Jedro

Šele upravno-sodna praksa je utrdila stališče in razlago, da v veliki večini primerov organ odloča po zakonu v času odločanja, ne pa v času vložitve vloge, pri čemer v določenih vrstah zadev lahko zakonodajalec izrecno določi, da velja drug predpis kot pa tisti, ki je v veljavi v času odločanja, med tem ko je določene izjeme vpeljala tudi upravno-sodna praksa zaradi nujnosti varstva pravic strank. Vendar pa tožnik ni uspel izkazati in utemeljiti nujnosti uporabe omenjene izjeme tudi v konkretnem primeru.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zahtevo A.A.-sedaj tožnika za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji za B.B., državljanko Ruske federacije zavrnil in hkrati odločil, da v zvezi z izdajo te odločbe niso nastali stroški postopka. V svoji obrazložitvi navaja, da je tožnik dne 21. 11. 2014 pri Veleposlaništvu Republike Slovenije v Moskvi podal vlogo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji za B.B. na podlagi 47. člena Zakona o tujcih (ZTuj-2). V skladu s 139. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) je organ po uradni dolžnosti pridobil podatke iz uradne evidence, ki se vodijo na podlagi 110. člena ZTuj-2, iz katere izhaja, da ima tožnik v Sloveniji podano vlogo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje iz razloga zaposlitve ali dela, kar pomeni, da zadnje leto ne prebiva na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje, niti nima izdanega dovoljenja za začasno prebivanje z veljavnostjo najmanj enega leta, kot je določeno v prvem odstavku 47. člena ZTuj-2 (UL RS, št. 50/11, 57/11-popr. 26/14, 90/14). Zato je zahtevo tožnika za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje za B.B. zavrnil že zaradi neizpolnjevanja pogoja prebivanja, ne da bi se hkrati spuščal v ugotavljanje, ali so podani tudi drugi razlogi za zavrnitev dovoljenja, določeni v 55. členu ZTuj-2. Stranke v skladu s prvim odstavkom 9. člena ZUP ni zaslišal, temveč je o zadevi odločil v skrajšanem ugotovitvenem postopku, v skladu s 1. in 2. točko prvega odstavka 144. člena ZUP in prvim odstavkom 91. člena Zakona o tujcih. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih (UL RS, št. 26/14) v 76. členu prehodnih in končnih določb med drugim določa, da zakon začne veljati 15. dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, uporabljati pa se začne 1. 1. 2015. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih je bil objavljen v Uradnem listu RS dne 14. 4. 2014 in je pričel veljati dne 29. 4. 2014. V tretjem odstavku 72. člena prehodnih in končnih določb Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih pa je določeno, da se postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega zakona, nadaljujejo in zaključijo po dosedanjih predpisih. Glede na navedeno se je postopek izdaje prvega dovoljenja za začasno prebivanje B.B. začel 21. 11. 2014, torej po uveljavitvi Zakona o tujcih, se nadaljeval in zaključil po sedaj veljavnem Zakonu o tujcih.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil. V obrazložitvi navaja, da je tožnik vložil prošnjo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje za svojega družinskega člana, to je zakonca, dne 21. 11. 2014, ko se je še uporabljal Zakon o tujcih (Uradni list RS, št. 50/11 in 57/11-popr.), ki je v prvem odstavku 47. člena pravico do združitve družine priznaval tudi tujcu, ki je imel v Republiki Sloveniji dovoljenje za začasno prebivanje, ki pa ni smelo biti izdano zaradi opravljanja sezonskega dela in sicer ne glede na čas prebivanja tujca v Republiki Sloveniji in ne glede na veljavnost njegovega dovoljenja za začasno prebivanje. O tožnikovi prošnji za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje za družinskega člana pa je bilo odločeno na podlagi prvega odstavka 47. člena ZTuj-2, ki se uporablja od 1. 