Jedro

Če posamezni področni prekrškovni predpis ukrepov dolžnega nadzorstva ne predpisuje, je pravna oseba svoje odgovornosti za prekršek razbremenjena že, če izkaže, da je izpolnila dolžnost seznanitve.

Izrek

I. Zahtevi za varstvo zakonitosti se ugodi in se izpodbijana sodba spremeni tako, da se postopek o prekršku po 2. točki prvega odstavka 23. člena Zakona o prijavi prebivališča zoper pravno osebo M., d. o. o., ustavi.

II. Stroški ustavljenega dela postopka o prekršku bremenijo proračun.

Obrazložitev

A. 1. Prekrškovni organ Policijska postaja za izravnalne ukrepe Ljubljana je dne 18. 5. 2015 izdal odločbo o prekršku, s katero je spoznal storilko pravno osebo M., d.o.o., za odgovorno storitve štirih prekrškov po 2. točki prvega odstavka 23. člena Zakona o prijavi prebivališča (v nadaljevanju ZPPreb) in njeno odgovorno osebo (neposrednega storilca prekrška S. B.) za odgovorno storitve štirih prekrškov po 2. točki prvega odstavka 24. člena ZPPreb. Prekrškovni organ je pravni osebi izrekel (pravilno: določil) za vsakega izmed prekrškov globo v višini 3.000,00 evrov in ji nato na podlagi pravil o steku izrekel enotno globo 12.000,00 evrov, odgovorni osebi pa je za vsakega izmed prekrškov izrekel (pravilno: določil) globo v višini 400,00 evrov in ji nato na podlagi pravil o steku izrekel enotno globo 1.600,00 evrov. Obema storilcema je naložil tudi plačilo sodne takse (pravni osebi v višini 1.200,00 evrov ter odgovorni osebi v višini 160,00 evrov) in drugih stroškov postopka o prekršku. Zoper odločbo o prekršku je pravna oseba po svojem zagovorniku, odvetniku M. F., vložila zahtevo za sodno varstvo, ki ji je Okrajno sodišče v Celju deloma ugodilo in s sodbo ZSV 976/2015 z dne 23. 1. 2017 odločbo o prekršku spremenilo tako, da je na podlagi drugega odstavka 27. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) pravni osebi namesto izrečene enotne globe 12.000,00 evrov izreklo enotno globo v višini 6.000,00 evrov in namesto določene sodne takse v višini 1.200,00 evrov določilo sodno takso v višini 600,00 evrov ter ji ob tem naložilo plačilo stroškov postopka o prekršku. V preostalem je zahtevo za sodno varstvo zavrnilo kot neutemeljeno.

