Jedro

Tudi če prostorski akt na videz dovoljuje določeno vrsto posegov v prostor brez izrecnih omejitev, je treba pri njegovi uporabi oziroma razlagi upoštevati morebitne omejitve, ki izvirajo neposredno iz zakona, saj bi drugačna razlaga pomenila nezakonitost prostorskega akta.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo tožnika kot investitorja za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev in novogradnjo reklamne table - oglasnega giga panoja na zemljišču parcelna št. 1897/11 k.o. ..., kot zahtevnega objekta s klasifikacijsko številko .... Iz obrazložitve med drugim izhaja, da se zahteva nanaša na "nadvišanje objekta - oglasnega giga panoja", da je prostorski akt, ki ureja območje nameravane gradnje, Odlok o splošnih merilih in pogojih prostorskih ureditvenih pogojev za občino Vrhnika (v nadaljevanju odlok) in da je obravnavana gradnja načrtovana v območju K - najboljša kmetijska zemljišča. Odlok na tem območju dovoljuje postavitev spominskih obeležij, reklamnih in usmerjevalnih tabel ter turističnih oznak, občinski svet občine A. pa je dne 18. 4. 2018 sprejel tudi obvezno razlago te določbe, po kateri je postavitev (med drugim) reklamnih tabel dovoljena samo za dejavnosti, ki niso namenjene urbani rabi in se lahko izvajajo na kmetijskih in gozdnih površinah, njihova postavitev pa ni dovoljena z namenom urbane rabe, za izvajanje tržne dejavnosti oglaševanja. Postavitev ne sme posegati v zemljišča v obliki gradnje oziroma urbane rabe na način, da je onemogočena kmetijska in gozdnogospodarska raba zemljišča (npr. temeljenje objektov). Organ je ob upoštevanju te obvezne razlage ugotovil, da obravnavana gradnja ni skladna z Občinskim prostorskim aktom (odlokom), ker je predmetni reklami pano namenjen izvajanju tržne dejavnosti oglaševanja, z odstranitvijo obstoječega in postavitvijo večjega objekta v te namene, z bistveno večjim temeljem, pa bo okrnjena kmetijska dejavnost na predmetni parceli. Zato organ ugotavlja, da pogoji za izdajo zahtevanega gradbenega dovoljenja niso izpolnjeni.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil, iz obrazložitve pa med drugim izhaja, da je po temeljnem načelu zakonitosti (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku; v nadaljevanju ZUP) organ pri odločanju vezan na veljavne predpise in se ne more spuščati v presojo njihove skladnosti z zakonom in Ustavo. Zato ne more odkloniti uporabe predpisa lokalne skupnosti, niti njegove obvezne razlage, ki pomeni del te norme že od njene uveljavitve. Konkretna obvezna razlaga še ni bila predmet sodne presoje oziroma s strani pristojnega organa še ni bilo ugotovljeno, da bi spreminjala predpise, zato takega stališča ne more zavzeti upravni organ.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi v bistvenem navaja, da obvezna razlaga, na katero se sklicuje toženka, v resnici ni obvezna razlaga temveč sprememba predpisa, ki naj bi ga razlagala. Ta predpis namreč spreminja oziroma dopolnjuje tako, da mu daje vsebino, ki je prej ni imel, pri tem pa oži vsebinske pogoje, ki jih predpis določa za obravnavano gradnjo. Ker ni bila sprejeta po postopku, predpisanem za spremembo tega predpisa, ne more predstavljati veljavnega in s tem zavezujočega predpisa. Predmetna določba odloka namreč dovoljuje postavitev vseh reklamnih tabel, obvezna razlaga pa to zožuje le na nekatere vrste. Tožnik k temu dodaja še, da gre za odstranitev in novogradnjo že obstoječega panoja, ki je bil ob postavitvi predmet istega predpisa oziroma enakih določb odloka, kot jih je toženka uporabila v obravnavani zadevi. Zato tožnik meni, da je bila obvezna razlaga sprejeta le zato, da se mu onemogoči pridobitev gradbenega dovoljenja v tem postopku. Ker razlaga ni bila sprejeta po postopku za spremembo občinskega prostorskega akta, ni zavezujoča. Ne gre niti za primer, v katerem bi moral upravni organ uporabiti nezakonit podzakonski akt, temveč ta podzakonski akt sploh ne obstaja. Iz navedenih razlogov tožnik sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži povračilo njegovih stroškov upravnega spora.

4. Tožba je bila vročena toženki in trem prizadetim strankam, ki na tožbo niso odgovorile.

5. Tožba ni utemeljena.

6. Po 1. točki prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) je bil eden izmed pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja, da je bil projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom. Toženka se v tem pogledu opira na določbo 10. alineje 19. člena odloka, po kateri je v območjih z oznako K in G dovoljena postavitev (med drugim) reklamnih tabel, in na obvezno razlago te določbe, po kateri je postavitev teh tabel dovoljena le za dejavnosti, ki niso namenjene urbani rabi in se lahko izvajajo na kmetijskih in gozdnih površinah, postavitev reklamnih tabel z namenom urbane rabe, za izvajanje tržne dejavnosti oglaševanja, pa ni dovoljena. Postavitev spominskih obeležij, reklamnih in usmerjevalnih tabel ter turističnih oznak na območju K in G ne sme posegati v zemljišče v obliki gradnje oziroma urbane rabe na način, da je onemogočena kmetijska in gozdnogospodarska raba zemljišča (npr. temeljenje objektov).

