19. 3. 2024

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe Deželna banka Slovenije, d. d., Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Senica & partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 19. marca 2024

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 107. in 175. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (Uradni list RS, št. 161/20), kolikor se nanašata na zemljišča s parcelnimi številkami 1211, 1210/1, 1210/2, 1210/3, 1210/4 in 1210/5, vsa k. o. Oltra, se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A

1.Pobudnica izpodbija v izreku navedeni Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ankaran (v nadaljevanju Odlok). Pobudo vlaga v trimesečnem roku po prejetju sklepa Upravnega sodišča, s katerim je to sodišče zavrglo njeno tožbo zoper Odlok, vloženo na podlagi 58. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2). V njej zatrjuje neskladje s 33. členom in tretjim odstavkom 153. člena Ustave, pa tudi s 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP). Navaja, da je lastnica zemljišč s parcelnimi številkami 1211, 1210/1, 1210/2, 1210/3, 1210/4 in 1210/5, vsa k. o. Oltra, ki jih je pridobila v last na podlagi nakupa v izvršilnem postopku. Pojasnjuje dejansko stanje zemljišč in razlaga, da so bila pred sprejetjem Odloka del prostorske ureditve Mestne občine Koper, v skladu s katero so bila umeščena v prostorsko enoto z namensko rabo "območja za centralne dejavnosti" in so bile na njih dopustne različne gradnje. Po Odloku pa naj bi zemljišča po osnovni namenski rabi sodila v "območje stavbnih zemljišč", po podrobnejši namenski rabi pa v "območje zelenih površin – parki (ZP) oziroma druge urejene zelene površine (ZD)". Parki naj bi se v skladu z Gradbenim zakonom (Uradni list RS, št. 199/21 in 133/23 – v nadaljevanju GZ-1) šteli kot objekti v javni rabi, ki naj bi morali biti dostopni vsem. Zelene površine naj bi predstavljale javno dobro. Občina Ankaran naj bi v nasprotju z zakonom zemljišča dejansko spremenila v javno dobro. Zemljišča naj bi bila v prostorski enoti "AO-12", del zemljišča s parcelno številko 1211 pa v prostorski enoti "AO-13". Zemljišča s parcelnimi številkami 1210/1, 1210/2, 1210/3 in 1210/5 naj bi bila delno ali v celoti v 30-metrskem varovalnem koridorju Jadranske ceste, zemljišča s parcelnimi številkami 1210/1, 1210/2, 1120/4 in 1211 pa delno v 100-metrskem obalnem pasu. V skladu z Odlokom naj zato na njih ne bi bilo mogoče umeščati stavb, z izjemo do treh pritličnih paviljonskih objektov, ki naj bi po zahtevnosti spadali med nezahtevne objekte ter naj bi bili namenjeni kulturni in turistični dejavnosti ob načrtovani kolesarski poti in pešpoti. Sprememba namenske rabe naj bi bila nezakonita in protiustavna. Vplivala naj bi na veliko zmanjšanje vrednosti zemljišč pobudnice. Pobudnica trdi, da ima praven, oseben in neposreden interes za odločitev o pobudi, ker Odlok v izpodbijanem obsegu posega v njeno lastninsko pravico na zemljiščih tako, da intenzivno zmanjšuje lastninska upravičenja. Dejstvo, da naj bi bil za prostorsko enoto "AO-12" sprejet še občinski podrobni prostorski načrt (v nadaljevanju OPPN), naj bi bilo nepomembno, ker naj bi vse prepovedi in omejitve izhajale že neposredno iz Odloka.

2.Pobudnica je 7. 7. 2022 vložila še dodatno vlogo. Ustavno sodišče te vloge ni upoštevalo, ker jo je pobudnica vložila po poteku trimesečnega roka od dneva, ko ji je bil vročen sklep Upravnega sodišča o zavrženju njene tožbe zoper Odlok.[1] Po podatkih, ki jih je Ustavno sodišče pridobilo od Upravnega sodišča na podlagi 5. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS), je bil namreč sklep Upravnega sodišča pobudnici vročen 25. 3. 2022, torej se je navedeni rok iztekel 25. 6. 2022.