1. 2015 dalje in ki v prvem odstavku 47. člena določa, da se tujcu, ki v Republiki Sloveniji prebiva na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje, pravica do združitve družine priznava le pod pogojem, da tak tujec že najmanj eno leto (zadnje leto) prebiva v Republiki Sloveniji na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje, kakor tudi pod pogojem, da ima dovoljenje za začasno prebivanje izdano z veljavnostjo najmanj enega leta. Za razliko od Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 50/11 in 57/11-popr.) je ta pravica pogojena tako z dolžino prebivanja tujca v Republiki Sloveniji (ki mora biti najmanj eno leto in to zadnje leto na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje), kakor tudi z veljavnostjo njegovega dovoljenja za začasno prebivanje (ki mora biti najmanj eno leto). V tretjem odstavku prehodne določbe 72. člen ZTuj-2A določa, da se postopki, ki so se začeli pred uveljavitvijo navedenega Zakona, torej pred 29. 4. 2014, nadaljujejo in zaključijo po dosedanjih predpisih, torej po Zakonu o tujcih (Uradni list RS, št. 50/11 in 57/11-popr.). Za postopke, ki so se začeli po uveljavitvi in pred začetkom uporabe ZTuj-2A (torej v obdobju od 29. 4. 2014 do 1. 1. 2015) in ki ob začetku uporabe tega zakona (torej do 1. 1. 2015 še niso bili končani), kot je to v tožnikovem primeru, pa navedeni zakon kot pravilno ugotavlja tudi tožnik, v prehodnih določbah ne določa na podlagi katerega predpisa se nadaljujejo in zaključijo, kar po mnenju drugostopenjskega organa pomeni, da se po 1. 1. 2015 ti postopki nadaljujejo in zaključijo na podlagi ZTuj-2 (torej po novih predpisih), ki velja od 29. 4. 2014 dalje, uporablja pa se od 1. 1. 2015 dalje. Brez izrecne pravne, torej zakonske podlage (v prehodnih določbah) namreč po mnenju drugostopenjskega organa ni mogoče uporabiti predpisa oziroma ureditve, ki ne velja več in se tudi več ne uporablja, kot to velja za ureditev Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 50/11 in 57/11-popr.). Navedeno ureditev bi bilo mogoče po mnenju tožene stranke po 1. 1. 2015 uporabiti le, če bi njeno uporabo dopuščal oziroma nanjo napotoval ZTuj-2A v prehodnih določbah, kar pa, kot je že bilo navedeno, ZTuj-2A ne dopušča oziroma ne napotuje. Ker tožnik očita organu tudi kršitev določbe 222. člena ZUP, ki določa rok za izdajo odločbe, drugostopenjski organ v zvezi s tem pojasnjuje, da se navedena določba za postopek izdaje dovoljenja za prebivanje po Zakonu o tujcih (Uradni list RS, št. 50/11 in 57/11-popr.), kakor tudi po ZTuj-2, ne uporablja. Namreč tako Zakon o tujcih (Uradni list RS, št. 50/11 in 57/11-popr.), kakor tudi ZTuj-2 v 85. členu določata, da se v postopkih po navedenih dveh zakonih uporabljajo določbe ZUP, razen, če navedena zakona ne določata drugače, kar pa glede roka za izdajo odločbe oziroma roka za odločitev o prošnji za izdajo dovoljenja za prebivanje določata in sicer v drugem odstavku 91. člena. Glede na navedeno torej drugostopenjski organ tožnikovo navedbo o kršitvah pravil postopka in sicer 222. člena ZUP zavrača kot neutemeljeno. V zvezi s tožnikovo navedbo, da bi moral organ prve stopnje, v kolikor bi postopal zakonito in spoštoval rok za izdajo odločbe oziroma za odločitev o njegovi prošnji, njegovi ženi izdati prvo dovoljenje za začasno prebivanje zaradi združitve družine po 47. členu ZTuj-2, drugostopenjski organ odgovarja, da je tožnik pri tem spregledal dve pomembni dejstvi in sicer, da se je tudi po ZTuj-2 pravica do združitve družine priznala (le) tujcu, ki je imel v Republiki Sloveniji dovoljenje za stalno ali začasno prebivanje, katerega pa tožnik dne 21. 12. 