Jedro

Po presoji Ustavnega sodišča v zvezi s predvidljivostjo sprememb velja, da posamezniki ne morejo delovati v prepričanju, da se zakonodaja ne bo spremenila, saj se mora zakonodajalec odzivati na spremembe in razvojna gibanja družbe ter se jim prilagajati. Nespremenljivosti sistemske ureditve še zlasti ni mogoče pričakovati na davčnem področju.

Iz javno objavljenega predloga ZDoh-2V izhaja, da se s to novelo zvišujejo stopnje dohodnine od dobička, doseženega z odsvojitvijo kapitala, ker gre za protiukrepe razbremenitve dohodkov iz dela oziroma prestrukturiranje davčnih bremen (poglavja 1.2., 2.3. in 3.1.1). Navedeno je vsekakor mogoče šteti za ustavno dopusten javni interes, ki se - kot navaja tudi Ustavno sodišče - lahko spreminja v relativno kratkem času, če tako presodijo pristojni organi zakonodajne in izvršilne oblasti, ki določajo politike na tem področju in imajo za to razumne razloge.

Izrek

I.Revizija se zavrne.

II.Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1.Zadeva obravnava vprašanje varstva upravičenih pravnih pričakovanj v primeru spremembe Zakona o dohodnini (v nadaljevanju ZDoh-2), ki je podaljšala čas imetništva kapitala, potrebnega za znižanje davčne stopnje za odmero dohodnine od dobička od kapitala.

2.Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS) je kot prvostopenjski davčni organ tožniku na podlagi njegove davčne napovedi z odločbo, št. 2402446 z dne 30. 4. 2021, odmerila davek od dobička od odsvojitve vrednostnih papirjev in drugih deležev ter investicijskih kuponov za leto 2020. Tožnik je bil imetnik odsvojenih vrednostnih papirjev več kot 15 let in manj kot 20 let. Na podlagi spremembe ZDoh-2 (novela ZDoh-2V

3.Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper izpodbijano odločbo FURS.

4.Iz obrazložitve pravnomočne sodbe Upravnega sodišča izhaja, da je predmetna davčna obveznost nastala leta 2020, zato je skladno z načelom zakonitosti pri obdavčitvi treba uporabiti zakon, ki je veljal leta 2020. Sprememba davčne ureditve, ki se je začela uporabljati leta 2020, je bila objavljena 5. 11. 2019, zaradi česar je zagotavljala ustrezno obdobje za prilagoditev. Namen te spremembe je bila razbremenitev dohodka iz dela kot ukrep zagotavljanja konkurenčnosti Slovenije, kar utemeljuje obstoj javnega interesa. Predmetna sprememba zakonodaje pri tem ne posega niti v pridobljene niti v pričakovane pravice. Tožnik namreč ni pridobil pravice do obdavčitve po davčni stopnji 5 %, saj je ta veljala le za davčne obveznosti, nastale do leta 2019. Za davčne obveznosti, nastale leta 2020, pa je v tožnikovem primeru veljala davčna stopnja 10 %. Pri tem so določbe o spremembi davčne stopnje začele veljati po uveljavitvi novele ZDoh-2V, torej za naprej, zato ureditev nima retroaktivnih učinkov.

5.Na predlog tožnika je Vrhovno sodišče na podlagi 367.c člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 revizijo dopustilo glede vprašanja: "Ali je bilo v konkretnem primeru poseženo v tožnikovo pravico iz 2. člena Ustave (varstvo zaupanja v pravo), upoštevajoč dejstvo, da sprememba ZDoh-2 ni uredila ustreznega prilagoditvenega obdobja in ni zasledovala jasnega prevladujočega javnega interesa?"

6.Na tej podlagi je tožnik (v nadaljevanju revident) vložil revizijo iz vseh revizijskih razlogov in Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi in izpodbijani akt spremeni tako, da se zmanjša njegova davčna obveznost. Podredno predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje Upravnemu sodišču. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

7.Tožena stranka v odgovoru na revizijo meni, da ta ni utemeljena.

K I. točki izreka

8.Revizija ni utemeljena.

Dejansko stanje in bistvene navedbe strank

9.Iz ugotovljenega dejanskega stanja, na katerega je Vrhovno sodišče v revizijskem postopku vezano, izhaja, da je revident svoj poslovni delež v družbi A., d. o. o., odsvojil 20. 10. 2020 za kupnino 285.000,00 EUR, upoštevajoč stroške in nabavno vrednost pa je njegov dobiček znašal 273.299,37 EUR. Revident je bil imetnik kapitala (poslovnega deleža) več kot 15 let, vendar manj kot 20 let.