2. Zoper sodbo Okrajnega sodišča v Celju, v zvezi z odločbo prekrškovnega organa, je vrhovni državni tožilec Hinko Jenull vložil zahtevo za varstvo zakonitosti zaradi kršitve materialnih določb zakona iz 2. točke 156. člena ZP-1 in zaradi kršitve pravice do obrambe po 3. alineji 29. člena Ustave RS ter kršitve načela materialne resnice po 68. členu ZP-1, oboje v zvezi z drugim odstavkom 155. člena ZP-1. Upoštevaje določbo 13. člena ZP-1, ki vzpostavlja odgovornost pravne osebe takrat, kadar to predvideva predpis, ki določa prekršek, in določbo tretjega odstavka 14. člena ZP-1, ki predvideva ekskulpacijske razloge, s katerimi se pravna oseba lahko razbremeni odgovornosti za prekršek, vrhovni državni tožilec meni, da je v konkretnem primeru zaradi izpolnjene dolžnosti seznanitve in ob hkratni odsotnosti predpisanih ukrepov dolžnega nadzorstva pravna oseba razbremenjena odgovornosti za prekršek. Sodišče namreč ni pojasnilo, katerega konkretnega ukrepa v okviru dolžnega nadzorstva, ki bi ga bila v skladu s področnimi predpisi pravna oseba dolžna izvrševati, ni izkazala. Ker noben predpis ne predpisuje ukrepa dolžnega nadzorstva oziroma sodišče ni konkretiziralo, kateri predpis bi pravni osebi takšne ukrepe nalagal, pravna oseba pa je dokazala, da je izpolnila dolžnost seznanitve (poleg sklenjene pogodbe o zaposlitvi je pravna oseba odgovorni osebi S. B. izročila "omembna navodila - recepcija hotel 1/2014" z dne 13. 1. 2014, v katerih je izrecno navedena dolžnost, da je kot receptor dolžan v roku 12 ur prijaviti in odjaviti goste pristojni policijski postaji, S. B. pa je omenjena navodila podpisal in potrdil, da je bil z njihovo vsebino seznanjen), je očitano ravnanje storjeno v okoliščinah, ki izključujejo njeno odgovornost za prekršek in je potrebno postopek o prekršku zoper pravno osebo ustaviti. Vrhovni državni tožilec očita tudi kršitev pravice do obrambe po 3. alineji 29. člena Ustave RS in kršitev načela materialne resnice po 68. členu ZP-1, oboje v zvezi z drugim odstavkom 155. člena ZP-1, saj pravni osebi ni bilo zagotovljeno izvajanje dokazov v njeno korist, zaradi česar sodišče ni ugotovilo vseh (pravno relevantnih) dejstev. Zaradi izpolnjene dolžnosti seznanitve in odsotnosti dolžnostnega ravnanja po mnenju vrhovnega državnega tožilca v konkretnem primeru niti ne gre za pravno relevantna dejstva. Vendar pa bi moralo sodišče, ki je zavzelo stališče, da izpolnjena dolžnost seznanitve ni bila dovolj za razbremenitev odgovornosti pravne osebe, konkretno predlagane dokaze izvesti. Ker je sodišče dokazne predloge zavrnilo, je kršilo pravico pravne osebe do izvajanja dokazov v njeno korist in načelo materialne resnice, kar je imelo vpliv na zakonitost sodbe. Vrhovni državni tožilec predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijano pravnomočno sodbo spremeni tako, da postopek o prekršku zoper pravno osebo ustavi oziroma podredno, da izpodbijano pravnomočno sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču v ponovno odločanje.

3. Zahteva za varstvo zakonitosti je bila vročena pravni osebi M., d. o. o. in njenemu zagovorniku, da nanjo odgovorita. Zagovornik se je v izogib ponavljanju skliceval na pobudo za vložitev zahteve za varstvo zakonitosti in v celoti strinjal s stališči vrhovnega državnega tožilca, pravna oseba pa odgovora ni podala.

B-I.

4. Iz podatkov prekrškovnega spisa je razvidno, da je pravna oseba v izjavi o prekršku in v zahtevi za sodno varstvo na več mestih navajala, da je vsem štirim receptorjem, s tem pa tudi S. B., podala natančna in obsežna navodila glede prijav in odjav gostov na MNZ in s tem izpolnila dolžnost seznanitve. Prav tako je redno preverjala in nadzirala izvajanje vseh delovnih procesov, med katere spada tudi prijava in odjava gostov na MNZ. To sta večkrat tedensko preverjala vodja recepcije in hotela U. P., v njeni odsotnosti pa sodelavec A. K., ki pa sta bila kritične noči na dopustu. Po obvestilu o prekršku je pravna oseba S. B. vročila pisni opomin, v izogib kršitvam pa je uvedla dodatne varnostne ukrepe, tako da se prijave in odjave gostov na MNZ pošiljajo avtomatsko ob vsaki izmeni na približno 6 ur, vsaka izmena pa preveri tudi stanje za nazaj.