B

3.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku 24. člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

4.Iz ustavnosodne presoje izhaja, da so občinski prostorski načrti (v nadaljevanju OPN), ki določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč, splošni akti, ki lahko učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali v njihov pravni položaj. Ustavno sodišče pri presoji, ali OPN neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, presoja konkretne okoliščine primera. Ustavno sodišče je že sprejelo stališča, da na pobudnikov pravni položaj neposredno učinkuje sprememba namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, iz gozda v gozd s posebnim namenom ter iz stavbnih zemljišč, namenjenih za stanovanjsko gradnjo, v park (zelene površine).[2]

5.Ustavno sodišče je pri presoji izhajalo iz trditvene podlage pobude. Po trditvah pobudnice v skladu z Odlokom na njenih zemljiščih ni mogoče graditi, razen paviljonskih objektov, ki spadajo med nezahtevne objekte. Iz pojasnil pobudnice izhaja, da so vsa njena zemljišča v skladu z Odlokom umešena v enoto urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) "AO-12" z osnovno namensko rabo "območje stavbnih zemljišč" ter podrobnejšo namensko rabo "območje zelenih površin – parki (ZP)", zemljišče s parcelno številko 1211, k. o. Oltra, pa je v manjšem delu umeščeno tudi v EUP "AO-13". Kolikor je to zemljišče umeščeno v EUP "AO-13", je glede na navedbe pobudnice njegova osnovna namenska raba "območje stavbnih zemljišč" ter podrobnejša namenska raba "območje zelenih površin – druge urejene zelene površine (ZD)". Navedeno umestitev zemljišč v posamezno EUP potrjujeta tudi izpisa iz spletne strani Prostorskega informacijskega sistema občin, ki ju je pobudnica priložila pobudi in na katerih sta označeni EUP "AO-12" in "AO-13" (v nadaljevanju izpisa PISO).

6.Vrste namenske rabe prostora so opredeljene v izpodbijanem 107. členu Odloka. Kot že izhaja iz zgoraj navedenega, je v skladu z Odlokom za vsako EUP predpisana določena vrsta namenske rabe.[3] Katere vrste objektov se smejo graditi na območju posamezne namenske rabe prostora, je prikazano v Prilogi 1 Odloka.[4] V njej je med drugim navedeno, da je na območju namenske rabe "ZP" (tj. podrobnejša namenska raba "ZP – parki"), ki je določena za EUP "AO-12", dopustno graditi stavbe – "gostilne, restavracije in točilnice" s površino do 100 m2 ter nekatere "stavbe za kulturo in razvedrilo", kot so "paviljoni".

7.Poleg tega 164. člen Odloka določa podrobne prostorske izvedbene pogoje za gradnjo na območjih zelenih površin in med te spada tudi podrobnejša namenska raba "ZP – parki". Kot "spremljajoče dejavnosti" so dopustne kulturne, razvedrilne, rekreacijske in športne dejavnosti, gostinstvo in turizem ter druge dejavnosti, ki služijo tem območjem.

8.Nadalje šesti odstavek 100. člena Odloka določa, da se EUP "AO-12", katere del so tudi zemljišča pobudnice, obvezno ureja na podlagi OPPN. Člen 177 Odloka pa v tistih EUP, kjer je predvidena izdelava OPPN, torej tudi v navedeni EUP, do sprejetja tega omogoča izvajanje gradenj oziroma posegov v prostor, določenih v tej določbi, če to ne bo oviralo gradenj in ureditev, načrtovanih s predvidenim OPPN. Med drugim je mogoče izvajanje gradenj nezahtevnih in enostavnih objektov v skladu z določili OPN ter vzdrževanje in rekonstrukcija obstoječih objektov.[5] OPPN lahko na podlagi podrobnejše proučitve situacije določila iz Odloka določi tudi drugače ali podrobneje, pri čemer morajo določila ostati skladna s strateškim delom Odloka.[6]

9.Izpodbijani 175. člen Odloka določa EUP s posebnimi prostorskimi izvedbenimi pogoji in usmeritvami za načrtovanje OPPN. Za EUP "AO-12" so določene naslednje usmeritve za OPPN:[7]

"[…]

– Funkcionalno celovito in oblikovno enotno je dovoljeno umestiti manjše število (do 3) pritličnih paviljonskih objektov, skladnih z oblikovnimi principi kraško primorske arhitekturne krajine, ki po zahtevnosti spadajo med nezahtevne objekte in so namenjeni kulturni in turistični dejavnosti kot dopolnitev programa ob načrtovani kolesarski in peš potezi skozi območje. Tipologija gradnje je točkovna pozidava v zelenih površinah.

– Stavbe je mogoče načrtovati izven 30 m varovalnega koridorja Jadranske ceste ter 100 m obalnega pasu, upoštevajoč tudi potrebne odmike od naravne vrednote obrežno močvirje pri Sv. Nikolaju.