10.Revident v bistvenem uveljavlja (ne)pravo retroaktivnost ZDoh-2 in nedopusten poseg v revidentovo pravico iz 2. člena Ustave (varstvo zaupanja v pravo). Zatrjuje, da je že pred spremembo ZDoh-2 pridobil pravico do obdavčitve po ugodnejši davčni stopnji in da uporaba zakonodaje, ki retroaktivno posega v njegov položaj, krši navedeno ustavno pravico iz 2. člena Ustave.

11.ZDoh-2 je namreč do novele ZDoh-2V v 132. členu določal, da se stopnja dohodnine od dobička iz kapitala znižuje vsakih 5 let imetništva kapitala in znaša po dopolnjenih 15 letih 5 %. Dne 5. 11. 2019 sprejeta novela ZDoh-2V pa je spremenila 132. člen tako, da se je imetništvo kapitala po dopolnjenih 15 letih obdavčilo z davčno stopnjo 10 %. Navedena novela je začela veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, uporabljala pa se je za davčna leta, ki so se začela od vključno 1. januarja 2020 (30. člen ZDoh-2V). Kasneje je bil 132. člen sicer ponovno spremenjen z novelo ZDoh-2Z.

12.Revident je prepričan, da je z imetništvom kapitala 15 let pridobil pravico do obdavčitve po 5 % davčni stopnji. S tem, ko je FURS uporabila 10 % davčno stopnjo, pa je posegla v njegove že pridobljene pravice. Za tak retroaktivni učinek po mnenju revidenta pogoji niso izpolnjeni, saj za to ni obstajala jasna javna korist, kar je razvidno tudi iz dejstva, da je zakonodajalec že dve leti kasneje ponovno spremenil to ureditev. Poseg v njegove pridobljene pravice s povišanjem davčne stopnje na 10 % je bil torej arbitraren in brez tehtnega razloga. Prav tako revident uveljavlja, da je sporna tudi dolžina potrebnega prilagoditvenega obdobja, saj je imel manj kot dva meseca časa, da se seznani s predpisom in da v želji po zavarovanju že pridobljene ugodnejše davčne stopnje proda svoj kapital, še posebej upoštevajoč dejstvo, da je družbenik družbe A. d. o. o. (ki je bila v konkretnem primeru predmet prodaje), lahko le revizor. To pomeni, da je lahko poslovni delež odsvojil samo drugemu pooblaščenemu revizorju, kar pa je nedvomno povezano z daljšim časom izvršitve transakcije (61. člen Zakona o revidiranju). Manj kot dva meseca časa, ki ju je kot prilagoditveno obdobje uredil ZDoh-2V, po oceni tožeče stranke nista zadoščala za to, da bi lahko zavezanci ustrezno zavarovali svoje že pridobljene pravice, v konkretnem primeru pravico do obdavčitve po nižji davčni stopnji. ZDoh-2V torej ni dopustil zadostnega prilagoditvenega obdobja zavezancem, da bi ti lahko prilagodili svoje ravnanje spremenjeni ureditvi, s tem pa je prekomerno posegel v njihove pravice. Davčna zakonodaja bi morala biti skladno z ustavnosodno prakso stabilna, kar pomeni, da mora biti tudi pri njenih spremembah varovano načelo zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.

13.Tožena stranka v odgovoru na revizijo navaja, da je dolžina vakacijskega roka prepuščena presoji zakonodajalca. Navaja, da skladno s prakso Ustavnega sodišča pri načelu zaupanja v pravo ne gre za neposredno ustavno pravico in s tem za načelo, ki bi imelo absolutno veljavo in je posledično v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam. Zato je potrebno v primeru kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli pri tehtanju presoditi, katera izmed ustavno zavarovanih dobrin ima prednost v posameznem spornem primeru. V zvezi s predvidljivostjo sprememb pravne ureditve pa Ustavno sodišče poudarja, da posamezniki ne morejo delovati v prepričanju, da se zakonodaja ne bo spremenila, saj se mora zakonodajalec odzivati in prilagajati spremembam in razvojnim gibanjem družbe ter se jim prilagajati. Nespremenljivosti sistemske ureditve pa še zlasti ni mogoče pričakovati na davčnem področju, ker so davki sredstvo ekonomske, socialne, demografske in drugih sorodnih politik. Tožena stranka navaja, da Ustavno sodišče tudi meni, da se davčni zavezanci za posamezne vrste davkov lahko že vnaprej zavedajo njihove morebitne kratke veljavnosti oziroma možnosti njihovih sprememb in pri tem poudari, da se po določbah Zakona o dohodnini dohodnina ugotavlja po določbah zakona, ki velja na dan 1. 1. tistega leta, za katero se dohodnina odmerja.