5. Prekrškovni organ (10. stran odločbe o prekršku) in okrajno sodišče (od 6. do 10. točke obrazložitve sodbe) sta v zvezi z uveljavljanjem ekskulpacijskih razlogov v izjavi o prekršku oziroma v zahtevi za sodno varstvo presodila, da je pravna oseba sicer izkazala dolžnost seznanitve, ne pa tudi dolžnostnega ravnanja (ukrepov dolžnega nadzorstva), zato se odgovornosti za storjene prekrške ni razbremenila. Prekrškovni organ je poudaril, da je dolžnost pravne osebe kot stanodajalke, da v skladu z ZPPreb pravočasno opravi prijavo oziroma odjavo posameznega gosta in o tem vodi knjigo gostov. V njeni domeni kot stanodajalke je, da na ustrezen način izvaja tudi nadzor nad vodenjem knjige gostov, saj to omogoča ugotovitev, kdo je izpolnil posamezno prijavnico v knjigo gostov. Tudi okrajno sodišče je zavrnilo navedbe pravne osebe o izpolnitvi dolžnostnega ravnanja z utemeljitvijo, da ni pojasnila, kdo in na kakšen način ter v kakšnem časovnem obdobju je te nadzore opravljal in, ali so bili vodeni zapisniki v zvezi s temi nadzori, niti ni odgovorila, kakšne so bile ugotovitve teh nadzorov. Ker se je pravna oseba zavedala dolžnega nadzorstva nad zaposlenimi glede prijave in odjave gostov na MNZ, a ni izkazala, da je v tem okviru izvedla vse potrebne ukrepe za preprečitev prekrška, se tudi po prepričanju sodišča ni mogla razbremeniti odgovornosti za očitane prekrške.

B-II.

6. Vrhovni državni tožilec je sicer podrejeno uveljavljal kršitvi pravice do obrambe in načela materialne resnice, vendar Vrhovno sodišče sprejema njegovo stališče, da je v konkretnem primeru bistvo uveljavljanih kršitev v nepravilni uporabi materialnih določb zakona. S tem v zvezi je potrebno presojati okoliščine, ki v skladu z materialnim pravom odgovornost pravne osebe za prekršek izključujejo. Te okoliščine so zakonsko opredeljene v tretjem odstavku 14. člena ZP-1. Po osnovnem pravilu in na podlagi prvega odstavka 14. člena ZP-1 je pravna oseba odgovorna za prekršek, ki ga pri opravljanju njene dejavnosti storilec stori v njenem imenu ali za njen račun ali v njeno korist ali z njenimi sredstvi. Po tretjem odstavku citiranega člena pa se pravna oseba odgovornosti za prekršek lahko razbremeni, če dokaže, da je bil prekršek storjen i.) z namenom škodovanja tej pravni osebi, ali ii.) z zavestnim kršenjem pogodbe, na podlagi katere storilec opravlja delo ali storitev za pravno osebo, ali s kršenjem navodil ali pravil pravne osebe, ki je v okviru dolžnega nadzorstva pravočasno izvedla vse ukrepe, potrebne za preprečitev prekrška. Ta dva alternativno določena ekskulpacijska razloga predstavljata abstraktni dejanski stan, ki ga mora sodišče šele oblikovati in primerjati s konkretnim dejanskim stanom ter jo v primeru, da pravna oseba (storilka prekrška) dokaže obstoj vsaj enega od navedenih ekskulpacijskih razlogov, razbremeniti odgovornosti za očitani prekršek.

7. Kot je razvidno iz navedb zahteve za varstvo zakonitosti, se je vrhovni državni tožilec osredotočil na drugo alinejo tretjega odstavka 14. člena ZP-1, po kateri, z razliko od prekrškovnega organa in sodišča, ocenjuje, da je pravna oseba zadostila standardu seznanitve neposrednega storilca prekrška s pravili, zato ob pomanjkanju abstraktno opredeljenih ukrepov dolžnega nadzorstva ne more odgovarjati za prekršek.