2014, kot izkazuje uradna evidenca o dovoljenju za prebivanje ni imel, niti ga (še vedno) nima na dan izdaje te odločbe ter dejstvo, da o tožnikovi prošnji za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje zaradi združitve družine, njegovi ženi, kot to prav tako zmotno meni tožnik, glede na prvi odstavek 47. člena Zakona o tujcih ni bilo mogoče odločiti, to je, tožnikovi ženi izdati prvega dovoljenja za začasno prebivanje zaradi združitve družine že na podlagi prošnje. Osnovni pogoj za priznanje pravice do združitve družine je namreč po prvem odstavku 47. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 50/11 in 57/11-popr.), kot je bilo že večkrat pojasnjeno, izdano dovoljenje za začasno ali stalno prebivanje, to je, da se je pravica do združitve družine priznala (le) tujcu, ki je imel v Republiki Sloveniji (izdano) dovoljenje za začasno ali stalno prebivanje. Tožnik je dne 27. 11. 2014 pri veleposlaništvu Republike Slovenije v Moskvi vložil prošnjo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji zaradi zaposlitve ali dela zase, istega dne pa je vložil tudi prošnjo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje zaradi združitve družine za svojega zakonca in mladoletna otroka. Glede na prvi odstavek 47. člena Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 50/11 in 57/11-popr.) in glede na dejstvo, da je tožnik istočasno zaprosil za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji zase in za svoje družinske člane, torej tožnikovim družinskim članom prvega dovoljenja za začasno prebivanje zaradi združitve družine ni bilo mogoče izdati že na podlagi prošenj in prošnjam priloženih dokazil, temveč je bila odločitev o teh prošnjah, to je o izdaji dovoljenja družinskim članom, odvisna od odločitve o tožnikovi prošnji za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje zaradi zaposlitve ali dela, to je ali bo tožniku navedeno dovoljenje izdano ali ne. Rok za izdajo odločbe oziroma odločitev o prošnji za izdajo dovoljenja za prebivanje je tri mesece od vložitve prošnje oziroma od 1. 1. 2015 dalje, 60 dni od vložitve prošnje. Po mnenju drugostopenjskega organa je organ prve stopnje o tožnikovi prošnji za izdajo dovoljenja za začasno prebivanje zaradi združitve družine, njegovi ženi, odločil v trimesečnem roku (prošnja je bila vložena 21. 11. 2014, izpodbijana odločba pa izdana dne 13. 1. 2015) iz drugega odstavka 91. člena Zakona o tujcih, ki je iztekel dne 21. 2. 2015. Ker je torej organ prve stopnje odločil v (instrukcijskem roku) iz drugega odstavka 91. člena Zakona o tujcih in v času, ko se je že uporabljal ZTuj-2, pri čemer z uporabo prejšnje ureditve glede na začetek postopka v tretjem odstavku prehodne določbe 72. člena ZTuj-2 ni imel oziroma nima pravne podlage, uporabe prejšnje ureditve, to je Zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 50/11 in 57/11-popr.) po mnenju drugostopenjskega organa ni mogoče utemeljiti s spoštovanjem ustavnega načela enakega varstva pravic in enakosti pred zakonom. V kolikor bi organ prve stopnje o tožnikovi prošnji odločil že oziroma le na podlagi prošnji priloženih dokazil, bi tožnikovo prošnjo zavrnil, saj tožnik ob vložitvi prošnje, kakor tudi na dan izdaje te odločbe, kot to izkazuje uradna evidenca o dovoljenjih za prebivanje, v Republiki Sloveniji ni imel in še vedno nima dovoljenja za začasno prebivanje. Po prvem odstavku 47. člena ZTuj-2 bi moral tožnik, ki v Republiki Sloveniji nima izdanega dovoljenja za začasno prebivanje, temveč ima vloženo le prošnjo za izdajo le-tega, za priznanje pravice do združitve družine, to je, da bi se njegovemu zakoncu ob izpolnjevanju pogojev iz ZTuj-2 za prebivanje v Republiki Sloveniji lahko izdalo prvo dovoljenje za začasno prebivanje zaradi združitve družine, izpolniti tako pogoj enoletnega prebivanja v Republiki Sloveniji na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje, kakor tudi pogoj izdanega dovoljenja za začasno prebivanje z veljavnostjo najmanj enega leta.