Odgovor na revizijsko vprašanje

14.Razlago varstva upravičenih pravnih pričakovanj iz 2. člena Ustave na davčnem področju je Ustavno sodišče ponovilo v nedavni odločbi, št. U‑I‑482/22, U‑I‑14/23 z dne 27. 11. 2025. Poudarilo je, da med drugim to načelo zagotavlja, da zakonodajalec posameznikovega položaja ne bo poslabšal arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, ki jim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne človekove pravice podvrženo mogočim omejitvam, torej temu, da je treba v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem primeru treba dati prednost. Pri vrednotenju načela varstva zaupanja v pravo je zlasti pomembno, ali so spremembe na pravnem področju relativno predvidljive in so torej prizadeti s spremembo lahko vnaprej računali ter kakšna sta teža spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani in javni interes, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani (73. točka obrazložitve). Po presoji Ustavnega sodišča v zvezi s predvidljivostjo sprememb velja, da posamezniki ne morejo delovati v prepričanju, da se zakonodaja ne bo spremenila, saj se mora zakonodajalec odzivati na spremembe in razvojna gibanja družbe ter se jim prilagajati. Nespremenljivosti sistemske ureditve še zlasti ni mogoče pričakovati na davčnem področju. Finančna sredstva, pridobljena z davki, namreč dajejo državi možnost, da sploh lahko opravlja svoje naloge. Predvsem pa so davki sredstvo ekonomske, socialne, demografske in drugih sorodnih politik. Tako ni dvoma, da se davčni zavezanci za posamezne vrste davka lahko že vnaprej zavedajo celo njihove morebitne zgolj kratke veljavnosti oziroma možnosti njihovih sprememb (74. točka obrazložitve).

15.Ob upoštevanju navedene razlage 2. člena Ustave lahko v obravnavani zadevi Vrhovno sodišče ugotovi, da ne drži revizijska navedba, da za spremembo davčnih stopenj glede na dolžino imetništva kapitala ni bilo stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu. Iz javno objavljenega predloga ZDoh-2V

namreč izhaja, da se s to novelo zvišujejo stopnje dohodnine, doseženega z odsvojitvijo kapitala, ker gre za protiukrepe razbremenitve dohodkov iz dela oziroma prestrukturiranje davčnih bremen (poglavja 1.2., 2.3. in 3.1.1), kot to ugotavlja tudi Upravno sodišče v izpodbijani sodbi. Navedeno je vsekakor mogoče šteti za ustavno dopusten javni interes, ki se - kot navaja tudi Ustavno sodišče - lahko spreminja v relativno kratkem času, če tako presodijo pristojni organi zakonodajne in izvršilne oblasti, ki določajo politike na tem področju in imajo za to razumne razloge. Glede na navedeno zakonske spremembe za obdavčitev uporabljenega 132. člena ZDoh-2 z novelo ZDoh-2V ni mogoče šteti za arbitrarno.

16.Vrhovno sodišče šteje kot pomembno predvidljivost sprememb davčnih predpisov, ki po vsebini določajo posege v lastninsko pravico davčnih zavezancev, varovano s 33. členom Ustave in 1. členom Protokola št. 1 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin in ki lahko vplivajo tudi na uresničevanje mnogih drugih ustavno varovanih pravic in vrednot (npr. svobodne gospodarske pobude, podjetništva). Vendar pa v obravnavani zadevi glede na v tem postopku podane okoliščine kljub kratkemu obdobju od sprejetja zakona do njegove uveljavitve ne vidi protiustavnosti kratkega roka za uveljavitev sporne spremembe 132. člena ZDoh-2 z novelo ZDoh-2V.

17.Odločitev o prodaji kapitala je stvar odločitve imetnika tega kapitala. Ta je vselej sprejeta v določenem pravnem in poslovnem okolju, zato je razumljivo, da na to vpliva tudi stopnja obdavčenja. Prav ta odločitev je tudi sestavni in bistveni del vsake obdavčitve dohodka, saj temelji na volji davčnega zavezanca, da tak dohodek ustvari s svojim ravnanjem in torej ne gre za dogodek, ki bi nastal od davčnega zavezanca neodvisno in mimo njegove volje (ali celo proti njej).