8. Iz prvega dela citirane druge alineje tretjega odstavka 14. člena ZP-1 izhaja dovolj jasna in za vse prekrške veljavna materialnopravna dolžnost pravne osebe, da svoje zaposlene bodisi seznani s pravnimi pravili ravnanja, ki veljajo v okviru njene dejavnosti, bodisi jim poda navodilo, kako morajo opraviti konkretno nalogo, da do prekrška ne bi prišlo (s tem se pravni osebi nalaga t.i. dolžnost seznanitve). Iz drugega dela iste določbe pa izhaja dolžnost pravne osebe, da v okviru dolžnega nadzorstva pravočasno izvede vse ukrepe, potrebne za preprečitev prekrška, pri čemer gre pri ugotavljanju teh ukrepov za pravno vprašanje, mišljeni pa so tisti ukrepi, ki jih je v skladu s pravom pravna oseba dolžna izvrševati oziroma tisti ukrepi, ki jih določen predpis nalaga pravni osebi. Kaj je torej tisto, kar bi morala pravna oseba v okviru dolžnega nadzorstva ukreniti, iz tega dela določbe ne izhaja in je treba vsebino dolžnega nadzorstva iskati v določbah drugih predpisov, ki za določeno področje delovanja jasno in dovolj konkretno opredeljujejo ukrepe dolžnega nadzorstva. Ob tem mora biti kršitev dolžnega nadzorstva s storjenim prekrškom tudi v pravno relevantni zvezi, kar pomeni, da mora biti varstveni namen norme, iz katere izhaja določeno dolžnost nadzorstvo, prav preprečevanje prekrškov, kot je očitani. To za obdolženo pravno osebo pomeni, da mora izkazati, da je pravočasno izvršila vse take ukrepe, ki iz posameznega področnega predpisa izhajajo, saj je v nasprotnem primeru odgovorna za očitani prekršek, prekrškovni organ oziroma sodišče pa morata v obrazložitvi odločbe pravni osebi pojasniti, katerega ukrepa, ki bi ga bila v skladu s predpisi dolžna izvršiti, ni izkazala. Če posamezni področni predpis takih ukrepov dolžnega nadzorstva sploh ne predpisuje, je pravna oseba svoje odgovornosti za prekršek prosta že, če izkaže, da je izpolnila dolžnost seznanitve.1