3. Tožnik vlaga tožbo, v kateri predlaga, da Upravno sodišče RS tožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni tako, da zahtevi tožeče stranke za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje B.B., roj. … 8. 1983, ugodi oziroma da izpodbijano odločbo odpravi in vrne v novo odločanje organu prve stopnje, stroške postopka s to tožbo pa naloži v plačilo toženi stranki.

4. V tožbi navaja, da je organ o zadevi odločil v skrajšanem ugotovitvenem postopku, pri čemer pa ni upošteval rokov, ki mu jih za odločitev nalagata tako Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) kot tudi ZTuj-2. Sklicuje se na prvi odstavek 222. člena ZUP. Tudi ZTuj-2 v drugem odstavku 91. člena določa, da mora pristojni organ o prošnjah za izdajo dovoljenja za prebivanje in potrdila o prijavi prebivanja odločiti čim prej, najpozneje pa v 30 dneh od prejema popolne prošnje. Organ prve stopnje bi torej o njegovi vlogi moral odločiti najkasneje dne 21. 12. 2014 (vsekakor pa pred 1. 1. 2015), z odločitvijo pa je očitno namenoma zavlačeval do začetka uporabe Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih (ZTuj-2A, ki se uporablja od 1. 1. 2015 dalje), ki za združitev družine po 47. členu določa bistveno strožje pogoje, kot jih je določal prejšnji predpis.

5. Tožnik je vlogo podal v času, ko se ZTuj-2A še ni uporabljal. ZTuj-2A v prehodnih in končnih določbah (76. člen) namreč določa, da zakon začne veljati petnajsti dan po objavi, uporabljati pa se začne 1. 1. 2015. Začetek uporabe ZTuj-2A pa je za predmetni postopek bistven, saj je bila spremenjena tudi določba 47. člena, ki pogoje za združitev družine in pravico do celovitosti družine ureja bistveno strožje. Zakon, ki se je uporabljal do 31. 12. 2014, je namreč v prvem odstavku 47. člena določal, da se ob pogojih in v skladu s tem zakonom prizna tujcu pravica do združitve, ohranitve in ponovne pridobitve celovitosti družine z družinskimi člani, ki so tujci, če ima v RS dovoljenje za stalno prebivanje ali dovoljenje za začasno prebivanje. Po prvem odstavku 47. člena ZTuj-2, ki se uporablja od 1. 1. 2015 dalje, pa se pravica do združitve, ohranitve in ponovne pridobitve celovitosti družine z družinskimi člani, ki so tujci, prizna tujcu, ki prebiva v RS na podlagi dovoljenja za stalno prebivanje, in tujcu, ki v RS zadnje leto prebiva na podlagi dovoljenja za začasno prebivanje in ima dovoljenje za začasno prebivanje izdano z veljavnostjo najmanj enega leta.

6. Tožnik je vlogo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje v RS za B.B. podal dne 21. 11. 2014. V kolikor bi torej organ prve stopnje delal zakonito in postopal v rokih, ki so določeni za meritorno odločanje (in tako odločil najkasneje dne 21. 12. 2014), bi bila tožniku v predmetnem postopku izdana ugodilna odločba, saj so bili izpolnjeni vsi pogoji za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje v Republiki Sloveniji zaradi združitve družine za B.B. Upravni organ namreč pri odločanju pred 1. 1. 2015 ne bi smel uporabiti novih predpisov (saj se uporabljajo šele od 1. 1. 2015 dalje), po prejšnjih predpisih pa bi tožnik izpolnjeval pogoje, saj je dovoljenje za začasno prebivanje v RS imel oziroma je imel podano vlogo za izdajo le-tega. Posameznik pa ne sme trpeti negativnih posledic zaradi dlje časa trajajočega postopka za izdajo dovoljenja tako, da bi bila njegova pravica do združitve družine zavrnjena zato, ker upravni organ ne bi odločil o sicer predhodno vloženi vlogi za izdajo dovoljenja.