18.Če taka odločitev še ni bila sprejeta in torej ne gre za primer, ko bi zakon nanjo retroaktivno vezal davčne posledice, ne gre za primer prave retroaktivnosti, ki je omejena s 155. členom Ustave. Če pa je taka sprememba vplivala na sprejemanje odločitve v prihodnosti (zaradi zvišanja davčne stopnje), gre lahko le za poseg v upravičena pravna pričakovanja iz 2. člena Ustave, ki ob tem, da sledi potrebnemu javnemu interesu (zgoraj) ne sme nesorazmerno prizadeti položaja tistega, ki se je na davčni predpis zanašal. To pa je kot navedeno odvisno tudi (ali celo predvsem) od ustreznega obdobja prilagoditve, torej razumnega prehodnega obdobja, v katerem se lahko davčni zavezanec kot naslovnik norme odzove na sprejete zakonske spremembe. To pa je - kot pravilno ugotavlja tudi Upravno sodišče - v širokem polju presoje zakonodajalca, zato revizijsko navajanje različnih rešitev v drugih, pa čeprav sorodnih primerih, ne utemeljujejo nedopustnosti takega posega v 2. člen Ustave z uveljavitvijo sporne spremembe ZDoh-2V v kratkem časovnem obdobju.

19.Revident je odločitev o odsvojitvi kapitalskega deleža po lastnih navedbah sprejel 20. 10. 2020, torej več kot deset mesecev po uveljavitvi navedene spremembe obdavčitve na podlagi imetništva kapitala skladno s tedaj veljavnim 132. členom ZDoh-2. Ob tem se je zavedal navedene davčne obremenitve, pri tem pa niti v reviziji niti v predhodnem postopku ni navajal, da bi obstajala obveznost sklenitve takega posla, ki bi nastala že v času pred sprejetjem in uveljavitvijo ZDoh-2V (npr. s sklenitvijo predpogodbe). Tudi sicer revident ni navajal konkretnih okoliščin, da je tak posel poskušal izvesti v letu 2019 (ko je izvedel za navedeno davčno spremembo) in da tega kljub trudu (zaradi posebnosti posla) tedaj ni uspel, kar bi morda lahko utemeljilo potrebo po varstvu njegovih pravnih pričakovanj. Zato ni videti, zakaj bi sploh potreboval posebno prehodno obdobje prilagoditve spremenjenim davčnim obremenitvam, saj iz dejanskega stanja v zadevi izhaja, da je njegova poslovna odločitev, ki je vodila do obdavčitve, nastala (precej) po tem, ko je bila nova ureditev že uveljavljena. Navedba o tem, da je svoj poslovni delež v A., d. o. o., lahko prodal le drugemu pooblaščenemu revizorju in da je za tak pravni posel potreboval več časa, je glede na navedeno presplošna in kršitve ustavnih pravic revidenta ne more utemeljiti.

20.Glede na navedeno lahko Vrhovno sodišče le ugotovi, da v konkretnem primeru s spremembo ZDoh-2V ni bilo poseženo v tožnikovo pravico iz 2. člena Ustave (varstvo zaupanja v pravo).

Uporaba v obravnavani zadevi

21.Revident je svoj poslovni delež odsvojil v letu 2020, ko je že veljala obveznost z novelo ZDoh-2V spremenjenega 132. člena ZDoh-2. Glede na to, da navedena sprememba ni protiustavna, revident pa v okviru revizije ne uveljavlja drugih upoštevnih kršitev, je revizija neutemeljena. Zato jo je Vrhovno sodišče zavrnilo na podlagi 92. člena ZUS-1.

K II. točki izreka

22.Revident z revizijo ni uspel, zato sam trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku in v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Glasovanje

23.Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

-------------------------------

1Uradni list RS, št. 66/19.

2Uradni list RS, št. 66/19, 39/22.

3EPA 814-VIII z dne 3. 10. 2019, EVA 2019-1611-033.

4V tem smislu je tudi v praksi Vrhovnega sodišča že razložen pojem "drugega dohodka" iz 11. točke tretjega odstavka 105. člena ZDoh-2 tako, da gre le za tisti dohodek, ki ga je davčni zavezanec dejansko dosegel s svojo aktivnostjo in s ciljem povečanja svojega premoženja. Taka opredelitev zadosti zahtevam ustavnega načela zakonitosti davčnih predpisov, saj lahko davčni zavezanec tedaj razumno pričakuje, da bo ustvarjeno povečanje premoženja (ekonomska moč) obdavčeno z dohodnino. Poleg tega je navedena razlaga skladna tudi z vidika načela davčne pravičnosti, ki izhaja iz enakosti porazdelitve javnih bremen, saj je tako ustrezno obdavčeno le tisto povečanje premoženja, ki je tudi dejansko nastalo v sferi davčnega zavezanca. Glej npr. sodbo in sklep X Ips 91/2017 z dne 23. 3. 2022.

Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe

Zakon o dohodnini (2006) - ZDoh-2 - člen 132, 132/2

Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o dohodnini (2019) - ZDoh-2V - člen 25

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS - člen 2

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.