[…]"

10.Iz navedenega izhaja, da naj bi se z novim OPPN, skladno z usmeritvami Odloka ter možnostjo drugačne ureditve, določeno v drugem odstavku 177. člena Odloka (tudi glede spremembe podrobnejše namenske rabe), določil podroben načrt prostorske ureditve (tudi) na območju EUP "AO-12". Do tedaj, torej do sprejetja ustreznega OPPN, pa so možnosti posegov na tem območju opredeljene v prvem odstavku 177. člena OPN. Določbe 177. člena Odloka, ki urejajo posege v prostor na območjih predvidenih OPPN, so splošne in Odlok določa, da o ustreznosti gradenj oziroma posegov v prostor pred sprejetjem OPPN odloči občinska služba, pristojna za urejanje prostora.[8] Glede na vse navedeno torej Ustavno sodišče ne more izključiti, da so na zemljiščih pobudnice dopustne gradnje, za katere je treba pridobiti gradbeno dovoljenje.[9] To pomeni, da izpodbijane določbe na pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnice ne učinkujejo neposredno. Dejstvo, da je del zemljišča s parcelno številko 1211, k. o. Oltra, umeščen v EUP "AO-13" s (podrobnejšo) namensko rabo "ZD – druge urejene zelene površine",[10] na navedeno v konkretnih okoliščinah obravnavane zadeve ne more odločilno vplivati že zato, ker iz izpisov PISO očitno izhaja, da gre le za manjšo površino zemljišča, ki je del EUP "AO-13". Da bi bilo drugače, pobudnica ne navaja. Tudi navedbam pobudnice, da določitev namenske rabe njenih zemljišč pomeni, da so ta kot zelene površine javno dobro, ni mogoče pritrditi. Določitev namenske rabe v Odloku, kar je v obravnavani zadevi predmet presoje Ustavnega sodišča, še ne pomeni določitve statusa javnega dobra.

11.Gradnja neposredno na podlagi prostorskih aktov načeloma ni mogoča, saj mora pristojni upravni organ na podlagi navedenega predpisa odločiti o dovoljenosti gradnje in predpisati konkretne pogoje, ki jih je treba pri gradnji upoštevati.[11] V takšnih primerih se pobuda lahko vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamičen in konkreten upravni akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. To stališče Ustavnega sodišča je podrobneje obrazloženo že v sklepu št. U-I-251/07 z dne 10. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 6/08, in OdlUS XVII, 2). Iz razlogov, navedenih v tem sklepu, pobudnica ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka v izpodbijanem obsegu. Zato je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.

C

12.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22) ugotovilo, da je bil v neskladju z Ustavo 58. člen ZUreP-2, ki je določal možnost upravnega spora zoper prostorske izvedbene akte. V skladu z navedeno odločbo Upravno oziroma Vrhovno sodišče odloči o vloženi tožbi oziroma o vloženem pravnem sredstvu, tožnik pa lahko v treh mesecih po vročitvi te odločitve, s katero je postopek odločanja o tožbenem zahtevku končan, vloži pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega izvedbenega akta v skladu z ZUstS.

[2]Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019 (Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9), 24. točka obrazložitve, št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 13. točka obrazložitve, št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 90/20, in OdlUS XXV, 11), 12. in 13. točka obrazložitve, št. U-I-144/17 z dne 3. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 95/21, in OdlUS XXVI, 20), 8. in 9. točka obrazložitve, ter št. U-I-77/17 z dne 17. 2. 2022 (Uradni list RS, št. 29/22), 20. točka obrazložitve.

[3]Prvi odstavek 107. člena Odloka. Glej tudi tabelo 1 v petem odstavku istega člena Odloka.

[4]Drugi odstavek 112. člena Odloka.

[5]Glej prvi odstavek 177. člena Odloka.

[6]Glej drugi odstavek 177. člena Odloka.

[7]Glej usmeritve za OPPN za EUP "AO-12" v tabeli 21 v 175. členu Odloka.

[8]Četrti odstavek 177. člena Odloka.

[9]Glej prvi odstavek 5. člena GZ-1.

[10]V skladu s Prilogo 1 Odloka so na zemljiščih z namensko rabo "ZD – druge urejene zelene površine" dopustne nekatere gradnje, ki so značilne za to namensko rabo, na primer gradnje opornih zidov, nasipov, pešpoti in podobno.

[11]Glej na primer sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-11/18 z dne 17. 6. 2019, št. U-I-431/19 z dne 17. 12. 2019, št. U-I-464/19 z dne 6. 2. 2020 in št. U-I-496/18 z dne 17. 2. 2021.