7. Tožnik opozarja, da je odločanje upravnih organov v instrukcijskih rokih bistveno za spoštovanje ustavnih pravic posameznika, konkretneje pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS) in pravice do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave RS). Tudi Ustavno sodišče RS v odločbi opr. št. Up-304/01-27 z dne 20. 5. 2004 navaja naslednje: »Razlog za posebno določitev rokov je v tem, da se zagotovi učinkovito uresničevanje pravic in obveznosti, o katerih odloča uprava. Zato odločanje v instrukcijskih rokih, ki so določeni z zakonom, ne pomeni le zakonitega dela upravnega organa, temveč hkrati spoštovanje pravice do enakega varstva pravic (22. člen Ustave). To je pomembno tudi zato, ker upravni organi praviloma odločajo po stanju in na podlagi predpisov, ki veljajo v času izdaje odločbe. Relativno kratek čas, ki ga zakon daje upravi na razpolago za odločitev, zagotavlja tudi visoko stopnjo verjetnosti, da se dejansko stanje, ki je podlaga strankinega zahtevka, in materialni predpis, na podlagi katerega stranka vlaga svojo zahtevo, ne bosta spremenila.

8. V konkretnem primeru tožnik očita, da je šlo za načrtno odlašanje z odločanjem o vlogi po začetku uporabe novih predpisov, kar je razvidno iz tega, da je upravni organ dne 13. 1. 2014 (pravilno 13. 1. 2015), tj. na dan izdaje izpodbijane odločbe, šele pridobil podatke iz uradne evidence. Organ prve stopnje je torej po skoraj dveh mesecih po prejemu popolne vloge (ko bi moral o vlogi že vsebinsko odločiti, saj gre po vsebini za pravno enostavno zadevo, ki ne terja zahtevnega pravnega obravnavanja) šele začel obravnavati vlogo. Poleg tega tožnik ni z ničemer zavlačeval predmetnega postopka, saj je dne 21. 11. 2014 vložil popolno vlogo, tako da so razlogi za zamudno odločanje izključno na strani upravnega organa. Da je organ prve stopnje načrtno odlašal z odločanjem po 1. 1. 2015, pa je razvidno tudi iz tega, da je tudi v drugih postopkih, ki so se začeli v letu 2014 (bodisi v mesecu novembru bodisi v mesecu septembru), o vlogah za izdajo dovoljenj za začasno prebivanje zaradi združitve družine odločil šele po začetku uporabe ZTuj-2A (prim. postopke, ki se pri naslovnem organu vodijo pod št. 214-13665/2014, 214-14740/2014, 214- 14743/2014 - vloge v teh postopkih so bile podane dne 21. 11. 2014, in postopki pod št. 214-12368/2014, 214-12367/2014, 214-12371/2014 in 214-12373/2014, v katerih so bile vloge podane že dne 24. 9. 2014). V vseh teh primerih so bile vloge zavrnjene s sklicevanjem na začetek uporabe ZTuj-2A.