7. Med strankama ni sporno, da se zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja nanaša na gradnjo zahtevnega objekta s klasifikacijsko oznako 24205 na območju najboljših kmetijskih zemljišč, torej na območju z oznako K. Vse to namreč izhaja tako iz prvostopenjske kot iz drugostopenjske odločbe, tožnik pa v tem pogledu ne navaja ničesar drugega. Prav tako ni sporno, da gre za objekt za oglaševanje, ki ga tožnik kot investitor poimenuje "reklamna tabla oziroma oglasni pano", z armiranobetonskim temeljem velikosti 5,80 m x 6,50 m x 3,60 m, skupne višine 26,88 m. Vse to izhaja iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD), ki smiselno pomeni vsebino zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja (prim. drugi odstavek 68. člena ZGO-1). Toženka v tem pogledu ne navaja ničesar drugega oziroma te podatke povzema v svoje odločbe.

8. Med strankama je sporna skladnost objekta s temi lastnostmi s prej navedeno določbo odloka oziroma zakonitost obvezne razlage tega odloka, na katero se sklicuje toženka.

9. Sodišče v tem pogledu že uvodoma pripominja, da ni jasno, zakaj je toženka menila, da je objekt višine več kot 25 metrov, z armirano betonskim temeljem znatnih dimenzij, sploh mogoče uvrstiti pod pojem "tabla". Za kaj takega namreč ne daje podlage ne ZGO-1, ne odlok, ne kakšen drug veljaven predpis. V takem primeru je treba izraz, uporabljen v predpisu, razlagati v skladu z njegovo jezikovno rabo, kjer pa prav tako ni najti podlage za enačenje izraza "tabla" z zahtevnim gradbeno-inženirskim objektom prej navedenih dimenzij. Ker prostorski akt v obravnavani situaciji dovoljuje izključno postavitev reklamne table (in ne zahtevnega gradbeno-inženirskega objekta za oglaševanje), sodišče ne more mimo ugotovitve, da je vsakršno nadaljnje razlogovanje o neskladnosti obravnavane gradnje s prostorskim aktom v bistvu odveč.

10. Ker pa odločitev toženke očitno temelji na drugačnem izhodišču, da je namreč normodajalec s pojmom reklamne table zajel tudi oglasne giga panoje kot zahtevne gradbene objekte, je sodišče opravilo tudi presojo zakonitosti teh razlogov. Za to presojo je bistvenega pomena z Ustavo predpisana skladnost podzakonskih predpisov z ustavo in zakoni (tretji odstavek 153. člena Ustave RS). V konkretni situaciji to pomeni, da iz podzakonskega akta za investitorja ne morejo izhajati širše pravice kot iz zakona. Povedano drugače: tudi če prostorski akt na videz dovoljuje določeno vrsto posegov v prostor brez izrecnih omejitev, je treba pri njegovi uporabi oziroma razlagi upoštevati morebitne omejitve, ki izvirajo neposredno iz zakona, saj bi drugačna razlaga pomenila nezakonitost prostorskega akta.

11. Zakon o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) v členih 3.c do 3.f podrobno določa, katere posege v prostor je mogoče dovoliti na kmetijskih zemljiščih. Vsebino teh določb na splošni ravni povzema prvi odstavek 4. člena ZKZ, po katerem je kmetijska zemljišča treba uporabljati v skladu z njihovim namenom ter preprečevati njihovo onesnaževanje ali drugačno degradiranje (…), med tam dovoljenimi posegi v ta zemljišča pa ni najti objektov za oglaševanje. Ob upoštevanju teh zakonskih določb odlok torej že pred obvezno razlago ni dovoljeval postavljanja objektov za oglaševanje, posebej ne takih, ki bi pomenili degradacijo kmetijskih zemljišč v smislu kmetijske pridelave, kamor je povsem brez dvoma treba prišteti tudi gradnjo objekta z armiranobetonskim temeljem. Ob upoštevanju ZKZ bi torej morala že navedena določba odloka, na katero se je pravilno oprla toženka, tudi brez obvezne razlage pripeljati do enake ugotovitve - da namreč nameravana gradnja ni v skladu s prostorskim aktom. To pa smiselno pomeni, da je obvezna razlaga - kolikor pride v poštev za odločanje v tej zadevi - ostala v okviru, ki ga določa odlok in prej navedene določbe ZKZ. Povedano drugače: ta razlaga pogojev, ki so za posege v prostor, kot je obravnavani, na območju K veljali že pred njenim sprejemom, ni dodatno zožila.

12. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je po prvem odstavku 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno. Kot izhaja iz točke 3. te obrazložitve, so dejanske okoliščine, ki so pomembne za odločitev v upravnem sporu, med strankama nesporne. Tožnik sicer zatrjuje tudi napačno ugotovitev dejanskega stanja, vendar pa se v zvezi s tem izrecno ne sklicuje na noben dokaz, poleg tega pa je iz tožbe mogoče povzeti, da te svoje trditve veže izključno na zatrjevano napačno uporabo materialnega prava. To pomeni, da tožnik ne uveljavlja nobenih okoliščin, ki bi lahko vplivale na odločitev v tem upravnem sporu, zato je sodišče po 2. alineji drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

13. Če sodišče tožbo zavrne, po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.