9. V obravnavnem primeru iz 1. točke izreka odločbe o prekršku izhaja, da je prekrškovni organ ugotovil štirikratno kršitev prvega odstavka 10. člena ZPPreb in spoznal pravno osebo za odgovorno storitve štirih prekrškov po 2. točki prvega odstavka 23. člena ZPPreb, sodišče pa je njeno zahtevo za sodno varstvo v tem delu zavrnilo kot neutemeljeno. Sodišče je sicer pravilno citiralo predpis, veljaven v času očitanega prekrška, in upoštevalo 2. točko prvega odstavka 23. člena ZPPreb, po katerem se z globo od 3.000,00 do 25.000,00 evrov kaznuje za prekršek pravna oseba ali samostojni podjetnik posameznik, ki v predpisanem roku ne prijavi oziroma odjavi posameznika pristojni policijski postaji ali pristojnemu organu v skladu s prvim odstavkom 10. člena ZPPreb. Iz citiranega prvega odstavka 10. člena ZPPreb pa izhaja, da mora posameznika, ki se nastani v turističnem ali gostinskem objektu, stanodajalec prijaviti oziroma odjaviti pristojni policijski postaji v 12 urah po njegovem sprejemu oziroma odhodu. Vrhovno sodišče sprejema stališče vrhovnega državnega tožilca, da se je sodišče zgolj s prepisom citiranega prvega odstavka 10. člena ZPPreb in tretjega odstavka 14. člena ZP-1 (ekskulpacijski razlogi, ki pravno osebo razbremenjujejo njene odgovornosti za prekršek) postavilo na stališče, da pravna oseba ni konkretizirala, kako je upoštevala (domnevni) zakonski predpis, ki naj bi ji nalagal konkretne ukrepe dolžnega nadzorstva. Sodišče pri tem celo navede, da se za razbremenitev odgovornosti od pravne osebe pričakuje, da konkretizira, kdo, na kakšen način in v kakšnem časovnem obdobju je nadzor nad prijavo in odjavo gostov opravljal, ali so bili v zvezi z nadzorom vodeni zapisniki in kakšne so bile ugotovitve nadzorov. S takšno dikcijo je sodišče napolnilo normo ZPPreb in presojalo, kaj v konkretnem primeru pomeni (domnevna) zakonska zahteva, da pravna oseba zagotovi nadzor nad pravilnim in zakonitim vodenjem prijave in odjave gostov. Iz obrazložitve sodišča je možno sklepati, da bi morala pravna oseba poleg pravilne in zakonite prijave in odjave gostov tudi zapisniško evidentirati nadzor svojega dela (prijav in odjav gostov) in podajati ugotovitve o tem. Sodišče je s tem samo vzpostavilo in napolnilo normo dolžnega nadzorstva in mimo zakonske podlage naložilo pravni osebi trditveno breme, da z zadostno stopnjo konkretizira ukrepe dolžnega nadzorstva, ki pa jih pravni osebi noben predpis ne nalaga. Sodišče se je v sodbi sklicevalo na pomanjkljivo konkretizacijo ekskulpacijskega razloga dolžnega nadzorstva po tretjem odstavku 14. člena ZP-1 in prepisalo prvi odstavek 10. člena ZPPreb, nadalje pa ni pojasnilo, na katerih predpisih imajo ukrepi dolžnega nadzorstva, ki se od obdolžene pravne osebe pričakujejo, svojo pravno podlago. Vrhovno sodišče ugotavlja, da konkretnejši ukrepi dolžnega nadzorstva nad pravilno in zakonito prijavo in odjavo gostov ne izhajajo iz nobenega pravnega predpisa, zato vrhovni državni tožilec utemeljeno zaključuje, da se je pravna oseba v konkretnem primeru razbremenila svoje odgovornosti že z izkazano dolžnostjo seznanitve, kot sta jo ugotovila tudi prekrškovni organ in sodišče. 10. Vrhovni državni tožilec zato pravilno opozarja, da bi sodišče, če je menilo, da pravna oseba ni izkazala izvrševanja vseh oblik dolžnega nadzorstva, moralo navesti, izvrševanja katerega konkretnega ukrepa pravna oseba ni izkazala. Tak ukrep bi moral biti tudi vnaprej in jasno predviden v pravnih predpisih, zato ni sodišče tisto, ki bi bilo namesto zakonodajalca pooblaščeno takšne ukrepe normirati ex post. V obravnavanem primeru predpisa, ki bi pravni osebi poleg dolžnosti seznanitve nalagal še kakšno drugo dolžnostno ravnanje, ni. To pomeni, da je pravna oseba storila vse, kar pravo od nje zahteva, da bi prekršek preprečila, zato za obravnavani prekršek iz 1. točke izreka odločbe o prekršku ni odgovorna.

C.

11. Vrhovno sodišče je na podlagi predstavljenega zahtevi za varstvo zakonitosti ugodilo in izpodbijano sodbo okrajnega sodišča spremenilo tako, da je postopek o prekršku po 2. točki prvega odstavka 23. člena ZPPreb zoper pravno osebo M., d. o. o., ustavilo. Ker je bil postopek o prekršku ustavljen, stroški postopka o prekršku v tem delu na podlagi četrtega odstavka 144. člena ZP-1 bremenijo proračun.

1 Sodbi Vrhovnega sodišča RS IV Ips 9/2015 z dne 15. 9. 2015 in IV Ips 37/2017 z dne 27. 6. 2017.