9. Tožnik pa s tožbo opozarja tudi, da upravni organ napačno tolmači, da je v predmetnem postopku potrebno uporabiti predpis, ki se uporablja od 1. 1. 2015 dalje. Takšno stališče je namreč v nasprotju z ustavo zagotovljenima pravico do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS) in pravico do enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave RS) ter povzroča neenako obravnavo posameznikov, ki je odvisna izključno od hitrosti odločanja upravnega organa. Takšno tolmačenje namreč posameznike, ki so vlogo sicer oddali (tako kot tožnik) po uveljavitvi ZTuj-2A, vendar je upravni organ o njihovi vlogi pravočasno odločil pred začetkom uporabe ZTuj-2A, postavlja v neenak položaj v primerjavi z vlagateljem, o čigar vlogi upravni organ ni odločil pravočasno in je z njo neutemeljeno odlašal. Za vloge, ki so bile oddane po uveljavitvi ZTuj-2A in je bilo o njih odločeno pred začetkom uporabe tega zakona, upravni organ namreč ni mogel uporabiti določb ZTuj-2A, saj so se začele uporabljati šele po 1. 1. 2015. To pomeni, da tudi v primeru, ko upravni organ po 1. 1. 2015 odloča o vlogi, ki je bila vložena po uveljavitvi (in pred uporabo) ZTuj-2A, ne sme uporabiti predpisov, ki veljajo od 1. 1. 2015 dalje, saj bi bila v nasprotnem primeru kršena pravica do enakega varstva pravic in pravica do enakosti pred zakonom, še zlasti, če upravni organ o vlogi odloči po roku, ki je določen za izdajo upravne odločbe na prvi stopnji in so razlogi za zamudno odločanje na samem organu. Obseg pravic posameznika bi bil tako odvisen le od hitrosti odločanja upravnega organa, kar pa prav gotovo ni namen zakonodajalca in bi bilo to protiustavno. Tožnik se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča v zadevi Up-304/01-27 z dne 20. 5. 2004, kjer Ustavno sodišče navaja, da je za presojo posameznikove pravice potrebno uporabiti predpis, ki je veljal in se uporabljal v času vložitve vloge: »Ker zakonodajalec, če bi ravnal v skladu z načelom zaupanja v pravo, prehodnega režima glede pogoja znanja jezika za primere, kakršen je pritožnikov, ne bi mogel urediti drugače kot tako, da bi določil, da se za reševanje še nerešenih vlog, vloženih pred spremembo zakona, pogoj znanja jezika presoja po določbah predpisa, veljavnega v času vložitve njegove vloge za sprejem v državljanstvo, je Ustavno sodišče glede na specifične okoliščine primera in iz enakih razlogov kot v odločbi št. Up-252/96 sodbi Upravnega in Vrhovnega sodišča razveljavilo, odločbo Ministrstva pa odpravilo ter vrnilo zadevo v novo odločanje pristojnemu upravnemu organu (prvi odstavek 59. člena ZUstS). Upravni organ bo moral izvesti nov postopek, v katerem bo glede pogoja znanja jezika moral uporabiti predpis, ki je veljal v času vložitve vloge.«. Glede na to, da ZTuj-2A ne določa, da se začeti postopki nadaljujejo po novih predpisih, bi torej upravni organ moral uporabiti predpis, ki se je uporabljal v času, ko se je postopek začel. 10. Tožnik meni, da je ukrep tudi nesorazmeren, ker krši pravico tožnika in njegove družine do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja (8. člen Evropske konvencija o varstvu človekovih pravic). Takšni ukrepi pa so tudi v nasprotju z načelom otrokove koristi, ki jo na več mestih poudarja Konvencija o otrokovih pravicah (KOP): v prvem odstavku 3. člena KOP. Poostritev pogojev za združitev družine, ki uvaja dodatni pogoj enoletnega prebivanja v RS, je nedvomno v nasprotju z otrokovimi koristmi. Tožnik omenja odločbi Ustavnega sodišča v zadevah U-I-309/13-23 in Up-981/13-20. 11. Stališče prvostopenjskega organa, da se postopki, ki se začnejo po uveljavitvi in pred začetkom uporabe ZTuj-2A, nadaljujejo in zaključijo po spremenjenem ZTuj-2, po katerem vlagatelj ne izpolnjuje (več) pogojev po 47. členu, bi tudi pomenilo, da se v prehodnem obdobju, tj. od uveljavitve (dne 29. 4. 2014) do začetka uporabe spremenjenega predpisa (dne 1. 1. 2015), noben predpis ne bi mogel uporabljati, saj bi prejšnji predpis prenehal veljati z dnem 29. 4. 2014, novi predpis pa bi se uporabljal šele od 1. 1. 2015 dalje. Upravni organi bi tako odločali povsem samovoljno, kar pa bi bilo v nasprotju z Ustavo RS. Kot je razvidno iz Predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o tujcih, prva obravnava EVA 2013-1711-0025, so odločilni razlog za ponovno uvedbo dodatnega pogoja ugotovljene zlorabe pri uveljavljanju socialnih transferjev za družinske člane tujcev v prvem letu združevanja družine. Tožnik opozarja, da združitev družine še ne pomeni nujno, da bodo družinski člani tudi zaprosili za pridobitev socialnih transferjev iz naslova združitve z družinskimi člani. Zato takšna zakonska sprememba, ki poslabšuje posameznikov položaj zaradi nekega negotovega bodočega dejstva, ne temelji na ustavno utemeljenih razlogih, zato je v konkretnem primeru potrebno dati prednost varstvu zaupanja v pravo. Splošno pravilo je, da se v primeru, ko zakon različno določa začetek veljavnosti in začetek uporabe zakona, v času med uveljavitvijo in začetkom uporabe novega zakona še vedno uporablja stari zakon, ki je z dnem uveljavitve novega sicer prenehal veljati.

