postavljanje tega pogoja nelogično, nesorazmerno ter da je omogočalo arbitrarno obravnavo prijaviteljev. Neposredni uporabnik je namreč tisti, ki je upravičen določiti zahtevane pogoje, za katere oceni, da so za izvedbo razpisa smotrni, nujno pa je pri tem le to, da so pogoji del razpisne dokumentacije ter da so določene vnaprej sankcije za primer, če ti pogoji ne bodo spoštovani. Določitev sankcije, da bodo vloge, oddane v ovojnicah, ki ne bodo vsebovale vseh v razpisu zahtevanih podatkov, zavržene, je po mnenju sodišča skladna s četrtim odstavkom 222. člena PPIPRS, ki določa, da se odpirajo samo v roku dostavljene, pravilno izpolnjene in označene kuverte. Iz navedenega je moč zaključiti, da je v postopku dodelitve sredstev, ki so predmet javnega razpisa, poleg vsebinskih zahtev treba upoštevati tudi formalne zahteve iz razpisne dokumentacije in se zato ocenjevanje vnaprej postavljenih pogojev za nesmotrne in nesorazmerne kaže kot brezpredmetno. Prav tako tudi ni mogoče slediti pomisleku, da je postavljanje dodatnih formalnih pogojev razpisa in posledično zavrženje vlog prijaviteljev brez vnaprejšnje zahteve po dopolnitvi vlog v nasprotju z materialnim pravom in temeljnimi načeli ZUP. Po določbi 4. člena ZUP se pravila upravnega postopka uporabljajo tudi v drugih javnopravnih stvareh, ki nimajo značaja upravne zadeve, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom. Če je torej določeno področje urejeno s posebnim postopkom, se določbe ZUP uporabljajo subsidiarno. Za javne razpise poseben postopek določa PPIPRS, ki pa, kot je bilo pojasnjeno že prej, v četrtem odstavku 222. člena predvideva, da se odpirajo le v roku dostavljene, pravilno izpolnjene in označene kuverte. PPIPRS torej ne predvideva dopolnitve formalno nepopolnih vlog, pač pa njihovo zavrženje ob smiselni uporabi drugega odstavka 67. člena ZUP.

11. V Uradnem listu RS, št. 110/2013 z dne 27.12.2013 je bil objavljen Javni razpis za sofinanciranje projektov Programa Norveškega finančnega mehanizma 2009-2014 in Programa Finančnega mehanizma EGP 2009-2014. Predmet javnega razpisa sta bila dva sklopa: sklop A - Program Norveškega finančnega mehanizma 2009-2014 in sklop B - Program finančnega mehanizma EGP 2009-2014 s tremi področji: Biotska raznovrstnost in ekosistemske storitve; Naravna dediščina; in Kulturna dediščina. V 9. točki razpisa je bil določen rok in način prijave, posebej pa določeno, da mora prijavitelj vlogo poslati v zaprti ovojnici, ki mora imeti na prednji strani zapis „ne odpiraj - vloga!“, nadalje zapis „Javni razpis - Norveški FM in FM EGP“ ter zapis z navedbe področja (za sklop B) oziroma podpodročja (za sklop A), na katerega se prijavitelj prijavlja. Prijavitelj je moral na ovojnici zapisati tudi svoj naziv in naslov, oziroma sedež. Celotna razpisna dokumentacija je bila objavljena na spletnih straneh http://eeagrants.si/ in http://norwaygrants.si/, tu pa objavljen tudi obrazec za ustrezno označitev ovojnice, ki so ga lahko prijavitelji izpolnjenega nalepili na sprednjo stran ovojnice. V nadaljevanju 9. točke je bilo določeno, da nepravilno označene vloge ne bodo upravičene do kandidiranja na razpisu in bodo zavržene. Tem zahtevam razpisa so sledila Navodila za prijavitelje. Način izvedbe pregleda vlog prijaviteljev je določala 11. točka razpisa. Ta je predvidela pregled v dveh fazah, to je najprej pregled administrativne ustreznosti in upravičenosti ter nato ocenjevanje kakovosti. Tudi v tej točki je bilo še enkrat določeno, da bodo vloge, ki bodo oddane v neustrezno označenih ovojnicah, zavržene, po kakovosti pa ocenjene le vloge, ki bodo administrativno ustrezne.

12. Opisani pogoji obravnavanega javnega razpisa so po mnenju sodišča natančno opredelili, kako mora biti označena ovojnica, prav tako so bile vnaprej določene sankcije za primer, če vlagatelj ne bo ravnal v skladu s tako določenimi navodili. Navajanja tožeče stranke, da bi tožena stranka, če bi vlogo odprla, takoj videla, na katero področje se prijavlja, zato niso utemeljeni. Ravnanje tožene stranke, ki bi odstopalo od sicer jasno zapisanih razpisnih pogojev, bi namreč posegalo v načelo enakosti vseh subjektov, ki kandidirajo na javnem razpisu. Prav tako tudi ni mogoče slediti očitku tožeče stranke, da bi tožena stranka lahko, če bi vloge odprla, prijavitelje pozvala k dopolnitvi vlog in s tem odstranila nejasnosti, saj je ta možnost bila v razpisu predvidena le za primer, če bi v vlogi manjkali dokumenti ali če bi se je pojavil dvom o namenu vloge (sem gre uvrstiti tudi tiste primere, ko zapisi na ovojnicah niso bili povsem jasni, kot tudi tisti, kjer je bilo na ovojnici navedeno eno področje prijave, na vlogi pa drugo). Za razliko od tega pa so za nepopolne ovojnice razpisni pogoji izrecno določili, da se tovrstne vloge zavržejo brez dopolnitev.

13. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Tožena stranka je namreč v izpodbijanem sklepu pravilno ugotovila, da vloga tožnika ni formalno popolna ter jo zato utemeljeno zavrgla. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

K točki II. izreka:

14. Odločitev o stroških temelji na 4. odstavku 25.člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.