12. V popravi tožbe tožnik pravi, da je prišlo do napake pri navedbi zastopnika tožene stranke. Kot pravilno izhaja iz plačilnega naloga opr. št. I U 621/2015 z dne 21. 4. 2015, je tožena stranka Republika Slovenija, ki jo zastopa Upravna enota Ljubljana. Tožeča stranka tožbo z dne 20. 4. 2015 dopolnjuje z odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti z dne 22. 4. 2015, opr. št. 11102-36/2015. Odločba dokazuje, da je organ prve stopnje (Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje) v postopku izdaje dovoljenja za zaposlitev brez kontrole trga dela kršil pravila upravnega postopka in napačno ugotovil dejansko stanje ter posledično nepravilno uporabil materialni predpis. Navedena odločba dokazuje, da postopek izdaje prvega dovoljenja za začasno prebivanje tožeče stranke v RS zaradi zaposlitve ali dela še ni zaključen, zaradi nepravilne prekinitve postopka izdaje delovnega dovoljenja. Odgovornost za zastoj v postopku je tako izključno na strani tožene stranke in zato to ne sme iti v breme tožeče stranke.

Obrazložitev k I. točki izreka:

13. Tožba ni utemeljena.

14. V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje odločba prvostopenjskega organa, s katero je le-ta zavrnil tožnikovo prošnjo za izdajo prvega dovoljenja za začasno prebivanje za njegovo ženo, B.B. To sodišče je v istovrstni zadevi I U 622/2015, med istima strankama, z istovrstnimi tožbenimi ugovori, že odločilo in zavzelo pravno stališče, ki ga v nadaljevanju povzema.

15. Določilo 76. člena ZTuj-2A med drugim pravi, da ta zakon začne veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu RS, uporabljati pa se začne 1. januarja 2015. To besedilo zakona samo po sebi še ne daje zadostne podlage za stališče, da je bilo prav, da je pristojni organ v predmetni zadevi upošteval predpis, ki velja in se uporablja v času odločanja organa, ne pa predpis, ki velja in se uporablja v času vložitve vloge stranke. Tudi splošni predpis Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) ne določa, ali organ pri odločanju uporablja predpis, ki velja v času odločitve, ali predpis, ki velja v času vložitve vloge. Določilo 6. člena namreč pravi samo, da „organ odloča o upravni zadevi po zakonu /.../ in splošnih predpisih.“ Razlika med tem, ali mora organ odločiti po zakonu v času odločanja, ali po zakonu v času vložitve vloge, je lahko ključnega pomena tako za varstvo pravic strank, kot tudi za varstvo javnega interesa. Šele upravno-sodna praksa je utrdila stališče in razlago, da v veliki večini primerov organ odloča po zakonu v času odločanja, ne pa v času vložitve vloge, pri čemer v določenih vrstah zadev lahko zakonodajalec izrecno določi, da velja drug predpis kot pa tisti, ki je v veljavi v času odločanja,(1) med tem ko je določene izjeme vpeljala tudi upravno-sodna praksa zaradi nujnosti varstva pravic strank.(2) Tudi po stališču Ustavnega sodišča upravni organi „praviloma“ odločajo po stanju in na podlagi predpisov, ki veljajo v času izdaje odločbe,(3) pri čemer je zadeva Up-304/01, ki se sicer nanaša na poostrene pogoje za pridobitev državljanstva glede na prejšnjo ureditev, primer takšne izjeme zaradi varstva načela zaupanja v pravo in pravne predvidljivosti (2. člen Ustave).

16. Vendar pa Upravno sodišče ugotavlja, da tožnik ni uspel izkazati in utemeljiti nujnosti uporabe omenjene izjeme tudi v konkretnem primeru. V zadevi Up-304/01 sta bili pravna predvidljivost in zaupanje v pravo prizadeti, ker je stranka podala vlogo za državljanstvo v mesecu decembru 1991, zakonska sprememba poostritev pogojev za državljanstvo pa je nastopila šele leta 1994, pri čemer upravni organ do spremembe zakona ni odločil o vlogi stranke. V konkretni zadevi pa ne gre za tak časovni zamik, saj je tožnik podal vlogo dne 21. 11. 2014, organ pa je odločil dne 13. 1. 2015, torej je odločil v manj kot v dveh mesecih. Poleg tega je zakonska sprememba ZTuj-2A, ki je poostrila pogoje za izdajo dovoljenja, bila objavljena v Uradnem listu 7 mesecev, preden je tožnik sploh podal vlogo in je s to poostritvijo pogojev bil seznanjen, zato pravna varnost ni bila prizadeta. Nadalje je za rešitev tega spora pomembno, da je v zvezi z zadevo Up-304/01 organ odločal očitno predolgo in je brez upravičenega razloga odločal 4 leta, med tem ko tožnik ni z ničemer izkazal, da bi upravni organ v obravnavani zadevi namenoma in neupravičeno zavlačeval postopek in da v tem smislu očitno ne bi spoštoval rokov iz 2. odstavka 91. člena ZTuj-2. 17. Nadalje je Ustavno sodišče v zadevi Up-304/01 ugotovilo, da je stranka vlogo podala v skladu z zakonom in da je izpolnjevala pogoj triletnega začasnega bivanja v Sloveniji,(4) medtem ko tožnik v tem upravnem sporu ne trdi, da bi v času, ko je vložil prošnjo za dovoljenje za začasno bivanje za ženo, imel dovoljenje za stalno bivanje ali za začasno bivanje. Trdil je samo, da je vložil prošnjo za dovoljenje za začasno bivanje, to pa ni zadosten pogoj za pridobitev dovoljenja po 47. členu ZTuj-2. 18. Na tej podlagi sodišče ugotavlja, da je izpodbijani akt pravilen in zakonit, tožbeni ugovori pa neutemeljeni. Tožnik je sicer predlagal kot dokaz zaslišanje tožnika, vendar ni z ničemer utemeljil in to tudi ne izhaja iz zadeve, da bi zaslišanje tožnika lahko pripeljalo do drugačne odločitve. Zato je sodišče o zadevi odločilo na seji senata in je tožnikove navedbe upoštevalo v pisni obliki (2. alineja 2. odstavka 59. člena ZUS-1). Tudi po praksi Ustavnega sodišča mora Upravno sodišče izvesti glavno obravnavo, „kadar jo stranka izrecno zahteva, saj gre v nasprotnem primeru za kršitev 22. člena Ustave (odločba št. Up-197/02 z dne 3. 4. 2003). Vendar zgolj gola zahteva stranke za izvedbo glavne obravnave za obveznost izvedbe glavne obravnave še ne zadostuje (odločba št. Up-778/04 z dne 16. 12. 2004). Iz 22. člena ustave namreč ne izhaja absolutna pravica stranke do izvedbe glavne obravnave. Glavna obravnava je zgolj sredstvo za izvajanje dokazov. Strankin predlog za razpis glavne obravnave mora biti zato obrazložen, stranka pa mora v njem utemeljiti obstoj in pravno relevantnost predlaganih dokazov s stopnjo verjetnosti, ki je več kot samo golo zatrjevanje. V takem primeru je sodišče prve stopnje glavno obravnavo dolžno izvesti in ne samo že vnaprej zavrniti dokaznih predlogov. Iz pravice do kontradiktornega postopka izhaja, da lahko sodišče zavrne izvedbo dokaza le, če so za to podani ustavno sprejemljivi razlogi“ (odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, odst. 10). Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da mora tožnik izkazati, da bi izvedba predlaganih dokazov lahko vplivala na drugačno ugotovitev dejanskega stanja in posledično na drugačno odločitev (sodba Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 240/2012 z dne 17. 5. 2012). Tožnik s svojimi navedbami tega ni izkazal, zato je sodišče odločilo na seji. Sodišče je tožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1. Obrazložitev k II. točki izreka:

19. V drugi točki izreka je sodišče odločilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1. Po tem določilu, kadar sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

opomba (1) : Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Breznik. J., Štucin, Z., Marflak, J., 2. dopolnjena izdaja, GV Založba, 2004, str. 64, točka 3. opomba (2) : Ibid. str. 82; sodba Upravnega sodišča v zadevi U 1965/2001-12 z dne 17. 6. 2003. opomba (3) : Odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-304/01 z dne 20. 5. 2004, odst. 10. opomba (4) : Ibid. odst. 12.